我國環境問責制創新研究
——“環境問責制度創新研究”系列論文之三

□ 盧智增，江戀雨

（桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

從全面協調可持續的科學發展觀到加快建設資源節約型、環境友好型社會，從黨的十八大提出“加快建設生態文明”，到推進中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，從黨的十九大提出堅持人與自然和諧共生的新時代中國特色社會主義基本方略，到2018年全國兩會將“生態文明”寫入憲法，組建生態環境部，推動構建人類命運共同體，等等，都充分說明了我國越來越重視生態文明建設，越來越強調政府環境責任。因此，加強我國環境問責制度創新研究，對于著力解決突出環境問題、合理約束公共權力、全面協調可持續發展、加快社會主義生態文明建設都具有重要的理論意義和現實意義。

一、環境問責制的內涵及其發展歷程

（一）環境問責制的內涵

1.環境責任

“環境責任”一詞緣起于世界各國在經濟發展和社會轉型過程中對環境問題的關注。環境責任由“環境”和“責任”二詞組成。“環境”即自然環境、生態環境。現代漢語詞典對“責任”一詞的解釋通常包括兩個方面。一是承擔某項職務或職責二是未履行相應職責所承擔的后果。在傳統認知中，人們多將責任一詞理解為一種事后責任，即消極的責任追究[1]。隨著社會發展，其涵義也逐步擴充為以未來為導向、更具前瞻性的事前責任和未能積極履行職能的無作為責任。我們可以將環境責任定義為，在社會發展過程中，政府、企業、社會組織、公民個人等不同社會主體維護生態環境所應承擔的責任以及未履行或沒有履行好相應職責所承擔的后果。

2.政府環境責任

政府環境責任即“政府”這一社會主體在環境維護與治理中所應承擔的責任。《中華人民共和國環境保護法》對政府環境責任的規定主要包括：保護和改善環境、環境監督與管理、防止污染和其他公害、推進生態文明建設和對造成生態環境損害的履職狀況承擔的法律責任。

3.環境問責制

環境問責制即環境領域的問責制度，是法律規定的問責主體對各級政府部門及其行政人員、企事業單位、公民在職責范圍內所應承擔的生態環境責任進行監督，并依照一定程序對其生態環境履職狀況進行責任追究的制度。其問責對象主要為政府，但隨著社會經濟的發展和環境問責制內涵的豐富，環境問責范圍也逐步擴大，環境問責對象不僅包括政府行政機關，還應包括與生態環境活動相關的地方司法機關、地方黨組織等。

（二）我國環境問責制的發展歷程

自從2005年松花江水污染事件以來，黨和國家愈發重視政府環境責任，也積極推進環境問責制度建設。以2006年出臺的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》為起點，我國先后頒布了《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》等一系列生態環境責任追究政策文本，環境問責逐步朝著法制化邁進。由于我國環境問責屬于行政問責的一部分，故本文將通過查找比較中央及地方有關環境問責的法律法規和政策文本，結合行政問責重要規范政策統一分析，探討我國環境問責制的發展歷程。

筆者通過“中國法律檢索系統”，并結合“中國政府法制信息網法律法規數據庫”與“中國人大網”中的“中國法律法規信息庫”，以“問責”為關鍵詞進行檢索，截至2018年4月，共搜索到649件有效法律規范文件，包括行政法規1篇，部門規章18篇，團體規定5篇，地方政府規章11篇，地方規范性文件606篇。以“環境問責”“環境責任追究”等關鍵詞搜索，僅搜索到15篇部門規章、3篇團體規定和26篇地方規范性文件。鑒于環境問責法律規范多分散于其他法律中，許多立法資料難以做到全面與科學的收集考查。同時，由于法律規范受相關性、效力大小等因素的影響，筆者以上述數據庫檢索為基礎，將中央和地方政府所發布的法律法規信息作為重要補充，手動篩選環境問責關鍵性政策，并以此作為我國環境問責發展階段劃分階段的標準。

1.緩慢發展階段：2006年以前

2006年以前，我國環境問責制處于萌芽起步階段，發展緩慢，有關環境問責的法律規范更是屈指可數。建國初期，我國大力發展工業、復蘇經濟，環境保護工作尚未開始。1972年6月，中國首次出席聯合國人類環境會議，在對世界生態環境問題分析探討的同時，深刻認識到環境污染的嚴重性，對我國環境問題開始予以重視。1973年8月，我國將“環境保護”一詞寫入憲法，從法律層面規定了政府在環境保護中應承擔的職能與責任。在1982年至1990年期間，中國相繼制定了《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等8部不同領域環境保護相關法律。1989年，《中華人民共和國環境保護法》正式頒布實施，我國環境保護法律法規標準體系初步建立，但《中華人民共和國環境保護法》相關規定相對簡單。

2002年，香港特別行政區推行“主要官員問責制”改革，“官員問責”這一概念被引入內地，激發了學者對于“問責”這一概念的探討研究。同時，以2003年“非典”事件、2004年四川沱江重大水污染事故、2005年松花江水污染事故等為代表的環境領域公共危機事件頻繁發生，引發了政府和社會公眾對環境問題的重視以及對“官員問責”或“環境問責”的關注，推動了我國環境問責制的發展。2004年，《黨政領導干部辭職暫行規定》出臺，明確規定了領導干部在環境保護中應承擔的職責，各地也紛紛制定了《環境污染行政責任追究辦法》，如《山東省環境污染行政責任追究辦法》。

2.提速發展階段：2006年-2012年

這一時期，我國生態環境責任追究制度加速發展。2006年，《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》出臺，是環境問責邁入法制化建設的第一步。《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》較為詳細地界定了政府公共部門及相關工作人員的生態環境保護職責和未履行或未正確履行環保職能所承擔的責任與處分形式，但由于其法律位階較低、條例規定較為籠統，效力不足。由于公共危機突發事件頻發，國家相繼出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法試行》等行政問責文件，對行政問責內容、問責程序等行政問責構成要素做了較為全面的規范，并將履職狀況作為評判領導干部工作情況的重要標準之一。與此同時，地方政府也同步推進環境問責法制化建設，如《廣西壯族自治區黨政領導干部環境保護過錯問責暫行辦法》。

3.深入發展階段：2012年以后

黨的十八大、十九大以來，黨和國家日益重視生態文明建設。隨著行政問責的發展，環境問責也向前推進。2014年以后，我國環境問責法律規范明顯增多，環境問責體系逐步完善，環境問責制進入深入發展階段。這一階段的環境問責制主要有以下幾個特點：

一是環境問責法律規范數量多。相關數據顯示，2014年至今，我國共出臺了30余件代表性環境問責政策文本，其中包括4份中央文件，20多份地方性法規規章。二是環境問責法律規范針對性強。地方政府立足實際，針對本地區存在的環境問題出臺相應的法律規范，如《湖南省重大環境問題（事件）責任追究辦法（試行）》《云南省環境保護行政問責辦法》。三是環境問責法律地位有所提高。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，明確寫入了“生態文明”的內容，為我國生態文明建設提供了根本的法律保障。同時，在國務院機構改革方案中，整合原環境保護部、國家發展與改革委員會、國土資源部等七部門組建成立生態環境部，明確權責劃分，有利于生態文明建設的發展。四是環境問責制度體系不斷完善。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》突出強調了政府環境責任，規定了問責主體、問責范圍、責任類型等。2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》《環境保護督察方案（試行）》出臺，詳細規定了25種生態環境責任具體追究情形，堅持行為追責和后果追責相結合的原則，將生態環境追責對象聚焦于黨政領導干部，突出強調黨政主要領導干部的環境責任，標志著我國生態文明建設進入實質問責階段。2017年11月28日，《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》頒布實施，對領導干部自然資源資產離任審計作出具體要求和制度性安排，有助于構建量化剛性的環境問責體系。

二、我國環境問責制的實施現狀

（一）我國環境問責制的實施成效

1.環境問責力度不斷增強

一是我國環境問責逐步常態化。隨著環境問責制度化推進，我國環境問責制度不斷完善，環境問責也逐步成為常態化機制，環境問責制度實施效果明顯。從全國范圍來看，我國環境處罰狀況從2006年的9.2萬件上升至2016年的12.4萬件左右環境處罰力度穩步增強。從地方層面來看，截至2017年1月3日，中央環保督察共約談領導干部18448人，問責18199人。相關數據表明，首輪環保督察共受理13.5萬余件生態環境問題，對2.9萬家違法違規企業進行了處罰，并處罰款約14億3000萬元。同時，對1518例環境損害案件進行調查，1527人被拘留。我國環保督察已于2017年實現31個省（區、市）全覆蓋，成為環境問責的重要力量。

二是環境問責范圍不斷擴大。一方面，環境問責的對象范圍不斷擴大。在環境問責制度實施早期，環境問責對象主要局限于政府行政人員，對黨政領導干部的責任追究少之又少。隨著我國環境問責制的完善，環境問責對象逐步向國有企業、其他與生態環境相關部門和事業單位擴展。據中央第一批、第二批環保督查數據反饋統計，問責人員分布以地方黨委和政府所屬部門為主，共問責1310人，占問責總人數的86.4%。另一方面，環境問責的內容不斷擴充。問責內容范圍由最初對生態環境公共危機事故的事后問責擴大到對國有企業、事業單位、黨委和政府部門日常生態環境職能承擔狀況的問責。根據第二批中央環保督察數據統計分析由于不作為、亂作為、工作推進不力等失職失責行為所造成的生態環境問題占比約95%，生態環境履職狀況成為環境問責的主要內容。

三是環境問責方式多樣化。環境問責已逐步從單一的政府部門內部問責向以政府內部問責為主社會主體多方參與的多元問責制度轉變。從環境問責社會參與狀況來看，據生態環境部統計，2017年全國環保舉報管理平臺共接到環保舉報618856件。環保舉報以“12369”舉報熱線電話為主，占比66.2%左右。在調查核實的社會舉報生態環境事件中，59萬余件已完成辦理，其余2.9萬件正在辦理中。同時，生態環境部以全國環保舉報聯網為平臺，對各地區群眾舉報的生態環境問題及辦理情況進行數據統計和分析監督，對社會集中反映的重點案件進行掛牌督辦，全年累計督辦80件重點環境案件，均已按時辦結。

表1 近年來我國生態環境行政處罰情況

2.規范了政府失范行為

黨的十九大以來，習近平總書記從生態文明建設的戰略布局出發，反復強調必須制止和懲處一切破壞生態環境行為，強調以環境問責常態化促使政府履職到位，對生態環境行政違規行為零容忍，對生態環境責任監管落實不到位進行嚴肅問責，發揮環境問責威懾警示作用。2018年，生態環境部對寧夏回族自治區秸稈焚燒行為問責處理情況進行通報。相關數據表明，此次問責對相關人員共446人進行了責任追究，經濟處罰148個責任單位。在自治區農牧廳、環保廳強化問責的高壓態勢下，秸稈焚燒反彈態勢得到有效遏制。因此，環境問責制規范了黨政領導干部以及政府各部門行政人員的失范行為，提高了黨政官員的自律意識和責任意識，激發擔當精神，增強了政府公信力。同時，環境問責制利用倒逼激勵的方式，使黨政領導干部自覺履行職責，將生態環境責任內化于心、外化于行。

3.生態環境持續改善

生態環境關系人民福祉、民族未來。生態文明建設是一項系統工程，必須常抓不懈，穩步推進。環境問責制的實施，有效解決了生態環境突出問題，切實維護了環境安全和人民群眾環境利益。相關數據表明，針對第一批中央環保督察移交的100個生態環境問題實施的493項整改方案已完成357項，其余整改任務正穩步有序推進中。如廣西壯族自治區強化研究部署，積極推進污水排放治理工作，九洲江、南流江等水環境質量得到改善，使得全區環境質量和環境管理效果顯著提升。第一批中央環保督查推進整改任務的同時，將地方生態問題整改典型案例和整改方案向社會公開，并通過開展環保督察“回頭看”，確保生態環境問題不反彈。

從全國范圍來看，生態環境部還根據不同地區生態環境污染狀況制定了多項環境保護專項行動，如2018年5月至6月啟動的打擊固體廢棄物環境違法行為責任追究“清廢行動2018”和城市黑臭水體整治環境保護專項行動等，并取得了很好的效果，如“清廢行動2018”調查核實了2097處固體廢物貯存場所，發現1011處堆存點存在問題，對存在的49個重點問題進行掛牌督辦，并向社會公開問題清單，追蹤報道整改情況。不僅如此，人民群眾身邊的一些具體環境問題也得到了改善和解決。據生態環境部發布的全國“12369”環保舉報辦理情況數據統計，僅2018年12月共接到群眾舉報環境問題38308件，已受理32951件，其余生態環境事項正在逐步辦理中。

（二）我國環境問責制的實施特點

制度的實施狀況離不開實踐的反饋。本文以生態環境部分別于2017年11月16日與2018年3月29日發布的第一批中央環保督察8省（區）和第二批中央環保督察7省（市）公開移交共191個生態環境損害責任追究問題及兩批環保督察公開的共136個具體案例處理情況為依據分析我國環境問責制實施的特點。

第一，問責人數多、問責力度大。生態環境部公開的191個生態損害責任追究問題中，兩批中央環保督查分別同步移交了100個和91個生態環境問題。在此基礎上，各省（區）共公開了136個典型生態環境損害問題具體案例及相關處理情況。其中，第一批中央環保督察公開生態環境損害問題典型案例58個，第二批第一批中央環保督察公開生態環境損害問題典型案例78個。相較于第一批中央環保督察而言，第二批中央環保督察環境問責信息公開更明顯。從問責人數來看，兩批中央環保督察共問責2178人，環境問責人數多，且分布于生態環境督察各省市，生態環境責任追究力度大。

表2 環境問題與問責人數總計

第二，問責對象以地方黨委、政府及有關部門人員為主。從問責人員分布狀況來看，兩批中央環保督察被問責的人員中，地方黨委和政府所屬部門人數最多，約占60.1%；地方政府緊隨其后，共問責508人，占比23.3%。國有企業、其他有關部門、事業單位及基層工作人員問責人員數量占比較低。綜合來看，兩批環保督察問責人員分布以地方黨委、政府及有關部門人員為主，其被問責人數是其他人數的6倍以上，生態環境問責“督政”特點明顯。

表3 問責人員占比分布情況

表4 各省（市、自治區）問責人員級別人數統計

此外，生態環境問責范圍廣，環保、水利、國土、林業、安監、城管、市場監管等相關部門都有所涉及，實現了環境保護各環節的全覆蓋。在兩批中央環保督察問責人員分布中，環保部門人數最多，為328人，比水利部門多157人，比國土部門多183人，比林業部門多199人，比工信部門多219人。

第三，問責對象的級別以處級和科級以下干部為主，省廳級干部也有所涉及。從干部級別分布來看，兩批中央環保督察共問責省級干部3人，廳級干部289人，處級干部968人，科級及科級以下干部931人。被問責的領導干部以處級、科級及科級以下干部為主，省級、廳級干部各省（區）都有所涉及。在2014年之前，我國對高級領導干部的環境問責少之又少。在此次環境問責中，共問責省級干部3人，占比0.1%，廳級干部289人，占比約為13.2%。省級、廳級干部問責人數的增加，體現了黨和國家對領導責任的重視，強化了領導干部環境責任追究。但我們也應該看到，在被問責人員中，處級占比44.2%，科級及以下占比44.5%，問責人員聚焦于處級以下基層干部為主的現狀仍未改變。

第四，問責內容聚焦于行政結果環節，多為工作失職瀆職。通過對收集到的實際案例統計分析結合《黨政領導干部生態環境損害追究辦法》，本文將環境問責內容分為行政違規、監管失職、決策落實不力、審核把關不嚴、工作推進不力、領導不力、履職不力、違反政策、決策失誤和缺乏重視等10類。從統計數據來看，所有類別當中，問責內容主要集中在工作推進不力、履職不力、監管失職、行政違規和決策落實不力上，分別占比20.2%、19.5%、17.6%、16.9%和9.0%。審核把關不嚴、缺乏重視、領導不力和違反政策所占比例較小，構成比例不明顯。

從移交問題問責原因具體分析來看，生態環境工作推進不力、監管不到位、決策落實不力等問題占比約40%，違反決策、違法審批等行政違規等問題占比30%，不擔當、相互推諉等失職失責問題占比25%，其他問題占比5%。綜合來看，問責內容多聚焦于行政結果環節，多為工作失職瀆職。

表6 問責處理結果分布情況

第五，問責結果黨政紀處分和誡勉談話居多。從兩批中央環保督察具體問責情形來看，問責結果以誡勉和黨政紀處分為主，通報批評、組織處理、組織審查、移送司法機關等問責情形構成比例較低。其中，誡勉531人，占比23.79%；黨政紀處分1539人，占比68.95%。從公布的191個典型環境問責案例的具體處罰結果統計狀況來看，行政記過219人；誡勉談話478人；行政警告247人，黨內警告225人。問責結果以誡勉談話、行政警告、行政記過和黨內警告為主，免職、行政撤職、行政記大過、停職檢查、追究刑責、行政降級、黨內嚴重警告、通報批評、開除黨籍等其他行政處罰都有所涉及。

三、我國環境問責制實施中存在的問題

（一）環境問責立法滯后

1.法律位階較低，權威性不夠

目前我國環境問責制針對性較強的立法規范僅限于政府部門規章和地方性法規規章，環境問責法律地位仍較低，權威性不夠。具體來看，環境問責制發展至今，國家僅出臺了以《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》（2006）、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》（2015）、《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（2017）為代表的5部中央規范性文件和50余部地方政府代表性法規規章。以《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》為例，二者雖是專門的環境問責立法規范，對環境問責做出了較為明確的規定，但都屬于國務院部門規章，法律位階較低，效力不足。同時，以《四川省黨政領導干部生態環境損害貴任追究實施細則（試行）》《廣西壯族自治區黨政領導干部環境保護過錯問責暫行辦法》《貴州省生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法》等為代表的地方性法規規章只能在相對應的行政區域內使用，具有較大的局限性。第十三屆全國人大代表大會通過的憲法修正案雖將“生態文明”明確寫入憲法內容，提高了生態文明的法律地位，但并沒有提及環境問責制的相關內容。

2.法律規定分散，系統性不足

我國環境問責立法零散，以法律位階為標準可將我國環境問責法律規定作以下劃分：一是以《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等為代表的法律對環境問責制的規定。其中，2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第六章“法律責任”第68條明確規定了環境問責的具體內容和與之相對應的處罰結果。《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等不同領域的環境基本法都在不同程度上規定了相關環保部門工作失職的責任追究處罰辦法，如《中華人民共和國水污染防治法》第69條規定了“環境保護主管部門或者其他行使監督管理權的部門，存在不依法履責或不作為的行為，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。”二是以《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》等為代表的行政法規和部門規章對環境問責制的規定，如《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》共19條，分別從生態環境損害的立法主旨、追責主體、責任情形、追責形式、追責程序、責任終身追究制等方面作了較為具體的規定。三是我國地方性法規對環境問責制的規定。由于環境問題的日益凸顯，各地立足當地實際，制定了具有區域特點的環境問責規范性文件，如貴州制定了《貴州省林業生態紅線保護黨政領導干部問責暫行辦法》，明確了責任形式、問責方式、問責程序等具體內容。由此可見，我國環境問責的法律規范分散，缺乏系統性、統一性，實際操作過程中難以協調。同時，我國環境問責缺乏配套法律法規，如保障公眾監督權力的《環境公益訴訟法》的缺失，限制了社會公眾對環境問題的問責與監督。

3.法律規定籠統，可操作性不強

大部分環境問責法律政策文本原則性規定居多，且規定單一模糊，缺乏可操作性，如《中華人民環境保護法》第六十八條規定，“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分。”但是對于“造成嚴重后果”的具體情形沒有其他說明與規定，導致在實踐中操作困難。在地方政府環境問責法規中同樣存在著此類問題，如《廣東省黨政領導干部生態環境損害責任實施細則》第十一條規定，“情節較輕的，給予誡勉、責令公開道歉；情節較重的，給予調離崗位、引咎辭職等組織處理；情節嚴重的，給予責令辭職、免職、降職等組織處理。”但對“情節較輕”“情節較重”“情節嚴重”等亦沒有具體說明。

（二）環境問責主體狹窄

1.同體問責不足

問責主體可理解為“由誰來問責”。按照權力的配置與性質的標準，可將問責主體劃分為同體問責和異體問責兩種。從廣義上說，同體問責是指問責主體與問責客體同屬一個行政系統，可將其狹義地理解為政府體制內的組織和人員。結合《中華人民共和國環境保護法》第六十七條、《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》第三條和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第十一條、第十三條關于環境問責主體的規定，我們可歸納出我國環境同體問責的主體為各級政府及其環境保護主管部門、任免機關、監察機關及組織（人事）部門。由于我國環境問責主體較為單一，多以“上下級問責”為主，在實踐中具有較大的主觀性，存在權責不清、相互推諉、問責隨意等現象使得環境問責的功能不能得到有效發揮，而且政府既當“裁判員”又當“運動員”，難以保證環境問責的公平性。

2.異體問責缺位

異體問責是指行政系統外的問責主體，是同體問責的重要補充。依照我國實際，異體問責主體主要包括全國和地方各級人大、人民政協、司法機關、民主黨派、社會組織、新聞媒體、社會公眾等。當前我國環境異體問責缺位問題較明顯，如人民政協和民主黨派行使的是參政議政的權力，對于生態環境問題只能向有關部門反映，而無法參與到問責過程中；多數環保組織發展尚不成熟，且缺乏自主性，環境問責作用不明顯；新聞媒體主要針對影響程度較大的環境問責事件，而對一般性環境事件的問責較少涉及；生態環境部雖在2014年開通了“12369”熱線，群眾可通過來電和網絡反應環境問題，但由于環境問題短時間內得不到有效解決，加之行政訴訟中“直接利害關系”規定的限制，影響了導致公眾環境訴訟的效果。

（三）環境問責效率低下

1.環境問責程序模糊

2006年頒布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》雖明確規定了環境問責主體、問責客體、責任認定等一系列實體性內容，但未涉及程序規范問題。2015年頒布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第十一條規定“各級政府及負有生態環境資源保護的監察部門按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查在根據調查結果依法做出行政處罰決定或其他處理決定的同時，對相關領導干部應付責任和處理提出建議，按照干部管理權限將有關材料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門”。該《辦法》雖對問責程序有所提及，但仍是模糊性規定，對于環境問責程序的啟動、調查核實、問責時限、問責申訴等沒有具體說明。比如，在中央兩批環保督察中，各大門戶網站只公開了案例概況和處理結果相關新聞媒體也只是對案例進行抽象化跟蹤報道而對于問責案例的責任追究程序、實施進度等各環節均沒有具體說明。

2.問責主體缺乏獨立性

根據委托代理理論，政府作為“有限理性人”，當行政權力受到威脅時，易出現自由裁量權濫用的情況。當前我國環境問責制仍以同體問責為主，受傳統政治體制慣性的影響，黨政部門可通過行政手段干預、甚至主導問責過程，致使環境問責過程具有極大的行政依附性，環境問責主體缺乏獨立性，問責效率低下。比如，祁連山自然保護區環境損害問題早在2014年媒體就予以曝光，社會群眾對祁連山生態環境污染反映強烈，但直到2017年3月，中央環保督察組對其進行專項督察才得到解決，此次專項督察共移交11個具體環境損害問題，問責100人，對3名省級干部和21名廳級干部進行嚴肅追責。

3.環境問責監督體系整體功能不強

統計數據顯示，生態環境部公布的兩批環保督察移交問題中，因監管不力造成的環境問題占比17.6%，在10個類別中排名第三，這說明了我國環境問責監督體系整體功能不強。究其原因，一是我國環境問責法律規定分散，缺乏統一的規定與標準，導致問責實施過程中存在著法律條例標準不一、部分條例相互矛盾沖突、難以協調等問題。二是我國環境保護行政管理機構繁雜、職能重疊，難以實現統一的監督管理，導致環境問責監督低效、高耗、低產。三是我國環境問責外部監督作用發揮不夠，雖然中央環保督查是隸屬生態環境部的直接環境問責機構，具有相對高的獨立性。但除中央環保督查機構之外，受行政體制影響，多數環境問責建設機制存在行政依附性[2]。目前我國尚未建立相對獨立的外部環境問責監督體系，立法機關、公民、環境社會組織等主體的外部監督功能沒有得到充分發揮。

（四）環境問責相關制度建設不完善

1.環境信息公開程度低

環境信息公開是社會和公眾了解和參與生態文明建設的重要途徑。《中華人民共和國環境保護法》規定了國務院及各級人民政府應定期（一般為每年）向公眾公布環境狀況公報和環境統計年報。環境狀況公報的內容一般包括環境立法、各領域的生態環境狀況、自然資源、環境工作重點以及環境執法等內容。《環境信息公開辦法》則對政府環境信息公開的內容做出了進一步規范，要求縣級以上人民政府的環保部門根據實際狀況對相應的環境信息予以公開。近年來，我國環境信息公開程度有所擴展，除定期發布的環境狀況公報和環境統計年報之外，還包括法律法規、環境質量、人事信息、資金運轉、政府采購等信息，公民還可根據需要依照《環境保護部信息公開指南》提出環境信息公開申請。

雖然我國環境信息公開程度有所增強，但與國際相比，仍處于較低階段，主要圍繞“被動公開”展開，存在信息公開主體范圍狹窄、政務公開不足、公眾參與程度較低、缺乏有效監督和救濟等問題。多數生態環境部門對影響較大的環境突發事件或環境污染事件的處理狀況予以公布，但公布的信息一般僅包括事件概述、問責原因、問責干部級別、相關事件說明與處理結果等內容，而對環境問責的程序、過程等內容涉及較少，一定程度上影響了環境監督和問責功能的發揮。

2.環境問責配套制度不完善

環境問責不是單一的制度體系，它需要通過環境審計制度、環境影響評價制度、環境公益訴訟等一系列配套制度協調運行，共同發揮作用。首先，當前我國環境審計主要以相關法律法規及規范性文件為標準，以環保部門財務收支為重點，而多數法律規范存在著審計范圍模糊、具體內容不明確等問題，導致環境審計可操作性和科學規范性明顯不足。其次，我國環境影響評價制度和環境公益訴訟制度均未走上健全發展的軌道。一方面，環境影響評價制度與環境公益訴訟制度不完善，缺乏程序運行、評價標準、獨立審批等相關實體性法律規定，如我國提起環境訴訟要求具備“直接利害關系”，且訴訟主體必須是行政管理相對人的一方的公民、法人和其他組織三者之一，這一規定限制了公民的環境訴訟權力；另一方面，兩種制度均存在嚴重的公民和社會參與不足的問題，公民進行環境訴訟的資格受到嚴格限制。

3.環境損害責任終身追究制度不健全

環境損害責任終身追究制度主要針對行政決策問題，是嚴格的生態環境源頭保護制度。環境損害責任終身追究制度讓黨政領導干部為決策失誤“買單”，強化了環境問責力度，有利于黨政領導干部轉變執政理念，科學決策。但我國環境損害責任終身追究制度仍然處于探索階段，制度建設不完善，很多問題有待解決。如由于我國領導干部任職具有一定任期，而環境問題具有滯后性，導致環境損害責任追究缺乏延續性。因此，如何劃分生態環境損害責任范圍、認定領導干部責任對象是待解決的難題[3]。此外，科學合理的環境績效與審計指標是環境損害責任終身追究制度實施的前提，而當前我國環境績效的“負載表”側重于強調環境保護、環境資源消耗、耕地資源保護等自然資產指標，較為單一，難以保證環境績效考核的公平公正。

四、我國環境問責制的創新路徑

（一）完善環境問責法律體系

1.明確環境問責法律地位

首先，在相關法律中明確環境問責的地位。黨的十九大以來，習近平總書記曾多次提及生態環境問題。十三屆全國人大通過的憲法修正案將“生態文明”明確寫入憲法內容，體現了黨和政府對生態文明的重視。我們應該以此為契機，在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國公務員法》等相關法律中明確環境問責的相關內容，提升環境問責的法律地位，增強環境問責的權威性。其次，整合現有法律，制定一部全國性的、統一的、專門的環境問責法。當前，我國立法模式更傾向于單行法模式，就環境問責立法而言，不同環境單行法中的規范條款存在規制不統一、難以協調操作的問題。因此，整合中央及地方的環境問責相關法律規范，制定全國性的環境問責法，詳細規定各條款的效力大小及適用范圍，不僅能有效解決環境問責法律條款碎片化、交叉化的內在沖突問題，還能提高環境問責法律位階，增強其法律效力。

2.完善現有環境問責制度規范

首先，要加強立法，填補空白。我國環境問責雖有一定發展，但環境問責立法規范還不健全，當前我國環境問責立法規范更傾向于環境責任追究懲戒等方面的規定，而對于問責客體救濟訴求、問責官員復出機制等利益訴求相關規定則較少。因此，健全環境問責立法規范，必須在《行政訴訟法》《國家公務員法》等相關法律中填補環境問責客體利益訴求的立法空缺。其次，要彌補體制漏洞和法律規范。當前我國行政體制和立法規范多存在著“重權力、輕責任”的現象，我們應該完善《中華人民共和國信息公開條例》《中華人民共和國環境影響評價法》等配套法律制度，并對其他環境問責相關單行法律規定進行修訂完善，將環境問責納入制度化、法制化軌道。

3.細化環境問責相關規定

雖然我國環境問責相關規定逐漸完善，但由于我國環境問責相關法律規定大多是實體性規范，條款內容規定不具體、不明確，在實際操作中自主性大，環境問責實施效果并不明顯。因此，環境問責立法應堅持實體性規范與程序性規范并行，在不斷健全環境問責實體性規范的同時，加快程序性立法，明確環境問責對象、問責主體、問責范圍、問責程序、責任形式及后果承擔等具體內容，對環境問責程序的發起、啟動、調查取證、責任認定、做出決定、處理結果等各環節進行科學規范，聯系環境問責實際，不斷細化與完善相關規定，規范自由裁量權，保證環境問責制度有效運行。

（二）構建多元的環境問責體系

1.嚴格行政機關問責

從發展歷程來看，我國環境問責制正逐步由同體問責主導向同體問責與異體問責統籌協調發展轉變，但目前仍然以同體問責為主，因此，加強行政機關問責仍然十分重要。首先，加強上下級問責建立環境保護行政問責層級體系。我們要科學劃分環境責任，統一管理、分工負責，按照危害大小影響程度、涉及人員等指標將環境問題進行級別劃分，根據環境問題級別大小劃定環境問責各層級主體并問責。同時，可采取同等層級的問責主體對環境問題交叉問責的方法，以增強環境問責的獨立性，提高環境問責效率。其次，設置專門的環境問責機構并將其常規化，形成部門問責合力，既對重大環境事件進行專門的行政問責，也對一般環境事件進行問責，有效規制環境違法行為。

2.強化立法機關問責

就環境問責而言，立法機關問責具有最高法律效力。全國人民代表大會是我國的立法機關，具有吸納民意的作用，擁有監督、審查、質詢、罷免等權力，還可以組成專門的調查委員會，對特定問題進行專門調查，根據調查報告做出決議。因此，為了充分發揮立法機關的問責作用，我們要強化監察委員會的問責功能，同時在全國人大代表大會專門委員會下成立專門的環境問責機構，成立生態環境調查小組，對中央及地方的生態環境問題進行專項調查與監督。

3.健全司法機關問責

相對于行政機關而言，司法機關問責具有較強的獨立性，主要通過行政訴訟和行政審判進行，能最大限度地保證環境問責結果的公正公平。健全司法機關問責，要做到放權與規制相統一。一方面，要增強司法機關的獨立性，可建立環境法庭，針對公共行政行為造成的環境損害問題進行專門問責，拓寬生態環境行政訴訟渠道、擴大訴訟范圍、增加訴訟類型，加大對公共部門領導干部及工作人員環境損害行為的審查力度。另一方面，要規范司法機關審判程序，并將審判過程、審判結果等各環節信息及時向社會公開，接受社會監督，增強環境問責的透明度。

4.加強政黨問責

黨派監督是環境問責制的重要組成部分。我國實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，黨派問責主體包括中國共產黨、民主黨派和人民政治協商會議。首先，要以實施《中國共產黨問責條例》為契機，將環境問責與中國共產黨的問責相結合，落實黨政同責、一崗雙責的要求，協調完善黨政領導干部環境責任追究、領導干部自然資產離任審計、環保督查和環保約談等相關制度，推動壓力傳導、責任層級落實[4]。同時，建立部門協調聯動機制，加強黨內問責，形成問責合力。其次，要強化民主黨派的環境問責作用，明確民主黨派問責權限，為民主黨派問責權力、問責方式等提供法律保障，同時建立環境問題民主評議機制，為人民政協參與問責創造條件，充分發揮人民政協的參政議政和監督問責功能。

5.擴大社會問責

社會問責主體主要由社會公眾、新聞媒體、環保組織、環保咨詢機構等組成。首先，公民是最根本的問責主體，要強化公民的環境問責作用，增強公民的環境權力與責任意識。我們要在不斷健全信訪、書信、來電等傳統監督方式的同時，積極探索公眾參與環境問責新渠道，如建立環境公益訴訟制度，對環境影響較大的項目決策舉行聽證會，利用微博、微信等新媒體平臺對環境問題進行揭發，設立環境問題舉報獎懲制度等，充分調動社會公眾參與環境問責的積極性。其次，要強化媒體問責，不僅要加大環境信息公開力度，提高環境行政行為透明度，還要營造良好的媒體運營環境，建立《新聞媒體輿論監督法》，給予新聞媒體更多的監督權。再次，要加大政府投入，給予環保組織、環保咨詢機構等社會團體資金及技術支持，建立社會團體公益訴訟制度，加強環保組織人才隊伍建設，充分發揮環保咨詢機構在行政決策與項目建設中的環境保護作用，形成社會問責合力。

（三）建立有效的環境問責運行機制

1.合理設置問責程序

有效的環境問責運行機制依賴于一套靈活、設計合理完備、可操作性強的程序。依據我國環境問責相關法律規范及西方發達國家的環境問責程序設計，環境問責程序應包括以下幾個環節：一是環境問責的啟動程序。環境責任追究的啟動不能局限于發生重大環保事件，還應包括熱點網絡和環境執法平臺的環境監管信息、“12369”群眾舉報環境問題投訴受理問題、環保部門工作作風問題、環境監管部門環境數據虛報瞞報等，而且責任追究機關應于做出受理決定起3個工作日內將事件受理情況予以公開并成立專項小組進行事件狀況調查。二是環境責任的調查及認定程序。根據環境事件所涉及的人員開展詳細調查，將調查結果交由責任追究決定機關，共同商議并認定問責對象責任歸屬，使認定結果趨向科學合理。三是環境問責決定程序。啟動紀檢、監察、組織和人事協調機制，對環境問責調查結果與問責對象責任歸屬狀況進行再次審查認定，確保責任認定的公平公正。四是回應救濟程序。將環境問責結果交由問責對象查閱，并聽取申辯意見，允許問責對象在法定規定時間內對處理結果提出異議，必要時啟動抗辯申訴與救濟機制。五是問責結果公示程序。將問責處理結果在政府網站、各大新聞媒體予以公開，接受社會監督。

2.增強環境問責獨立性

增強環境問責的獨立性關鍵在于放權與社會監督。就黨和政府而言，應加大生態環境問責頂層制度設計，完善環境問責的相關規定與實施細則，合理界定相關部門的環境責任，并在法律規定范圍內，賦予環境問責機關更多的執行權與自主權。就環境問責制度本身而言，應將環境問責標準、程序規定、追究過程、處理結果等各環節的具體實施狀況及時向社會公開，在一定時限內接受社會監督評議，將多方參與融入環境問責工作推進的全過程，增加環境問責的獨立性與透明度。

3.整合優化環保督察制度

2016年1月4日，中央環保督察組成立，代表黨中央和國務院對地方環境問題展開專項督察。如今，環保督察制度已成為環境問責的重要抓手。環保督察行使的是環境執法權，主要作用是對地方黨委和政府生態環境問題的協調、管理與監督[5]。因此，黨和政府首先應合理界定環保督察的職能和權力邊界，并強化環保督察內部執法權，加強環保督察執法隊伍建設，提高環保督察執法人員素質，堅持依法行政，做到既不失職又不越權。其次，要統籌中央環保督察制度，強化壓力傳導，及時報送信息，跟蹤落實整改情況，要將環保督察與環保約談、黨政領導干部生態損害追究、領導干部自然資源離任審計等相結合，要將中央環保督察、部級專項督察和區域督察中心例行督察同時推進，要堅持“一崗雙責、黨政同責”，形成國家督察、地方監管和單位負責相結合的問責合力，增強環保督察制度的實效性。

（四）完善環境問責的配套制度

1.完善環境信息公開制度

環境信息公開是實現環境問責的重要基礎，只有完善環境信息公開制度，才能強化社會參與，形成環境問責合力。因此，要進一步推動環境信息公開制度建設，明確政府環境責任，建立健全環境信息管理體系，建設環境信息數據共享平臺，擴大環境信息公開范圍，不僅對事件說明、處理結果公開，還要公開相關部門環境責任、履職狀況、問責程序、實踐調查、問責過程等信息。同時，要強化環境信息公開與社會參與聯動，完善環境信息公開監督救濟手段，加強公眾參與機制建設，打破環境信息不對稱格局，實現環境問責信息有效交流反饋[6]，尤其要積極推動新聞媒體和社會組織的問責參與，利用新媒體傳播手段進行調查和輿論監督，實現環境信息資源共享。

2.構建環境經濟制度體系

首先，實行“經濟與生態環境協調發展”的績效考核機制。我們要強化政府生態責任，建立環境績效評估制度和綠色計算指標體系，把公共部門決策或實施項目所產生的資源損耗、環境損害、環境效益、環境質量變化、綜合產出等要素納入績效考核指標，引入第三方環境評估，保障考核機制的獨立性和科學性。其次，完善環境審計制度，建立健全生態環境損害責任終身追究制。我們要明確領導干部自然資源離任審計范圍，綜合不同地區主體功能定位、生態環境資源狀況、自然資源承載能力等情況確定環境審計內容，加強環境審計人才隊伍建設，提升業務素質，為環境審計提供專業技術支持和制度保障[7]。同時，要強化協調聯動，注重縱向聯動與橫向協調，結合生態環境損害責任終身追究制度，加強統籌規劃與方案設計，量化問責，落實生態環境責任。再次，健全環境影響評價制度和環境利益反饋機制。我們要擴大環境影響評價主體范圍，拓寬社會參與形式，進一步發揮環保社會組織的作用，通過問卷分析、實地調查、專家咨詢、座談會、聽證會等渠道對環境決策、環境項目進行平等充分的溝通協商，并將環境影響報告在一定時限內向社會予以公開，接受公眾質詢評論，提高環境管理和環境決策的科學性。

3.健全環境公益訴訟制度

健全環境公益訴訟制度，必須推動環境公益訴訟立法建設，對訴訟資格、訴訟范圍、訴訟程序操作運行等要素予以明確規定，完善環境公益訴訟審判機制。一方面，放寬環境公益訴訟主體資格限制，將社會組織的訴訟條件拓展為所有依法登記的非政府組織，并允許公民個人進行環境公益訴訟另一方面，擴大環境公益訴訟范圍，訴訟范圍應涵蓋環保部門和相關執法機關履職狀況、不作為、亂作為的行政行為、公共部門管轄范圍內的生態環境問題等，同時與司法部門、環保行政部門、監察部門合作推動環境公益訴訟制度，強化部門聯動與制度銜接，提升環境公益訴訟成效。