我國養老保險制度“碎片化”問題研究

□ 姚賤茍，施 潔

（廣西師范大學，廣西 桂林 541004）

一、養老保險制度“碎片化”的產生

我國最初的養老保險制度是一個統一的系統，大部分制度安排是由國家統一制定的。但隨著我國養老保險制度的演變，散沙式管理方式使得各地養老保險制度標準和規則不一，養老保險制度的統一管理遭遇瓶頸，養老保險制度有了許多不同的發展路徑，學界稱這種現象為養老保險制度“碎片化”。

近些年，不少學者力求找到解決我國養老保險制度“碎片化”問題的方法，學者們大多從養老保險制度“碎片化”現象、起因、產生的問題、提出解決辦法等方面進行探析。筆者認為我國“碎片化”的養老保險制度分為三個方面，一是指我國各地方政府各自為政，實行有差異的養老保險制度。二是指即使在同一地方的養老保險制度下，不同的職業人群養老保險標準也存在差異。三是指我國養老保險制度在本就有缺陷的情況下先后建立起來的“花式”養老保險制度至今仍在實行。

筆者將從理論、實踐、制度等三個層面分析我國養老保險制度“碎片化”的問題，探析養老保險制度“碎片化”的弊端，從整體性治理的視角提出完善養老保險制度的對策，為我國養老保險制度的改革發展提供新的思路。

二、黨的十八大以來我國養老保險制度的大發展

（一）黨的十八大五年期間養老保險制度迅速發展

2012年11月黨的十八大報告中提出健全完善我國社會養老保險制度，經過五年的發展取得了巨大成就。截至2017年底，城鎮職工基本養老保險人數為40293萬人，城鄉居民基本養老保險人數為51255萬人。兩類主要的養老保險制度使得全國參加基本養老保險人數覆蓋了91548萬人，比2016年增加2771萬人，覆蓋率在85%以上并保持穩步增長，基本實現“應保盡保”的全覆蓋目標。

黨的十八大報告明確提出要實現“增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕方向穩步前進”[1]的戰略目標，在此基礎上出臺了一系列養老保險發展規劃、政策實施的細則準則，推動養老保險制度的創新發展。2014年國務院正式頒布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，實現新農保和城鎮居民保二者的合并改革，建立統一的城鄉基本養老保險制度。城鄉基本養老保險制度的確立規范了城鄉居民養老保險的統一標準，實現個人繳費、政府補貼的模式，使得鄉鎮適齡老年人都能購買相應的保險，養老保險購買覆蓋率極大提高。

（二）黨的十九大以來養老保險制度全覆蓋和養老服務質量提升

黨的十九大的召開標志著中國特色社會主義已經進入新時代，社會主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。以習近平同志為核心的黨中央明確提出“以人民為中心”的發展思想，立足人民需求，全面推進養老保險制度的發展，積極應對人口老齡化問題，并提出“覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系發展思路”[2]。發展多層次的社會保障體系可以更好實現社會公平正義，最大限度滿足人民群眾差異性的需求，全面建成多層次社會保障體系可以更好地實現全面建成小康社會目標。黨的十九大提出“全面實施全民參保計劃”，要求到2020年基本的醫療保險、養老保險和最低生活保障覆蓋率要達到100%，這是實現人人享有基本社會保障的關鍵。

黨的十九大將社會保障制度的發展提到了前所未有的高度，為社會保障制度的發展進一步明晰了方向和目標。黨的十九大報告正式開啟了全面建成中國特色社會保障事業的序幕，促使我國社會保障制度由實驗性改革階段走向成熟、定型發展階段，以滿足人民日益增長的美好生活的需求，為人民提供穩定的安全的生活質量預期。

三、我國養老保險制度“碎片化”的多重分析

雖然黨的十八以來我國養老保險事業得到了大發展和大提升。但由于地區間發展不平衡、制度建設缺乏統一規范等問題，我國養老保險制度在一定程度上存在“碎片化”問題，“碎片化”會導致待遇不公平，執行標準不一，不僅阻礙我國社會保障制度改革進程，還會影響整個社會的公平正義，破壞社會穩定和諧。所以，完善我國養老保險制度刻不容緩。

（一）從理論層面分析

現有的養老保險制度未能符合公共物品的性質和未能實現公共服務均等化的偉大藍圖。養老保險制度“碎片化”零散式的發展，只在片塊上滿足不同地區居民的相應需求，與統一的養老保險制度是對立的，違背了基本公共服務均等化的原則。主要表現在以下兩個方面：

1.從公共物品的性質來說

第一，基本養老保險制度屬于準公共產品，所有居民理應都可享受制度創設的良好養老氛圍，享受晚年的愉快生活。第二，對于已購買并享受養老保險的居民，不能阻礙他人購買或者享受養老保險，這也滿足了準公共物品的非排他性。第三，政府為居民提供基本的養老保險服務，不應因身份地位等條件限制而不讓部分人享受養老服務，應是人人均可享受。基本養老保險是可以被社會所有成員享用的，會促使社會經濟發展的穩定和安定。在這意義上來說，基本養老保險具有鮮明的正外部性特征。因此，基本養老保險作為一種準公共物品，應該由政府或政府與市場一起為社會提供，使養老保險利益最大化，滿足不同人群的需求。現有的養老保險區域間制度“碎片化”，導致一些居民不能享受應有的養老福利。例如，由于城鄉之間的差距，農村鄉鎮或是經濟落后地區的居民購買養老保險的能力不足，有些地方會出現歧視農民的政策，這違背了公共物品供給的基本要求。準公共物品具有非競爭性與非排他性，決定了基本養老保險應普遍為人民所有，作為公共物品的提供者，政府有責任保障每位公民都有權利享受公共物品的服務，保障公民的基本權利，保證公民年老的基本生活需求。

2.從公共服務均等化服務理論來說

公共服務均等化需保證每位公民享受的服務標準都是均等的。公共服務均等化并不是強調要每位公民享受到的服務都是完全一致毫無差異，其追求的是相對的均等。站在社會公平的角度上看，如果只是一味的追求結果的公平，這樣不僅不實際，也沒有這樣做的必要；在同一起點上講究相對公平和機會均等才是社會經濟更好更快發展所需要的。因此，國家有必要創造條件使“就基本的生活需要或是向一定方向發展的機會而言，任何人均無需依賴其他某些人”。我國基本養老保險服務均等化主要體現在，一是機會的均等。即社會全體成員只要符合年齡要求都可享受參與社會養老保險的機會。二是底線標準的均等。政府除了要保證養老保險基本待遇水平標準的均等以外，更重要的是必須承擔起保障的責任，設置更符合現代發展要求的養老制度，不斷擴充養老保險的城鄉覆蓋領域，縮小養老保險城鄉之間服務待遇的差距。三是結果公平均等。保證每位參保人員在養老保險制度中切身體會到均等化服務帶來的實際效益，把每位公民都能均等享受到養老保險的目標作為宗旨。

（二）從實踐層面分析

1.中央與地方的權責“碎片化”

養老保險的購買有一定的風險性特征，居民個人的能力有限，一旦有風險的發生，個人無法解決就會引起社會的動蕩，基本養老保險還是應該由中央政府統管，由中央政府統一領導。在目前的實踐中，中央政府所承擔的責任還是不夠，把本應屬于自己承擔的責任推給了地方政府，這讓下級政府擁有更大的職權，制定出來的養老保險政策五花八門，阻礙了社會保障事業的發展。

2.實踐過程的“碎片化”

我國養老保險制度從制定到執行需要一段漫長的過程，中央政策貫徹落實到地方，政策最初的精神極有可能在執行過程中出現偏差，導致政策目標與實際執行效果不相符，有些地方實踐效果甚至與中央政策大相徑庭，引起公眾不滿。現階段的養老保險政策實踐的具體細則是由省級或地方政府制定和執行，中央政府負責頒布原則性指導意見和統籌。這便導致養老保險政策在實踐過程中形成了由高度集權的中央和散發式分權的地方兩部分組成的政策執行體系，政策執行過程中出現“碎片化”在所難免。另外，“分類施保”指導方針原本是想從統籌大局的角度，針對不同的社會群體需求制定不同層次的標準。但在實踐過程中，各地政府對中央政策進行重新解讀、重新定義，在受保者身份分類和資格確定的標準上存在著很大的差異，且具有多重性標準，使得養老保險政策對象身份的標準難以統一、雜亂無章，在很大程度上造成了政策“碎片化”的產生。

3.實踐效益的“碎片化”

與政策執行問題相伴而來的是政策效益的“碎片化”。例如，國家為提高養老保險的覆蓋率，提出并實施了新型農村養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和農民工基本養老保險制度，這看起來似乎使受保人的范圍和領域都增加了，也似乎讓更多的人有機會享受到養老保險。但仔細深究，情況卻并非如此，這三個養老保險政策的服務對象都可以包括農民工這一群體，這樣一來，各個部門在追求績效的前提下，必然存在競爭，就會制定出不同的投保標準，不同的籌資模式，導致政策的效益并未得到真正的實現。又如，有些偏遠地區實行了農村獨女戶、雙女戶等特殊養老保險制度，這些養老保險在設立標準、待遇分配上不盡合理，沒能很好地保障公民的實際利益，反而使本應屬于他們的利益被多種復雜的政策掩蓋住了。

（三）從制度層面分析

20世紀90年代以來，我國政府對社會保障制度的改革不斷深入，在養老保險制度發展中，實行以中央政府為主導各地方政府為輔的發展模式。正如前文在實踐層面所談及的，中央政策在具體實施中會存在地方差異，且參保對象又有所重疊、沖突，這就形成了我國養老保險制度的大碎片。大碎片的存在不僅會影響養老保險制度的發展，也會造成資源的浪費、資源的分配不公等問題的出現[3]。

1.制度斷層造成“碎片化”

制度的斷層主要表現在三個方面：一是城鄉之間的制度斷層。二是地方之間的制度斷層。三是鄉村地區之間的斷層。各地方基本養老保險制度不統一、城鎮居民基本養老保險制度費率不統一，這都表明了我國現有的養老保險制度每個層級之間是斷開的，彼此之間很少甚至是沒有制度上的銜接，導致各個地方在繳費、享受的待遇都會存在差別，受保者在各項制度之間暈頭轉向，不知該如何決擇給社保工作的開展帶來難題，往往造成參保者無奈之下選擇退保或者是轉保。

2.“二元經濟”社會發展的制度結構

伴隨著我國城鄉“二元經濟”結構，我國城鄉養老保險制度也存在根本上的不同，進而形成養老保險制度的“碎片化”。養老保險制度具有投資規模大、風險高、周期長且短期內不可觀察的特點政府不愿在經濟落后的鄉鎮或者地區投入大量資金發展養老保險事業，這顯然也加劇了鄉鎮之間的發展差距，會形成大碎片之下還有小碎片存在的現象。例如，城鎮居民養老保險，有些地方因為參保人的戶籍和所在生活地方經濟水平的不同，所要繳納的養老保險金也不同。城鄉之間差距加劇了城鄉養老保險制度“碎片化”的程度，養老保險制度“碎片化”的形成可以說是城鄉二元化經濟結構發展的必然結果。

四、深化我國養老保險制度改革的對策

我國養老保險制度在理論、實踐和制度等層面上都出現了不同程度的“碎片化”狀況，結果導致我國養老保險制度“碎片化”日趨嚴重。“碎片化”問題的出現阻礙了我國養老保險制度健康有序的發展，養老保險制度的完善是社會經濟發展和人民安居樂業的基本前提。筆者認為完善我國養老保險制度可以從以下方面考慮。

（一）整合城鄉養老保險制度

2014年2月國務院頒布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中明確提出：“到2020年全面建成小康社會之前，要全面建成一套統一、公平、合理規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉居民的基本生活。”各地方政府應在這一制度目標統領之下，切實維護公民的基本利益，保證社會養老保險制度的順利實施。首先，各地方政府在實施的過程中要靈活調整養老資金的支付機制，提高養老的福利待遇。其次，各地方政府還要考慮城鎮居民與鄉村居民存在的地域差距、經濟差距等問題，參照中央政策要求調整養老保險的福利待遇。最后，在中央統一制度的指導下，建立國家主導、企業單位保障、市場商業保險和家庭輔助四維度的養老保險模式。從各個方面、各個層面去保障公民的基本養老問題，做到全方位、無死角的保障。縮小城鄉之間的養老待遇差距，實現城鄉居民社會養老保險制度的高效運作。

（二）改革養老保險財政制度

一是形成個人—企業—社會—國家相結合的資金投入體系，增加財政投入，鼓勵社會參與社保基金的投入，允許私人捐贈，擴展養老保險的資金來源；二是提供更全面的養老模式選擇，這就會引發商業養老保險和國家提供的養老保險這兩者之間的競爭，有競爭，就會形成服務質量的對比，居民購買養老保險的方式就會增多，同時也會做出最優選擇。

（三）提高養老保險統籌層次

首先，把原有農村養老、地方養老以及一些特殊的養老制度全都整合到新的養老保險制度中，逐漸形成一套具有統一性質的新型養老保險制度。其次，實現新型養老保險制度與現有的養老保險、最低生活保障等制度的對接，防止重復保障和保障能力不足問題的出現。最后，以中央制定的養老標準作為改革的方向，統籌制定各地方養老保險標準，積極探索、開發新型養老保險。

（四）建立健全養老保險信息管理系統

養老保險制度信息管理網絡平臺的建設是實現養老保險制度整合管理的一項重要技術手段。其一，在全國整體發展的前提之下，制定一套中央政府和地方政府都必須遵守的標準，并且通過立法確立起其標準的法律效力，確保中央和地方政府部門養老保險的信息共享。其二，為適應各層次社會養老保險發展的實際情況，構建一個適合中央政府的一級信息管理系統，同時構建一個適合各地方養老保險發展的二級信息管理系統，做到全方位、多層次、多角度的管理。