新時代預算法定四權在地方基層國家治理中的思考與實踐

●楊祥時

進入新時代，發展不平衡不充分的突出問題，存在于社會生活的各個方面、各個領域。就現行財政預算管理的情況來看，事權與財權統籌匹配缺失、資源與資產、資產與資金、資金與資本機轉缺陷，支出預算管理提質缺位現象較為突出。集中體現在地方極度有限收入預算供給與日趨擴張的支出預算需求矛盾加劇，邊疆少數民族地區尤其是基層更加突出。由于預算收支缺口的不斷擴大，地方政府及其財政部門難于集中精力顧暇支出預算的績效管理，加之預算績效管理配套措施不健全，預算績效評價及再評價工作推進不力，評價結果缺乏定量定性的具體標準，說服力不強，結果運用在預算管理中作用發揮微弱，成效更顯蒼白。這些在現代財政預算制度建設發展中的突出問題，已經成為財政作為國家治理的基礎和重要支柱，為實現和滿足人民日益增長的美好生活在資源配置、公平享有發展成果、民生需求、公共服務均等化等方面的制約因素。地方各級人大及其常委會應當結合本地區的實際，堅持在黨的領導下，著力通過全面履行法定職責有效促成這些突出問題的解決，這是各級人大及其常委會作為工作機關和代表機關的光榮使命，又是每一位人大代表和人大工作者的歷史責任。

為強化各級人大對政府預算的審查監督工作，中共中央辦公廳2018年3月印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。為著力解決好預算績效管理中存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，中共中央、國務院于2018年9月份下發了《關于全面實施預算績效管理的意見》。

在反復學習新修訂施行的《中華人民共和國預算法》和中共中央國務院下發的“兩個意見”的體會基礎上，結合筆者長期從事人大預算審查監督工作的實踐，本文針對當前預算審查監督工作中存在的突出問題，圍繞地方基層人大及其常委會擔負起新時代預算審查監督法定職責展開探討。

一、預算法定是國家治理的制度設計

黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”預算是財政體系的重要組成部分，是財政的核心。黨的十九大報告指出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，是新時代貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系的必然要求。

國家預算制度就是國家權力機構對預算的監督機制和預算編制結構的總稱?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱 《憲法》《地方組織法》《預算法》《監督法》），對預算制度內在的質的“法制屬性、行政屬性、調控屬性、時間屬性”作出了細化規定，具體體現了國家政府預算“預測性、集中性、法律性、公開性、綜合性、年度性”的基本特征。

（一）預算法定主體及預算管理職權設計

我國現行預算制度對中央和地方各級預算、預算執行、預算調整方案、決算賦予全國和地方各級人大及其常委會（立法機關）審查權、批準權、監督權和撤銷權，賦予中央人民政府和地方各級人民政府預算編制權、預算及調整方案執行權，對下級政府預算執行監督權。中央及地方各級政府預算草案、預算調整方案、決算草案經本級人民代表大會及其常委會審查批準后，成為具有法律效力的預算文件，同級政府才能組織執行。除人大及其常委會外的其他任何組織不具有對預算、預算調整、決算的審批權，非經同級人大及其常委會依照法定程序審批或履行程序不完備的審批結果，都是不合法的，都不具有法律效力。《預算法》第十三條明確規定“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。同時還對經批準的地方各級預算，在執行中符合《預算法》第六十七條規定的四種情形之一的，應當進行預算調整的，應提請本級人大常委會審查批準，《預算法》第六十九條規定“未經批準，不得調整預算”，《預算法》第七十條明令“經批準的預算調整方案，各級政府應當嚴格執行，未經本法第六十九條規定的程序，各級政府不得作出預算調整的決定”（未經同級人大或專門委員會、常委會或有關工作機構初審或征求意見程序）。簡言之，就是政府預算、預算調整方案的成立和執行結果（決算）都必須經立法機關的審查和批準。這就是預算法定國家治理的基本制度設計。

（二）法定預算是國家治理的基礎和制度保障

政府預算、預算調整方案和預算執行結果（決算），經立法機關依照法定程序審查和批準形成的法定預決算，集中體現了執政黨的路線、方針、政策和國家意志，集中反映了為不斷實現人民對美好生活向往在政治、經濟、文化、社會、民生、生態文明建設等各方面的措施保障，集中展現了政府預算分配、調節、反映、監督職能的有效發揮。法定預算是預算法定制度設計的結果體現，預算法定是法定預算的制度保障，二者相互聯系、互為前提，相互作用。

1、法定預算應當遵循的基本原則。按照“預算管理職權”授權職能設定，各級政府編制的預算草案，經法定程序，報經本級人民代表大會審查并獲得批準的本級預算（由統一制式數據表格和統一格式文字報告及數字文字混合補充說明的附件構成），即為法定預算，就是具有法律效力和制度保證的政府年度集中性財政收支計劃。

我國長期的預算實踐證明，法定預算遵循并力求達到完整性、統一性、年度性、可靠性、公開性、分類性和平衡性原則的要求，是符合我國將長期處于社會主義初級階段，建立和完善社會主義市場經濟體制這一總體要求的，在新修改的《預算法》中得到充分的體現。

（1）法定預算要求政府預算應當包括其全部的財政收支。也就是《預算法》（第三章預算收支范圍）明確規定的全口徑預算。這一完整性的約束不允許有預算之外的公共收支活動，也不允許有在預算規定范圍以外的財政活動。預算外合法收支活動以新修訂實施的《預算法》為終結，所有出臺實施的預算外法規就此廢止。

（2）法定預算要求政府預算收支應當按照統一的程序進行計量和編審。也就是《預算法》（第四章預算編制）規定自上而下的統一部署、統一計量、統一管理要求，分級自下而上編審報批成為本級預算，并逐級匯總形成各級地方總預算和國家預算。這一統一性的規范界定各級政府只能成立一個預算，不能以臨時預算或其他名目另立預算，任何預算單位的收支都要以總額列入預算，不允許只列收支相抵后的凈額。有些地方政府提出“自我發展創造一個財政，向上爭取一個財政，融資舉債一個財政”的說法與和做法都是有悖《憲法》及《預算法》精神原則的。法定預算只能是一級政府一級財政一個預算。各級預算的編制、成立、執行都必須是建立健全在相互制約、相互協調體制機制基礎之上的統一預算。

（3）法定預算要求政府應當按預算年度編審。也就是《預算法》（第十八條）規定的公歷制預算年度；預算年度內政府所有的合規收支預測總額，都應當全部列入年度預算，不允許對預算年度之后的財政收支作出任何事先安排。換言之，就是對涉及未來預算年度已經發生、正在發生或將要發生的政府收或支財政事項，不得提前在本預算年度內列收或列支。對涉及跨年度預算平衡需要的債權債務也只能按收付實現制要求在預算年度內安排。這一年度性的原則框定了政府預算只能列編預算年度內的收支，預算的組織執行也只能在預算年度內實施有效。

(4)法定預算要求政府預算的編審和批準所依據的信息資料必須真實可靠。也就是《預算法》（第三章預算收支范圍）規定的全口徑預算收支測算的法規政策依據、機構人員定編、定崗、定員，法定授權履職事務專項支出預算標準、定額及支出預算績效目標等法定收支要件的真實可靠和精準配套。這一可靠性的嚴謹管控，不允許編制和批準法規政策依據、定編、定員、定額標準、預算支出績效目標不確切、不真實、不匹配、不可靠的預算。

（5）法定預算要求政府的全部收支都必須納入預算在獲經立法權力機關審查批準后向社會公開。也就是《預算法》（第十四條、八十九條）規定的“三公開”，應當在批準后的二十日內由本級政府財政部門和各部門向社會公開，“對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”，同時2018年3月中共中央《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》明確指出“各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，并在向本級人大常委會報告年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映”，明顯增強了公開透明預算制度的質與量。這種公開性透明機制的運作，是國家治理民主化建設的彰顯，是以人民為中心理念陽光理財的展示，是對納繳人充分尊重的重要形式，是人民獲得感、幸福感的充分體現。

（6）法定預算要求政府的各項收支必須依據其性質明確地分門別類地在預算中清楚列示。也就是應當按《預算法》（第五條、第二十七條、第二十八條、第三十二條）規定的預算分類、預算收支范圍分類、預算收支科目分類的統一類別、統一名稱、統一內容、統一計量單位進行編審報批?！额A算法》對支出預算特別是對一般公共預算支出，既有功能分類科目設計，又有經濟分類科目設計；在經濟分類科目設計中，既有政府預算支出經濟分類科目，又有部門預算支出經濟分類科目。這一分類性的設計管理，不允許各級政府自行設計編審報批全國上下不相統一的分類預算，不允許編審報批和執行缺失、錯位、粗放、概念不清的預算。

（7）法定預算要求各級政府預算應當遵循收支平衡的原則。也就是《預算法》（第十二條）規定的從中央到地方各級政府應當遵循的具有普遍約束力的預算原則?！额A算法》第三十四條除對中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借債務方式籌措平衡預算外，第三十五條明確規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外不列赤字”（《預算法》第六十六條規定省級在特定情況下，報經本級人大或者其常委會批準可以增列赤字）。

——預算作為工具的三種形態。預算作為工具使用的功能發揮主要體現在國家層面上。國家預算是否保持平衡，會對宏觀經濟產生擴張或是緊縮作用。國家根據宏觀經濟形勢，運用財政政策，通過年度財政收支計劃的制定和執行中的調整來實現對宏觀經濟的調節，即通過收支規模和差額，有計劃地實施擴張性財政政策或緊縮性財政政策，應用支大于收的赤字差額（赤字預算）來擴大支出規模，形成對總需求增長的刺激，或運用支小于收的盈余差額（盈余預算）來緊縮支出的規模，形成對總需求膨脹的抑制。預算圍繞社會總需求與總供給的相適應，通過積極尋求預算的平衡，來實現社會的充分就業、物價的穩定、經濟的平穩增長等國家宏觀經濟的政策目標，達到有效維持經濟健康運行的狀態。

——預算平衡的調整。平衡性預算管理的準則設計，不允許地方政府年度預算列赤字，但對地方政府預算中必需的建設投資的部分資金（公益性資本支出），可以在國務院確定的限額內（報請全國人大及其常委會批準），通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措列入年初預算或列入預算調整。

——基層地方預算平衡的狀況?，F行實踐中地方政府預算普遍存在的 “平衡預算中的不平衡”狀況，即有合法的地方限額債務，要通過“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”來實現規劃期內的修復平衡；“不平衡預算中的平衡”狀況，即從年初預算、預算執行中調整后的預算、年終決算數據的邏輯上、格式上來看，都是收支平衡略有結余的，應結轉未結轉占用上級的?？睿狡趹獌斶€未償還的債務，只有通過來年的預算來消化。

2、法定支出預算應當基本保障法定授權履職需要。從法理上講，法定預算應當對包括本級政府在內的政權組織體系，法定授權履行職能在支出預算上給予完全的保障。也就是說，部門預算在本級財政預算上應當給予百分之百的履職需求保障。然而，由于受本級政府可支配財力的限制，以及部門預算在編制審批上長期形成并客觀存在 “寬報狹批”和資金使用上“無限放大或邊界模糊”以及當下“指報限批”和資金使用事項與績效管控約束缺乏彈性等現象的影響，政府及其財政部門應當對部門預算和預算績效進行全面政策性、技術性、客觀性和精準性的審核，尤其是對非機構運轉項目支出預算和績效的審核確定較為棘手。事實上政府預算只能是對部門預算給予人員機構運轉的基本保障和項目的財力可能保障，事實上存在著法理預算與實際預算的較大差距，收入與支出及需要與可能的矛盾將長期存在并在發展改革中不斷地調節與修復。

3、法定支出預算應當嚴格執行。法定支出預算是對包括本級政府在內政權組織依法履職的保障，嚴格執行法定支出預算是保障政權組織依法履職的基本要求。沒有保障或保障不足的支出預算其履職就會受到影響；反之，如果不嚴格去執行法定支出預算，就會違法違規造成對財經秩序的破壞和預算績效的沖擊，還會導致預算保障的下降。因此，法定支出預算要求從部門預算、項目預算及績效編制的精準性上著手，從預算與績效的匹配性審核審查上著眼，從列支依據及標準的政策性上著心，讓支出預算真正體現為是法定授權履職的保障，是履職最佳績效的保障，是依法行政的規范保障。其政權組織及其各職能部門都應當自覺地不折不扣地按照批準的預算和預算績效目標組織執行，法定授權履職任務才能圓滿完成。

二、預算法定四權在地方基層國家治理中的思考與實踐

《中華人民共和國預算法》賦予了各級人大及其常委會預算管理四項職權（《預算法》第二章、第五章、第七章、第八章、第九章），是憲法監督法賦予地方各級人大及其常委會四權（立法權、人事任免權、監督權、重大事項決定權）中監督權及重大事項決定權的延伸與細化。

（一）預決算審查是批準的基礎和必經程序

預決算包括預算執行中符合《預算法》第六十七條規定的四種情形之一應當進行預算調整的方案，在批準前必須依照法定程序和重點內容進行審查，非經法定審查程序無法進入批準環節，也就是說，沒有經過初審和審查不符合法定要件的“不得”提交會議審議，審查內容不符合法律規章規定不作修正的，也無法在人代會或常委會得到通過。

1、預決算審查的兩種形式。審查形式分為初步審查或征求意見和會議審查兩種形式。即《預算法》第四十四條規定對預算草案的初審；第六十九條規定對預算調整方案的初審；第七十八條對決算草案的初審；會議審查，即《預算法》第四十三條、六十九條、七十七條規定，經初審同意的“兩草案一方案”正式文本提交本級人民代表大會其及常務委員會會議進行審查。

2、預決算審查的三個環節。對本級政府及其財政部門提交或送交的“兩草案一方案”及其報告在初審階段，分為兩個步驟。首先，州市級以上的由常委會預算工委或財經工委進行初步審查，縣市級的由人大財經預算專委或常委會財經預算工委進行初步審查；其次，經初審提出意見反饋財政部門修正補充完善后的“兩草案一方案”及其報告，州市級以上的提交人大財經預算專門委員會進行再次初審，縣市級的提交人大常委會進行再次初審。

會議審查是最終一個環節，即經二個初審環節之后，修正補充完善的“兩草案一方案”正式文本，提交本級人民代表大會及其常務委員會會議進行審查（由代表及常委會組成員審查）。

3、預決算審查應當報告審查結果。《預算法》第四十九條規定，州市級以上地方人大有關專門委員會（財政經濟委員會或預算委員會），縣市級人大常委會應當根據代表大會期間代表審查提出的意見，結合會前初審的情況，形成關于總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告，提請專門委員會會議、常委會會議進行審議通過后，“向本級人民代表大會主席團提出關于總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告”。

《預算法》第七十八條規定，州市級以上地方人大有關專門委員會，應當結合預算工委的初審和財經專委會會議初審的情況，“向本級人民代表大會常務委員會提出關于本級決算草案的審查結果報告”。

《預算法》對預算調整方案審查沒有作出向常委會提出審查報告的規定；對決算審查沒有作出縣市級向常委會提出審查結果報告的條款；對鄉鎮級“兩草案一方案”沒有作出應當初審的規定，對鄉鎮“兩草案一方案”人代會審查也沒有作出提出審查結果報告的規定。這是國家頂層在制度設計上留給地方結合本地區實際，通過實踐探索補充完善的空間。

《云南省預算審查監督條例》《德宏州預算審查監督暫行辦法》和德宏州長期的實踐探索，具體補充完善了國家制度設計留存的空缺。比如：州縣市三級人大財經委或常委會授權財經、預算工委、鄉鎮人大主席團向常委會、鄉鎮人代會提交本級預算調整方案、決算草案審查結果報告。德宏州堅持對“兩草案一方案”凡批必審，審必有果，批而有據的原則，將審查結果報告作為會議審查批準的程序要件。實踐證明，這是對預決算審查制度的補充，是對審查法定程序的完善，是對審查主體資格的定位，是行之有效的措施保障。

（二）預決算批準是審查的成果和法律文件

經地方各級人大及常委會批準的本級“兩草案一方案”，是本級人大及常委會依照法定程序和要件嚴格把關審查，并由政府及其財政部門反復補充完善修正后，獲得批準的預決算，是具有法律效力的法律文件?！额A算法》第五十四條、第六十九條規定“預算經本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執行”“未經批準，不得調整預算”。對決算草案的審查批準，《預算法》第七十七條還作出必經審計的規定。

（三）預決算監督是批準預算執行和執行結果合法、有效的保障。

《預算法》第八十三條規定地方各級人大及常委會，對全口經預算的確立、預算執行以及執行中預算的調整、決算的認定，應當履行事前、事中、事后全過程的監督職責。其監督在實踐中主要采用調查普遍聽取代表及部門的意見，調查重點征求涉及預算事項相關監督部門的意見，查閱相關資料進行核驗對比分析，會議聽取專項報告（包括財經委員會會議、主任會議、常委會會議、人代會會議）的方式進行。

對《預算法》第八十四條、第八十五條“有權就預算、決算中的重大事項或特定問題組織調查”、“就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢”的監督方式，從未采用實踐過，這是地方人大及常委會特別是省級以下普遍存在的監督盲點?，F實社會生活中，不是預決算中沒有重大事項或者特定問題和有關問題的存在，而是審查監督中沒有能力去發現或者發現了不敢去不愿去揭示。比如：近些年來以支定收虛列收入預算、違規舉債、占用挪用上級?？?、外借國庫資金、隱形債務與隱形赤字擴張、財政資金時空績效損失等等問題，沒有得到強有力的有效約束和整治，一定意義上講對預算的審查監督是有責任的。應當積極主動地加強向同級黨委請示、匯報工作，在黨委的領導重視支持下，正確行使好預算的管理權、預決算的監督權，全面地、開創性地正確履行好對預決審查監督的職責，為保證《預算法》在本地區的全面貫徹實施作出不懈努力。

（四）預決算撤銷是嚴肅法定預算執行的保障措施

《預算法》第二十一條、第五十一條、八十二條規定了縣級以上地方各級人民代表大會有權改變或者撤銷本級人大常委會及政府不適當的預算和決算。

1、人大對兩個“不適當”決議、決定和命令的改變或者撤銷的慎行把控。《預算法》第二十一條關于對第一個“不適當”，是指本級人民代表大會對本級人大常委會作出的“關于預算、決算的不適當的決議”的改變或者撤銷。這里所指的預算是指人大常委會審查批準的預算調整，不是年初人代會批準的年度預算，因為人大常委會無權作出對年度預算批準的決議 （除非人代會特別授權人大常委會審批，通常情況下不會出現這種特別授權狀況）。

對第二個“不適當”，是指本級人民代表大會對本級人民政府作出的“關于預算、決算的不適當的決定和命令”的撤銷。這里所指的預算應當包括年初年度預算和預算調整在內的本級預算事項。

2、人大常委會對兩個“相抵觸或者不適當之處”，需要撤銷批準決議的慎行把控?！额A算法》第五十一條、第八十二條關于本級政府對下級政府經同級人大及常委會批準報備的與法律法規“相抵觸”或“不適當”的預算、決算，是指本級政府認為與法律法規“相抵觸”或“不適當”，需要撤銷批準預算、決算的決議，本級人大常委會對本級政府的提請案，應當對“兩有”進行審議，才能確認是否“需要”撤銷，并明確是對下級人大常委會決議的撤銷，其主導主體是本級人民政府。

3、人大及其常委會對預決算決議、決定和命令改變或者撤銷事由的準確研判。地方人大對本級人大常委會及政府不適當的預算和決算的改變或者撤銷，以及地方人大常委會對本級政府提請需要撤銷下級人大及常委會批準的預算、決算決議，其關鍵是對“相抵觸”或“不適當”的研判。這種研判不僅是對人大代表、人大及其常委會干部法律知識、業務能力的檢驗，而且是責任意識擔當的檢驗，同時又是對政府及其財政部門依法行政、依法理財責任擔當勇氣與履職能力水平的檢驗。

從現行的狀況看，本人認為地方各級人大及其常委會財經和預算部門，作為專業從事預算審查監督的職能機構，應當熟讀掌握《預算法》的基本精神原則，重點把握和熟練操作預決算審查監督規定與程序，精準研判預決算撤銷事由。比如：第三十五條規定有無違規舉債列收列支預算事項；第五十四條規定批準前政府支出預算安排事項是否合規；第五十五條規定是否有違規指定下達預算收入指標的決定和命令；第六十六條規定是否存在動用當年超收直接列支的現象；第六十七條規定預算調整事項是否符合調整的四種情況之一；第七十五條規定決算是否與預算、預算調整分類科目名稱、代碼序號、核算口徑相對應等等，為人大及其常委會正確行使預決算撤銷權把住關、把準關、把好關，盡職盡責當好參謀和助手。

《預算法》對本級政府提請本級人大常委會審議決定撤銷下級人大批準預算的決議，即五十一條沒有作出與八十二條相呼應的重新編制、重新提請人代會審查和批準預算的規定，對本級政府匯總報備的下一級政府預算的調整方案，即七十三條沒有作出存在五十一條列示的情形，需要撤銷批準預算調整的決議，應當提請本級人大常委會審議決定及審議決定撤銷的處理規定。這同樣是國家頂層在制度設計上留給地方去實踐探索的空間。

從長期的實踐運行來看，州、縣、鄉三級人大及其常委會從未啟動過預算決議、決定和命令的改變或者撤銷程序，沒有案例可析也就沒有實踐經驗可談。但并不能證明現實生活中沒有需要和應當改變或者撤銷的預決算的不適應決議、有相抵觸或者不適當決定和命令的存在，比如：虛列調入資金、超上級預告數虛列上級轉移支付收入、動用當年超收直接列支、調入不屬于本級預算收入列收列支虛增規模、預算列支償還違規舉借到期債務、預算列支不屬于支出預算補助、補貼范圍事項等等，這些都是今后工作應當加強的盲點、弱點和重點。

預決算審查監督工作是一項龐大的系統工程，涉及的法規性、政策性強，專業要求高，涉及上上下下、方方面面，情況錯綜復雜，千差萬別，千變萬化，加之體制機制上的一些問題，需要從頂層設計和基層實踐中去不斷實踐探索、不斷改革完善，更需要人大工作者實踐者的不斷學習、不斷總結、不斷提高，以更高的政治站位、政治責任和敢于擔當的勇氣，去更好地履行黨和國家所賦予的職責，更好地完成黨和人民所交的任務?！?/p>