黨建引領，多元聯動：鄉村有效治理的積極探索

楊志飛

摘要：當前鄉村治理正面臨著治理主體“失聯”，基層組織“渙散”，鎮村治理“脫嵌”，治理和市場雙重失靈的困境。作為回應，郁南縣桂圩村積極推進黨建下移、網格治理、組織再造、精英整合和村企結對等，形成了“黨建引領，多元聯動”的治理格局。其創新在于：超越村級范圍和行政界限，整合內外發展力量;銜接治理與發展、對接農民與市場;搭建政民互通平臺，協調大眾民主與精英民主;以強烈的發展取向建構治理體系。構建了多元包容、開放有序、合作共治的鄉村治理體系。

關鍵詞：黨建引領;多元聯動;治理有效;鄉村振興促進會;合作共治

一、文獻綜述與問題的提出

新世紀以來，鄉村社會治理環境發生了巨變，改革政策向鄉村輸血，也向鄉村施壓;市場化既惠顧農民，也擠壓著農民;鄉村治理場域向外拓展，內生治理要素迅速發育。在鄉村振興戰略背景下，市場“嵌入”不可逆轉，社會成長及其動員加快，各種規劃、政策絡繹登場，極大地考驗著鄉村治理的有效性。

關于鄉村有效治理之道，學界爭論頗多。基于對鄉村社會基礎的反思，賀雪峰、仝志輝認為，村莊秩序與村莊內在結構密切相關，鄉村社會危機的根源在于村莊關聯弱化。王立勝也表明，農民組織資源的凝聚、聯結關系的改變以及一致行動能力的形成是中國農村現代化的核心問題。進言之，鞏固和重構鄉村社會基礎是實現有效治理的基本前提。從市場化和現代化背景出發，潘維一針見血地指出：基層政權—村政權和鄉鎮府—天然是農民與市場的中介。在開放的治理背景下，在農村解決農村問題是條死路，城市包圍農村是唯一出路。從國家與農民的視角看，周飛舟認為，稅費改革以來基層政權從“汲取型”向“懸浮型”轉變以及財政“空殼化”困境是基層治理的主要矛盾，因此，制度改革應該圍繞“服務型”政權建設目標，給“基層政府留出一定靈活財力和活動空間，讓基層政權自主、積極地運轉”。從政社關系與社會參與角度觀察，徐勇、周青年、毛志勇認為，政權和政策“懸空”，鎮村治理“脫節”，基層黨組織領導渙散以及單向度治理邏輯是治理低效的問題所在， “組建構成了政府自上而下和群眾自下而上地參與相結合的社會管理網絡。”其特色在于精簡自治規模，確保民眾有效參與;整合鄉賢，促進社會組織成長和建構，堅持“政府主導、群眾主體”理念，推進實現官民共治的治理形態。從基層治權關系和結構角度看，肖濱、方木歡認為，鄉村治理場域中存在五種權力，即領導權（黨組織）、行政權（鄉鎮政府）、自治權（村民自治組織）、經濟權（鄉村集體經濟組織）和參與權（村民），村民自治的困境就在于“五權”的失衡及其內部的張力，故解決之道在于“將政黨執政的權威性、國家治理的有效性、村民自治的參與性有機統一于中國共產黨在鄉村執政的合法性。”實現“三元統一”。顯然，基于不同視角的觀察結論各有差異。

以上研究從不同的視角和關注點揭示了鄉村治理的基本困境、挑戰和出路，在理論和現實層面均為鄉村治理變革做出了積極回應。當然，這些研究也各有偏向，有的強調村莊內部基礎和要素，對村民自治以外的基層政權因素和市場因素關注不夠;有的過于強調鄉鎮政權的權力自主性困境，對民眾社會參與和民間力量有所忽視;有的強調上下互動的民主機制建設，對黨組織的核心領導作用有欠論述;有的則過于拘泥在制度文本所展現出的權力結構困境，對實際有效的治理機制和現實問題關注不夠。綜合來看，當前研究存在兩方面局限。第一、存在割裂治理與發展的傾向，沒有把民主服務治理，治理服務于發展的關系理清，使治理話語顯得空洞;第二、囿于制度文本談治理，局限于“鄉政村治”的文本邏輯，缺乏對村民自治本身的反思，較少關注域外治理主體和要素。十七大提出，要“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，十九大直接把“三農”上升到“鄉村振興戰略”。十年來，中央均不同程度的反復強調四個主題：一是要求促進鄉行政與村自治的有效銜接;二是突出發展的優先性，治理必須以服務發展為使命;三是加強基層黨建，強化基層黨組織的組織力和執行力;四是要求全域推進農村市場化，促進市場要素在城鄉順暢流通、實現融合式發展。這些內容均揭示了鄉村治理有效性的核心內涵，即黨領導下的民主治理、社會穩定和生產發展。然而，如何把這些要求轉換為可操作的機制，進而實現鎮村治理和發展相容相濟、齊頭并進，卻一直在探索之中。

云浮市是中國農村改革試驗區的首批試點之一，也是廣東省的唯一試點，其農村改革經驗具有重大政策性和方向性意義。十九大以后，為了加快推進鄉村振興，郁南縣桂圩鎮桂圩村以基層黨組織建設為抓手，全面推進組織振興，凝聚治理和發展合力，取得了相當成效和經驗。本文從鄉村治理有效性的角度，對桂圩村“黨建引領，多元聯動”的治理機制及其實踐意義進行探討。

二、黨建引領：鄉村有效治理的組織前提

桂圩村是郁南縣桂圩鎮轄下的一個行政村，位于桂圩鎮中心區，下轄5個自然村，13個村民小組，總人口827戶3034人，共有黨員64人。2016年，該村被列為廣東省省定貧困村。龍崗村是桂圩村委轄下的一個自然村，有345戶1149人，為“三羅革命第一村”。為推進鄉村振興戰略，2018年4月12日，桂圩村委在縣、鎮黨委政府支持下，在龍崗村成立了全市首個“鄉村振興促進會”，成員11人，村黨總支書記兼任會長。該組織為公益性、服務性、互助性的農村基層社會團體。宗旨是民事民辦、民事民治，協助推動群眾參與鄉村振興建設及管理，“共謀、共建、共管、共享”美好幸福家園。桂圩村以黨建和組織振興為引領，努力挖掘本土潛在發展資源和要素，積極引入企業，打通市場渠道，注重規劃，形成了“黨建引領，多元聯動”的治理格局。打造了鄉村有效治理的新樣板。

（一）實行“1+3”和“一組兩化”黨建模式

桂圩村黨建引領有兩個核心機制，一是“1+3”模式，鄉村振興促進會在村黨總支引領下，形成了“黨組織+社會組織、自治組織、經濟組織的‘1+3模式。”該模式以黨組織為中心，聯結群眾、企業和鄉賢，使黨組織在動員、組織、協調和領導方面發揮核心作用。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二條規定：鄉鎮黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。早在革命時期，毛澤東就指出：“革命黨是群眾的向導，在革命中未有革命黨領錯了路而革命不失敗的。”黨的領導作為中國革命和建設成功的最根本保證，黨的領導一旦出現猶豫或弱化，國家就會面臨整體性危機。不論是革命年代還是建設時期，黨的領導能力的強弱，組織能力的強弱，都直接影響著國家發展進程。“1+3”模式的關鍵在于使黨組織的工作向一線更加延伸，更加深化，在此過程中提高了基層黨組織的組織動員力、政策執行力和領導力。

二是“一組兩化”模式，即黨小組+網格化+信息化，該模式旨在使黨員充分發揮所長，為鄉村產業發展、公共管理、聯絡群眾和矛盾協調方積極獻力。龍崗村設立四個特色黨小組，分別為種養殖發展、建設管理、外出務工和夕陽紅，不同的小組由不同能力、職業或年齡的黨員組成，充分發揮了黨員群體的先進性和模范引領作用。“網格化”的功能則主要在于加強黨員與群眾的聯系，及時協調矛盾和防控沖突，龍崗村共劃分四個網格，每一網格由網格長和若干網格員組成，明確工作范圍和對象，精準發力。“信息化”是通過建立黨小組支部微信群，把在內在外的本村黨員同志聯系起來，定期掌握黨員信息，加強溝通、學習，以及對外出黨員的教育管理。“一組兩化”除了發揮黨員先進性作用以外，也增強了黨組織凝聚力，為穩定推進鄉村振興提供了組織保障。

（二）作為“中介”的鎮、村黨組織

在鄉村振興促進會中，黨組織發揮統籌引領作用，主導規劃建設、招商引資等工作，這也是“1+3”模式中黨組織在實際運作中的主要職責。在桂圩村田園綜合體項目中，產業發展黨小組黨員發揮了先鋒模范作用，積極動員有勞動力的村民和貧困戶參與到項目工作，在項目實施中發揮了重要的協調功能。在市場經濟的大潮里，原子化的小農很難獨立面對資本的沖擊，常常被市場的投機行為操縱價格，成為輸家。潘維教授指出：“村政權和鄉政府能否扮演一個堅強的中介，把農民團結成一個堅強的社區，帶領自己社區的成員在市場的驚濤駭浪里殺出一條血路，取決于此地集體主義傳統的強弱，包括組織形式、組織能力和精神面貌。而能否繼承和發揚這種農村社會主義傳統，往往決定于共產黨的基層社區領導人。”鄉村振興促進會章程規定了會長由村黨支部書記或村主任兼任，鄉賢進入促進會須由黨組織審核、確認和公布。這些規定突出了黨組織的領導地位，使黨組織在整合人才和資源方面扮演著引領協調的角色。此外，鎮黨委是鄉村振興中的實權掌握者，在重大項目引介和土地政策方面，有效聯結了農民和企業，在發展生產和保護農民利益上謀取均衡。

三、多元聯動：鄉村有效治理的集體行動機制

黨建引領為鄉村治理提供了組織保障，有效增強了黨內凝聚力和組織力，同時伸展了黨的基層觸角，為政策有效執行增加了動力。在此前提下，桂圩鎮桂圩村積極推動民間社會組織成立并發揮作用，夯實自治基礎，增強了自治能力，使發育起來的新興力量共同參與到治理中，形成了多元聯動機制。

（一）組織振興聯動：以精英整合凝聚發展力量

鄉村的衰敗和邊緣化很大程度上源于精英的流失，由于精英失散引致的發展困境使云浮市很早就開始了鄉賢吸納和整合的工作。在原有鄉民理事會的基礎上，桂圩村積極推進人才振興，把本地退休老黨員、鄉村教師、創業能人、知識精英、村民小組長及村委領導等人員吸納進“鄉村振興促進會”，凝心聚力形成了鄉村治理和共謀發展的中堅力量。在《郁南縣桂圩鎮桂圩村鄉村振興促進會章程》中列舉了會員的七類主要對象：熱心鄉村公益事業、有一定經濟實力的企業家;有道德聲望、受到當地群眾認可的老同志和村（居）民;在相關領域有影響的社會名人;民間人才;專業技術人員;在本地創業的優秀外來人才;其他有道德聲望的人員。

鄉村振興促進會試圖充分整合鄉土精英，助力鄉村振興。其意義主要在于三個方面：第一，為鄉村治理提供智識、技術和信息資源。鄉村創業能人、種養殖大戶、知識精英往往掌握著稀有的人脈、創業項目、生產技術和發展觀念，對推動項目轉介、技術下鄉和農民觀念的現代化等方面有著重要作用。第二，推動鄉村自組織的再造和團結，增強鄉村共同體的共識能力和集體行動能力。費孝通先生用“熟人社會”精準地描繪了鄉村社會的關系特征，在鄉村治理主體“失聯”和組織“渙散”的背景下，鄉賢力量的復歸可以推動村民互助，再造鄉土團結。第三，鄉賢及其構成的自組織可以扮演基層政權與村民之間的中介和政策社會化的重要實施者，聯結政府與民眾。與單一的行政化推進相比，鄉賢發揮力量的機制往往更低成本，卻更高效，因為他們使用的是經年累月形成的社會資本和地方性知識，桂圩鎮鎮村干部充分意識到了鄉賢的潛力。

L干部（鎮）：在田園綜合體項目實施過程中，土地流轉工作尤為重要，鄉賢在本地的聲望有效地減少了矛盾糾紛，有時候政府出面難以辦到的事，個別鄉賢卻只需一個電話就可以安排妥當，這得益于他們長期在村里生活積累的人脈關系和信任資本。

X支書：鄉賢是土生土長的家鄉人，對家鄉有感恩情節。鄉村振興促進會成立后，成員LHG帶頭出資5萬元，吸收其他捐資，為龍崗村籌集了共12萬元的建設資金和獎學金。

“鄉村振興促進會”充分尊重鄉土力量的主體性，以精英整合為突破口，聯結各方，有效激活了內生治理和發展力量，實現了村莊的內部整合。根據促進會章程和訪談記錄，整理得出表1。

促進會的會員涵蓋面廣泛，包括了村兩委、自然村黨支部、村民代表、社會賢達、企業等。這些組織和個人從自身關心的話語主題和村民期待出發，在多邊對話過程中，按照合作互補、共謀共建、共管共享的精神和原則，充分利用自身的獨特性資源，形成了“聯動”治理和發展的格局。對復興集體主義傳統，增強內部共識能力，推動更廣范圍的合作治理與合作發展奠定了組織基礎。

（二）村企結對聯動：農民與市場的共建共享機制

市場經濟要求組織化的競爭，組織振興為農民進入市場奠定了基礎。治理服務于發展，而發展最關鍵的就在于政府如何定位和處理與市場的關系。鄉村振興為農村市場化創造了機遇，面對農村發展潛力，工商資本躍躍欲試。厲以寧指出：“農業企業下鄉很重要，他們帶資本下鄉、帶技術下鄉。”讓農民在城鄉之間自由選擇，想從事農業的留下，想外出打工就把土地流轉出來，促進農業產業技術化、規模化、市場化，進而政策要轉向更加支持新型農業主體。而賀雪峰則認為，在當前小農為數巨大的國情下，“土地整理、支農補貼也應當重點考慮服務廣大的2憶多戶小農，而不是以所謂農業現代化為借口來服務于新型農業經營主體，更不能用來支持工商資本。”其真正擔憂的是農民缺乏組織性，力量微弱，很可能被工商資本無情狙擊。但是，由于害怕資本逐利而排斥資本，長久來看反而阻礙農業產業化和農村現代化，最終不利于農民。

2017年以來，桂圩鎮積極聯絡企業，推動了鄉村旅游開發項目和種溫氏集團精品養殖開發項目入駐。“通過黨員代表帶頭人，積極充分發動群眾，結合土地經營權確權頒證，將村里零散分布的閑置土地、房屋，通過土地流轉，整合起來承包給合作社建設田園綜合體。”吸納本地鄉賢的力量，運用“三變”轉化機制，把企業和農民有效聯結、合作起來，形成了“黨組織+公司+合作社+基地+貧困戶”的發展模式。桂圩鎮“村企結對共建”模式在理念上深刻認識到農民與市場并非決然對立，域外資本可以為民所用，村（民）和企（業）完全可以協調并進，通過要素互補和利益共享機制達成合作關系，共謀經濟發展。

圖1是桂圩鎮村企結對共建的簡要關系結構圖，黨組織作為項目引進和談判中介，居于中心位置。黨組織憑借行政信用聯結村（民）和企業，減少了農民與企業直接對話和談判的高額成本。在完成了土地流轉、股份分配和就業安置等問題以后，企業和村（民）即共建合作社作為規范的營運主體，負責組織生產和產品營銷。基地是生產場所，其就業崗位將最大程度面向村（民）。如此便形成了村企合作共建共享的利益聯結機制。

在這個合作關系中，遵循了兩個基本原則。一是要素互補。企業把現代化的生產技術、管理模式、資金、營銷技術等輸送下鄉，而村（民）則把土地資源、勞動力資源和一定的資金投入合作社，雙方形成互為基礎的伙伴關系，為合作共謀經濟發展和公共事務合作治理打下了前提性的組織基礎。二是共建共享。該模式以“三變”機制和民主協商機制保護了農民利益及其主體性角色，并使他們逐步習得先進生產技術和管理知識。企業則因為政府的支持、協調和監督，順利實施項目開發，并有效運用鄉村土地和勞動力，擴大了產業規模。村企雙方以各自生產要素投入合作，共建共享，互利共贏。當然，村企結對共建的形成離不開鎮村黨組織、干部和鄉賢，他們在招商引資、項目轉介、協調引領甚至規則供給等方面作了決定性貢獻。這一模式表明，資本下鄉并不可怕，關鍵在于農民要加快組織化建設，培育農民與市場之間的互信和契約精神，提高共識和集體行動能力，實現農民與市場的對接。

四、“黨建引領，多元聯動”模式的創新意義

“成立鄉村振興促進會”無疑是一次有效的治理創新，既有存量性的鄉土整合，又有增量性的組織再造。從唯物辯證法的角度看，促進會是一次基于整體、尊重傳統的結構性調整，讓鄉村各治理主體和要素以更加適應發展需要的形態組合起來，各居其位，各揚其能，以治理引領發展，以發展鞏固治理。

（一）推動政民互通，構建合作共治平臺

傳統的合作理論認為多元主體一定要遵循絕對平等原則，這顯然過于機械，不能解釋當前合作環境的客觀現實。“鄉村振興促進會”基于合作共治、共建共享的理念實現了黨組織、自治組織、經濟組織和社會組織的聯結，極大地夯實了鄉村治理的社會基礎。在促進會中，黨組織的主導作用是明顯的，關鍵在于話語機制上主體間要能平等對話、和諧自洽。郁南縣桂圩鎮深刻認識到鎮村黨組織的戰斗堡壘作用，以加強基層黨組織建設和人才振興來引領發展。在這個治理框架中，黨組織的中心領導地位為多元聯動機制提供了組織動力，并在與各方面進行合作、協調的過程中，聯結了群眾和社會人士，使雙方在同一平臺表達話語，共同為治理和發展獻計獻力，開辟了政民互通和鄉村合作共治的新方向。

（二）突破傳統的村域治理定勢，整合內外力量，在更廣更高的層面來設計鄉村治理，形成了開放式的鄉村治理結構

鄉村治理研究往往把治理因素局限于村域范圍，很少突破行政界限和市場區隔去思考治理結構，導致鄉村處于一種較為封閉的狀態，要素激活程度遠遠不足。易言之，除了發展不充分，治理同樣不充分。“黨建引領，多元聯動”模式不再拘泥于村民自治的一般形式，而是引入新的市場力量和社會力量，擴大了發展平臺，拓展了資源渠道，增加了改善治理的積極力量。此外，這一模式沒有把鄉鎮行政力量看作限制性角色，而是積極使用鎮黨委政府的行政資源，使發展合力更加強勁。

開放式的治理架構客觀上緣起于高速流動和互通的社會背景，主觀上肇始于開放的心態和勇敢的探索精神。在改革開放不斷深化，社會聯結越發緊密的情況下，鄉村治理和發展必須置于更高的整體層面去定位和規劃。王立勝教授早就意識到了這個問題，他談到：如果能夠超越相對封閉和靜止的“村莊”視野，在縣域范圍內實施社會主義新農村建設的各項資源統籌，將具體的村莊作為縣域經濟的有機組成進行中長期規劃，將農村勞動力轉移流動、重點村鎮建設、產業結構及產業布局等方面作出統籌安排，在縣域空間視野下實施的社會主義新農村，著眼于村莊建設卻又不局限于村莊建設，更加適應越來越市場化和開放性的時代背景，成本更低、效益更好、效果更好。王立勝認為，市場化及其開放性決定了鄉村不可能再保持相對封閉的狀態，而且必將被市場化占領，那么與其被動市場化，不如率先整合起來，先發制人。由于農民個體的綜合脆弱性，基層政府就必須適時站出來團結農民、組織農民，在風險基本可控的情況下聯結農民與市場，以組織化的形態參與競爭，減少單兵入市帶來的風險。至于農民流轉土地以后可能面臨的破產風險，應該通過健全社會保障體系和提高社會保障水平來克服，而不是靠一畝三分承包地。“黨建引領，多元聯動”這一模式在開放的市場經濟和高速流動的社會中具有極大的適應性，很好地協調了多元主體間的矛盾和利益聯結關系，并整合各方形成合力機制，為鄉村治理和發展凝聚了力量。

（三）創新了協商民主實現形式，極大地消解了農村選舉民主和精英民主之間的矛盾，促進了基層政治的公正和高效

民主是一種政治價值，也是一種政治活動方式，除了表面的多數正義外，還必須重視少數精英的智慧和利益。易言之，僅看村民的投票結果并不能保證真正民主價值的實現，也難以使決策最優化。桂圩村的創新恰恰在于把村民投票的基礎性與促進會的審慎代表性相結合，平衡了保守與開放兩種力量，協調了局部與整體的利益關系，使鄉村治理和發展既有群眾共識，又有精英推動。鄉村振興促進會把大多數村民和少數精英之間聯結了起來，群眾與精英在治理和發展問題上有效對話，減少了群眾對精英的嫉妒和抵制，同時也利用了精英的智識和資源。更重要的是，在黨組織的協調和領導下，民主秩序井然，精英壟斷話語權的傾向也被有效遏制。

在“黨建引領，多元聯動”的治理格局下，大眾不再邊緣化，鄉賢不再游離化，村兩委不再一元化。而是共同參與到一個有領導、有秩序，有公正、有高效的治理平臺中，極大地活躍了基層協商民主。

（四）突破了鄉村治理一貫的“維穩”邏輯，以強烈的發展取向造就了新的穩定因素

改革開放以來，我國政府對鄉村社會的政策定位大概可以分為三個階段，即“汲取+維穩→給予+維穩→給予+發展”，如表2。

近四十年來，農村政策實現了由消極政策為主到積極政策為主的歷史性轉換，農民生產條件和生活水平得到了巨大改善。鄉村治理策略定位的轉變反映了我國的經濟發展進步、社會主要矛盾變化和政府治理理念的更新。但是長期的“維穩”邏輯也使得鄉村內生治理力量發育緩慢、基層組織發展能力不足。桂圩村的創見在于以強烈的發展取向構建治理框架，極大地打破了基層治理的“維穩”邏輯和定勢思維，以治理和發展問題為導向尋找解決之道。逐步從行政維穩、政策維穩向發展維穩和分配維穩轉變，為基層政權增加了新的、更持久的合法性基礎。最關鍵的在于桂圩模式意識到發展是鄉村治理困境的根源，若仍舊以“維穩”思維設計治理體系，則必然偏離發展主題，很可能導致更不穩定的局面。

五、結語

荀子云：“民齊者強，民不齊者弱”，散漫和沖突無疑是有效治理的毒瘤。治理低效往往導致發展受阻，而發展滯后則會危及治理的合法性基礎。在鄉村振興戰略背景下，鄉村的團結性、組織性和開放性程度直接決定著鄉村治理的有效性。郁南“黨建引領，多元聯動”的治理模式本質上是對存量治理要素的激活與整合再造，強化了鄉村治理和發展的社會基礎，探索了鄉村有效治理的新經驗、新思維，其實踐深化了官民共治的內涵。當然，這一模式也尚在發展探索中，特別是在明確主體權責、協調組織間關系、明確鄉村互動共治規則等方面，還需進一步的具體化、合理化和規范化。超越村民自治框架，超越村域經濟范疇，超越行政壁壘，以更開放的視角去建構治理體系。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）