政府規模增長的危機視角研究

□ 王 剛，唐永文

（中共廣西區委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021）

政府規模增長是當前行政改革在理論和實踐上都急需解決的難題。從社會發展和經濟增長方面而言，政府規模增長具有一定的必然性，屬于正?，F象。但從危機和官僚化的角度分析，政府規模增長卻存在一定的非理性，即是一種由危機引致的非常態額外增長行為。按照英國經濟學家皮考克（A.T.Peacock）和威斯曼（J.Wisemen）的“財政支出階梯性漸進增長理論”，正常條件下，政府規模的增長與GDP增長、人口增加、全球化深入呈線性相關，這是社會發展的必然結果。而戰爭、自然災害、群體性事件等危機事件打破正常的人與自然、人與社會和人與人的關系，要求政府提供額外的人力、物力和財力修復這些關系，政府規模會驟然增長，尤其是在公共支出方面，存在“替代效應”（公共支出替代私人支出），并且危機過后公共支出很難恢復到原來的水平，造成公共支出對私人支出的永久性替代。而公共支出的增長和永久性替代又為新的政府機構的成立和留存提供了可資利用物質基礎?？梢娢C是導致現代政府規模非常態增長（額外擴張）的一個非常重要的因素。因此，深入剖析危機所引致的政府規模增長的邏輯機理及其具體表現形式，進而提出有效的治理防范策略，具有很強的理論價值和現實意義。

一、政府規模增長的兩種情形

（一）常態增長

政府規模常態增長是指政府規模會隨著政治、經濟、文化、社會等的發展和進步而進行相應的合理增長?！肮沤裰型獾恼伟l展歷史表明，政府規模是隨著人類文明的提高和經濟社會的發展而不斷擴大的?！盵1]隨著社會的發展和進步，以制定宏觀經濟政策、巨額公共財政投入、全面實施市場監管為主要內容的政府宏觀經濟管理職能面臨巨大的挑戰。同時，就業、稅收、社會保障、環境保護、公共安全等社會公共事務前所未有的劇增，不僅范圍上不斷擴大、數量上不斷增多，而且復雜程度日益加深，“而這些公共物品和服務只有政府提供才最經濟，所以諸如交通、銀行、教育、衛生保健等與經濟社會發展有關的公共基礎設施以及社會公共服務等項目都將納入政府職能的范圍，這都必然增加政府支出和政府活動范圍?！盵2]因此，政府為適應社會發展和進步，滿足日益增長的公共需求，自然就會產生正常的政府規模增長，包括相應地擴展自身的職能和權力，增加相應的機構、人員、財政支出。

（二）非常態增長

政府規模非常態（額外）增長是指由危機、官僚制、經濟人角色等因素導致的政府職能和權力的擴大以及機構、人員、財政支出的增加。這種增長是政府規模在常規擴張基礎上的額外增長，它與社會經濟的發展和進步關聯不大，而與官僚制以及危機的數量、大小成正相關性。公共選擇理論認為，不論是官僚個體還是整個官僚機構，都是一個理性的“經濟人”，在決策的過程中，都要追求自身效用的最大化，這一追求的過程導致了政府規模的增長。而危機作為一種非常態公共事務，一種負外部效應，“急劇改變了系統的正常運行環境和運行模式，從而打破了系統內部資源與外部環境之間的平衡。所以，系統需要開創一系列不同于慣例與常規的管理方式來克服危機事件對自身的威脅”[3]，要求政府利用其可以獲得的一切人力、物力、財力等資源快速有效地進行危機治理，這就導致政府職能和權力的額外增長，設立新的機構、增加人員和支出。

二、危機視角下的政府規模增長

（一）危機與政府規模增長的邏輯機理

“危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”[4]“危機是一種決策情勢，在此情境中，作為決策者的組織（核心單元為政府）所認定的社會基本價值和行為準則架構面臨嚴重威脅，突發緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的危機應對措施。”[5]其本質是對人與自然、人與社會和人與人關系的威脅與破壞。危機一旦爆發，相對平衡和穩定的社會系統將被打破，基本社會關系、價值體系和行為準則造成嚴重威脅和破壞，引發經濟衰退、政治不穩、社會混亂、秩序失衡和生命缺失，不僅在物質層面造成巨大損失，而且給社會公眾的心理和精神帶來“持續性恐懼”以及不安全感。而這種非常態的威脅和破壞是公民和社會組織自身所不能單獨承受和解決的，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的危機應對措施政府部門就必須要強力介入，快速集結（額外的）人力、財力、物力對危機進行控制和管理，最大限度的避免、預防和減少危機破壞，恢復正常的社會秩序、社會關系和價值體系，確保社會平穩和諧發展。這就必然使政府擴大權力和職能范圍，增設機構、增加人員、加大經費支出，導致政府規模非常態（額外）增長。

這種增長與社會經濟的發展關聯不大，而與危機的數量、大小成正相關性。理論上講，政府規模會隨著危機周期而變化，即在危機爆發階段快速增長，在危機持續階段達到頂峰，而隨著危機的終結逐漸恢復到危機前的水平。但現實中政府規模并不會完全恢復到危機前的狀態，這些增長擴張一旦產生形成，馬上就會形成既得權力和既得利益，使一部分增長的權力和職能，增設的機構、增加的人員和支出固化下來，從危機治理的“非常態（額外）增長”異化成“常態增長”，成為常規的政府規模范疇。如圖1所示。

曲線G表示正常社會經濟發展進步條件下政府規模增長；曲線C表示危機治理周期中的政府規模變化情況（理論上危機治理完成后政府規模會回歸到常規增長曲線上的D點，但實際是政府規模只會降到B點）；OD和OB之間的黑色影印部分表示危機導致的非常態（額外）的政府規模增長量；曲線G'表示政府規?？傇鲩L（常態增長+危機導致的非常態（額外）增長）。

（二）危機視角下政府規模擴張的表現形式

1.功能增長：職能與權力的擴張

正常狀態下，政府、市場、社會組織、公民等分別承擔著各自的社會職能，政府的基本職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，但由于危機事件現實的或潛在的突發性、緊迫性和危害性，打破了正常的社會職能分工，造成社會關系的失衡，使得市場、社會團體、社區、家庭、公民等主體失去承擔自身正常社會職能的能力，此時為了避免社會系統崩潰進而危及國家的安定和人民的利益，政府必須接管這些職能“真空”，進行以國家緊急權力為基礎的決策權、協調權、資源分配權等的擴張。

國家緊急權力是國家在突發公共事件下依法迅速改變權力與權利的邏輯結構的制度，是“有權的國家機關為維護國際利益、公共利益和人民的根本利益，在面臨戰爭、內亂、經濟危機、政治騷亂、事故災難、嚴重自然災害及嚴重傳染病流行等突發公共事件時，根據憲法和法律的特別規定，暫時克減、限制或中止某些正常權利，迅速采取法定緊急措施的權力?！盵6]國家緊急權力是決策權、協調權、資源分配權等擴張的基礎。

決策權的擴張?！拔C應對（危機決策）對許多國家具有極大的現實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性。危機越是普遍或致命，有效的危機應對就顯得關鍵。危機中作出的決策非常重要而且大多數不可逆轉?！盵7]這就需要有超越常規的危機決策權作為基礎，它應打破常規的條塊分割、各自為政的決策權力結構，高于各部門的決策權，集危機中的政治、經濟、文化、社會甚至公民的基本權力于一體，統一對危機中的各項事務進行決策。危機爆發后快速成立一個危機治理的指揮決策機構，作為中央和地方最高危機決策中樞系統，它集中、統一行使危機狀態下指揮決策權，制定出有效的危機處理方案和對策。

協調權的擴張。危機治理的緊迫性、不確定性、復雜性和信息不充分性，以及我國條塊分割，各自為政的危機管理組織體系，決定了協調權擴張的必然性。危機經常打斷并暫停常規程序和組織體系，危機也很少經過標準步驟與反應得以解決。因此，政府在危機治理過程中，需要擴大自己的協調權，以勝任協調組織縱向和橫向的關系。使各部門統一目標，對相關常規程序和規則進行相應融通，對相關機構配設進行相應的調整和重組，形成合力。主要體現為在危機治理中各部門的權責配置、行政關系、信息資源、府際關系等都要服從于這種協調權。

資源配置權的擴張。在正常條件下，社會資源的配置主體由政府、市場、社會團體、社區、家庭、公民等組成，政府資源配置權被限定在提供公共服務、公共產品以及再分配等公共領域范圍之內，嚴格地受到來自市場經濟和法治化社會秩序的約束。危機爆發迅速改變了這一正常的資源配置權力結構和分工體系，治理危機需要集中大量的社會資源，而依據國家緊急權力政府可以對社會資源進行權威性分配，暫時克減、限制或中止其他社會主體的資源配置權力，所有社會資源大到社會生產資源小到個人的衣食住行，都可以由政府統一調配。因此，危機的發生必然對應著政府實際資源配置權的相應增長。

2.結構擴張：機構、人員和支出的增長

增設機構。為快速有效地治理危機，政府會依據《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》設立具有靈活性、適應性和突擊性等特點的議事協調機構和臨時機構。一般而言，可分為兩大類：專業技術機構和綜合管理機構。專業技術機構包括研發機構、咨詢機構、衛生醫療救助機構等。它們以其專門性、時效性、簡便性在危機治理中發揮著巨大作用。綜合管理機構包括領導小組、指揮部、委員會、區域聯席會議等。這些機構因其獨特的組織和權力結構，以上級實權領導為協調節點，將具有實權的相關政府、部門領導人納入其中，并以職務層級在普通成員之上者予以統馭，這使其能夠充分運用政治資源協調各成員單位的行動，從而能夠高效地集中政治、經濟、文化、社會等資源，實現危機治理的跨部門、跨區域協同與整合。實踐中危機治理機構的增設有：2003年的全國防治非典型肺炎指揮部，2004年的全國防治高致病性禽流感指揮部，2008年的國務院抗震救災指揮部、抗震救災資金物資監督檢查領導小組等。

增加人員。政府治理危機所需要的人員主要來自兩個方面：一是內部抽調。危機爆發后政府會從各部門行政編制內臨時抽調所需人員，并按危機治理的需要而協調組成一個小團體，服從一個被指定的領導的安排，而這些人員并沒有脫離原有行政編制。一般來講，內部抽調不會增加人員，但是當抽調的人員不能正?；氐皆粫r，原來的部門就要招錄新的人員，這就會間接引起政府人員的擴張。二是外部借用。指政府吸納體制外的相關人員進行危機治理，主要從相關事業單位（學校、醫院等）、企業、研究所以及各種NGO、NPO社會團體臨時借用專家、技術人員、管理人員和工勤人員等。而由于各方面原因一部分外借人員會由體制外轉到體制內，直接導致政府在危機治理中的人員擴張。

擴大財政支出。主要做法是在預備費的基礎上增加額外的專項支出。當危機事件發生后，各種救援、安置、撫恤、調查、監督和重建等財政支出往往會超出預備費的額度，不能滿足危機治理的需求，政府只能撥專項資金來滿足危機應對的需要。“在‘非典’危機時刻，中央財政拿出20億元設立防止‘非典’專項資金，地方財政拿出了80億元資金用于抗擊‘非典’。此外，財政部門還及時制定了相應的政策和措施，如稅收減免、免費治療等?！盵8]這就勢必要增加當年的政府預算額度，而且這種專項支出的增加將導致下一年和以后的預算中預備費擴大，甚至可能被直接歸并到下一年度預備費中，而預算又在很大程度上具有剛性，一經擴大就很難縮減，從而導致政府財政支出的相應增加。

三、危機視角下政府規模增長的治理

（一）前危機治理：預前控制

“一個有預見力的政府應該著眼于預防為主，而不是事后的挽回和治療?！盵9]前危機治理就是防止危機的發生，使政府規?！胺浅B增長”失去依據。也即如果沒有危機爆發，政府就不需要額外的人力、物力和財力進行治理，自然也就不會產生職能、權力、機構、人員和支出的非常態增長。社會矛盾的產生、積累和激化是一個比較長的過程，其內在機理實質上是一個從量變到質變的過程，當形成危機的因素積累到一定程度，到達臨界點時，危機即會發生。“個別的小危機一天天地匯合起來，逐漸形成一連串的定期重演的危機?！盵10]因此，政府應轉變危機治理的理念方式，堅持關口前移源頭治理，把危機的防范放在首位，切實做好危機預前控制工作，根據過去和現在的已知因素，運用相關的知識、經驗和科學的方法，采取多種措施，消除危機隱患、避免危機發生，防止（未來可能發生的）危機擴大或升級，從源頭上掐滅非正常增長的因子，最大限度防止和減少政府規模非常態增長。

首先，增強憂患意識，切實轉變政府治理理念。各級政府和有關部門要樹立“預防第一”危機意識，增強危機認知的警惕性，提高政府危機預防能力。新聞媒體也應通過宣傳預防危機的知識，增強危機感，促進全社會危機預防意識的提高。同時，政府要切實轉變治理理念。單純的危機管理體系的形成并不能保證社會的安然無憂，危機治理的最佳途徑是優化程序性決策從而有效避免危機的發生，長治久安根本上還是取決于公共治理結構的優化：治理主體由過去單一的政府變為由政府、企業和社會組織各方有序參與的合作集體，治理規范由過去單純的國家法令變為法令、道德和社會及公民的自主契約等并存；治理程序從僅僅考慮效率變為公平、民主和效率等并重；治理的手段由過去單純強調法治變為重視法治、德治和社會公民自覺自愿的合作相互補充；治理的方向由過去單一的自上而下變為上下左右互動[11]。要跳出傳統的全能型政府單方面直接干預社會矛盾、社會問題的習慣，從權威控制到合作伙伴，由“堵”到“疏”，由人治到法治，樹立共建共治共享的社會治理理念。

其次，構建危機預防信息共享平臺。在某一危機徹底爆發之前，社會生活和社會交往的各個方面會不同程度地反映一些沖突的跡象或表現出細微的征兆，政府如果能及時掌控相關信息，采取措施就能緩解矛盾，大大降低危機發生的概率。政府要建立主動式的危機信息收集反饋系統。改變傳統的坐在辦公室等消息的被動式信息獲取方式，領導干部和工作人員要積極融入群眾中了解和收集信息充分利用退休老干部、老黨員和志愿者隊伍等多渠道途徑，關口前移源頭收集信息。同時要建立完善危機管理的信息庫，將所有可能對社會造成潛在威脅的事件列舉出來，加以分類，并據此來收集與之相關的信息，根據情況的變化隨時更新各種有關信息。面對進入前兆的危機，應盡可能及時、準確地收集和科學有效地甄別和處理各種可能導致危機發生的信息，找到誘發危機發生的要素，分析它們對政府危機管理的潛在影響，通過估計和衡量危機發生的可能性和嚴重程度，識別出危機的最初狀態爭取化危機于無形。

最后，拓寬信息溝通和利益表達渠道。當利益受到侵害，而又求助無門時，社會群體往往被迫選擇以一種非理性、非合作甚至暴力的方式來表達他們的利益訴求。在這種最后的選擇之前，他們一般都希望通過對話與協商的方式，來取得問題的合理、有效解決。為此，應盡快完善和拓寬互動渠道，包括聽證制度、政務信息網、信訪制度、市長熱線、各種不定期的座談會、人民調解、行政調解、司法調解等。條件成熟的區域可以成立類似聯席會議的社會治理委員會，設立社會治理日常辦公室，各方派代表定期舉行社會治理的聯席會議進行協商和討論。要著力改善民生，聽取群眾的呼聲，了解他們的利益需求，及早解決引發公眾不滿和沖突的問題，讓各種利益沖突盡可能消解在表達過程中，使群眾從心底里增強對黨和政府的認同感，增強對社會的認同感，促進社會融合，從根本上逐步減少社會問題和社會矛盾，從而減少風險積聚的可能，防止危機的形成和爆發。

（二）災變中治理：合作共治

災變中政府規模擴張治理的核心是政府準確定位自身的應急職能，并通過分權化實現政府、市場、社會三者之間的合作共治。

首先，要明確自身在危機治理中的職能范圍，嚴把臨時機構增設的“入口”關?！盁o論我們在經濟轉軌或經濟運行過程中碰到什么困難，都應始終樹立以廣大人民群眾利益和權利作為基本準則……用以協調具體工作中的各種沖突，來確定政府的應急職能定位?！盵12]危機治理不只是政府的職責，企業、非政府組織和公民也承擔著相應的職能，因此，政府應由“統攬者”“劃槳者”向“掌舵者”轉變，要充分依靠和運用社會組織和成員在危機治理中的職能（自我服務、自我規制和自我救助功能），做到“有所為，有所不為”，既不能缺位，也不能錯位，更不能越位。同時，嚴格規范臨時機構的審批程序，堅持從“入口”處把好關，最大限度的減少臨時機構非理性增設。此外，在危機治理中各部門在吸納外部成員時應實行兼職化，嚴格控制人員編制，降低行政成本和財政支出。

其次，依據危機治理需要進行合理的分權。在危機治理過程中，政府自身在資源稟賦、人員結構、組織體系等方面存在各種先天性的局限性，應當發揮社會力量加入危機管理的行列。因此，在繼續保持行政系統權威性的同時，必須發展社會動員的渠道，培育危機中的社會參與力量，這不僅是為了更好地代表和維護危機中的社會公眾利益與需求，而且也是降低政府救治危機成本的途徑。政府應按照各類社會組織和公民在危機治理中的職能進行相應分權和授權，賦予它們參與危機治理的合法性基礎，而不是集權。《突發事件應對法》中規定，公民和各類社會組織有義務服從政府的決定和命令，配合政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作，協助維護社會秩序等等。但在危機治理實踐中政府對各類社會組織和公民的權力、作用和地位沒有做出明確的安排。因此，要改變政府部門對社會組織不了解、不信任、不支持、把握不定和猶豫的態度，對非營利組織、企業、公民等進行適度授權，清晰界定其權利與義務關系，確保它們能夠合理有效的運用自身資源和其他社會公共資源參與危機治理。

最后，在職能定位和分權的基礎上，構建一個政府與社會組織之間、各種群體之間、社會組織公民之間互動化、網絡化的危機治理多元主體聯動合作機制。把政府無力履行的或不在其職責范圍的一些職能讓渡給各類社會組織和公民來承擔，以“合作、參與、互動、服務”為導向，形成人員、物資、資金來源的多元化，打破政府危機治理過程中集權化、官僚化、管制化的獨治模式，實現政府、市場、社會功能優勢互補和合作共治。從而最大限度的減少危機管理中政府職能越位、錯位、失位的可能，同時借助各類社會組織和公民在資源、組織和社會等方面的優勢及力量，最大限度的減少政府在人力、財力、物力等方面的支出。進而減少危機治理過程中政府規模的非理性擴張，實現災變中政府規模增長的有效治理。

（三）后危機治理：依法撤銷

危機治理完成后一部分臨時機構往往并不會立即撤銷，而是出現永久化、常設化的趨向，成為導致國家機構膨脹、造成政治資源浪費的一個重要原因。后危機治理就是如何使在危機治理中增設的機構、增加的人員和財政支出在災后恢復到原來的水平，以保持政府的相對規模不變。

一是公開評議。危機治理完成后對增設的臨時機構進行公開、透明和民主的評議，以確定其保留與撤銷。首先是準確統計增設機構的具體數量并徹底公開，然后依據《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關原則，組織有關部門、專家、民眾和新聞媒體等對臨時機構的去留進行綜合評估和論證?？梢耘e行聽證會，就相關新增臨時機構的去留進行公開評議。同時，財政部門應在危機治理結束后及時調整預算，對由危機引起的額外公共支出依法進行削減，從經濟基礎上斷絕臨時機構留存的可能。

二是精簡撤銷。經過公開評議后，對于確實有必要保留，不能立即撤銷的臨時機構，必須依法進行人員精簡，嚴格控制人員編制，只保留運轉所必需的人員、財力和物力，并在時機成熟時將其功能歸口合并到應急管理部，然后對其人員機構依法撤銷。另外，如果可以的話，盡量將這些臨時機構由實體性轉為名義性機構。而對于必須撤銷的臨時機構，一定要“干凈利落”，既不拖泥帶水、亦不留缺口。依據具備約束力和強制性的相關法規條文，撤銷工作要盡可能做到公開、透明，對人財物的處置和流向做出細致合理的安排；同時，對于執行情況也一定要嚴格監督，清理工作務必要徹底和完善，強化執行力度，防止出現“撤而不銷”的現象。確保危機后政府規模恢復到危機前的水平。

三是加快立法，規范管理。要進一步完善政府組織立法和編制管理條例，尤其是增加操作性較強的細則，抑或制定專門的條例或辦法。建議首先對現行的“組織法”和“機構設置和編制管理條例”進行修改，增加“臨時機構”尤其是危機管理臨時機構的相關條款和規定。然后待條件具備后，制定《機構編制法》，并出臺專門的《臨時機構編制管理法》，對臨時機構設立和撤銷的具體條件、機構人員組織辦法等進行具體明確的規定，可以設立類似于美國的“日落條款”，即臨時機構到規定期限將自動撤銷，只有主動采取行動即重新審查其必要性及重新授權，該機構才有可能繼續存在下去，實現對臨時機構的全面法定化和制度化管理。同時強化政府部門和官員的問責機制，以合理控制政府部門機構和職位編制的設置，杜絕盲目增設和撤而不銷。