政府購買公共服務的困境與優化策略

劉彩云

摘要：政府購買公共服務作為一種新型的公共服務提供模式，在轉變政府職能、深化“放管服”改革、大力引導社會組織發展方面發揮著重要作用。但在政府積極推廣購買公共服務的過程中，學者們也漸漸關注到了其存在的問題。分析發現，政府購買公共服務存在服務供需不對應、購買過程執行目錄不具體、服務產品評價標準不明確、地方政府融資機制不規范等問題。對此，政府應理順溝通機制、健全法律法規、善用評估機制、完善監督平臺。

關鍵詞：政府購買公共服務;供需錯位;溝通機制;綜合評審機制

2013年國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，這一指導性文件的發布充分表明在政府內部引入市場競爭機制的重要性，也進一步表明政府將逐步由“全能型政府”向“服務型政府”轉變。經過不斷探索與發展，政府購買公共服務機制逐步完善，成為政府“簡政放權”的新工具。從政府購買公共服務的特征切入，在對政府購買公共服務現狀問題分析的基礎上，提出進一步優化策略，以此推進政府購買公共服務工作再上新臺階。

一、政府購買公共服務的特征與困境

黨的十九大報告提出，國務院要把“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”作為新一輪行政體制改革的核心內容，這一目標堅定了各級政府與社會合作的信心。

（一） 政府購買公共服務的必要性

1995年，上海基督教青年會受浦東新區社會發展局委托管理浦東新區羅山市民會館被認為是我國最早探索政府購買社會服務的嘗試。自此，我國開啟了轉變政府職能、創新治理方式的新大門。在經過黨中央、國務院以及地方各級政府的不懈探索與實踐，政府購買公共服務逐漸從地方摸索上升到國家決策。

2013年，國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》中明確指出，政府購買公共服務就是政府把原來自行生產提供的公共服務，通過合同外包、公私合作、憑單制等方式，將其移交給符合條件的社會組織承擔，并根據其提供服務的質量和滿意度，向其支付一定的費用。中共十八屆五中全會又指出政府要創新公共服務供給方式，能由社會力量自身提供的，“政府不再直接承辦”;能由社會資本參與合作提供的，“廣泛吸引社會資本參與。”

政府之所以大力將自身的一部分職能分解出去，一是為轉變政府職能，經濟社會的發展使得民眾的公共需求越來越旺盛，民眾希望由政府來提供的服務也越來越多，但無限擴張政府職能機構與人員數量顯然無法實現，于是政府就采取與社會組織合作的方式來轉變政府職能;二是為更有效提供公共服務，在政府治理領域中引入市場競爭機制可以滿足公眾多樣化、全面化和復雜化的個性需求。在傳統治理模式中，“政府作為公共服務的唯一供給者”，難免會存在供給效率不高、供給質量不佳、供給范圍有限等問題，但社會組織的專業性和競爭性恰恰彌補了這一缺陷。上述可見，政府購買公共服務作為一種新型的社會治理工具，在優化財政資金使用率、維護人民群眾基本權利、滿足人民群眾基本需求、充分整合各方資源方面發揮著重要作用。

（二）政府購買公共服務的特征

政府作為公共利益的代表者和公共價值的創造者，其在購買公共服務時自然與企業購買行為相異。相比之下，政府購買公共服務具有公共性、公開性和多樣性等特征。

1.購買行為的公共性。政府購買公共服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位，這些機關單位具有行使對等權力的合法性，而這種合法性按照人民主權原則的角度來考慮是由于人民是國家的主人，人民的意愿和利益是建構國家權力至高無上的權威。這也決定了政府行使權力購買公共服務也必然是為全體人民服務，不是為某一群體服務，更不是為政府或其內部官員服務。政府購買公共服務的目的是為更有效的滿足全體人民需求，尤其是關注社會弱勢群體的基本生存需要，想人民之所想，為人民之所為。

2.購買過程的公開性。公共財政的主要來源是公民稅收，這就決定了對財政資金的使用也應用于謀求公共福利，政府需“實現財政用途對全民的公共性”。因此，政府應及時將購買公共服務的有關信息發布于政府采購網，確保政府購買公共服務信息全公開。此外，購買過程的公開性應有兩方面要求：一是作為服務承接方的社會組織應做好信息公開工作，組織的能力、資質和服務水平等相關信息應向全社會公開，只有這樣才能讓政府和民眾對其有正確的評估;二是政府要做好采購信息全公開，便于社會監督與評估工作，有效杜絕違法違規腐敗行為。

3.購買方式的多樣性。由于公共服務的類型不同，因此購買公共服務的方式會有所差異。政府在選擇服務購買方式時，必然要根據購買項目的內容、購買資金的多少等決定所采用的購買方式。合同外包、政府支持、公私合作、憑單制都是購買公共服務的常用方式。其中，合同外包是使用頻率最高的，政府將行政事務性工作以簽訂合同的方式外包給專業性社會組織，社會組織由此成為服務的生產者，政府則作為服務的提供者和質量的監管者。但政府的責任卻并沒有因為服務的外包，而將責任也“外包”。相反，政府則需要承擔更多的責任。

（三）政府購買公共服務面臨的困境

政府購買公共服務在我國仍屬于新生事物。在行政體制改革中，自身積累的實踐經驗還遠遠不足，部分借鑒了西方國家的某些經驗。因此，在購買公共服務過程中面臨諸多困境。

1.服務供給與服務需求不對應。政府購買公共服務的過程是一個政府識別民眾需求、尋找合適生產者、監督評價供應結果、分析評估結果并總結經驗教訓的過程。在這一流程中，政府準確識別民眾需求是實施購買計劃的開始。但在實踐中，政府精準識別民眾需求卻是“萬事開頭難”的工作。所難之處與以下兩方面有密切相關：一是民眾的生活水平、所處社會地位參差有別，其所需的公共服務必然分布社會生活的各個方面，即使針對同一種服務，層次要求也高低有別，政府顯然無法將全部公眾需求做到精準識別;二是政府作為公共服務的購買主體，因其在制定購買計劃時很大程度是根據自身工作需要和上級工作安排而定，因而所購買公共服務難免不是社會民眾所真正需要的。

2.購買公共服務執行目錄不具體。推動政府向社會組織購買公共服務更加制度化、規范化的基礎條件是明確劃分各級政府購買公共服務的范圍。但以何種指標作為劃分依據，學術界尚未達成共識。2013年以來，國務院辦公廳、財政部、民政部、文化部等部門，先后發布多份關于政府購買公共服務的指導性文件，體現了國家對政府購買公共服務的高度重視。但在實踐中發現，這些政策法規類文件大多比較原則和籠統，缺乏具體的執行方案，更并沒有形成系統的執行目錄。各級財政部門雖制定了政府購買品目分類，但品目分類內容一是規范性不強，對于公共服務的購買模式、政府出資方式等卻缺乏明確規定。二適用性不夠，對于新增事物也可進行購買的情況，政府的購買清單中沒有及時進行更新，適用性明顯不夠。這都使得現行購買公共服務品目分類無法明確指導政府的購買行為。

3.服務產品評價標準不明確。科學合理的服務評估標準既能保證購買公共服務的質量，同時可以明確政府及其服務承接方需要改進的部分。但我國政府部門在購買公共服務過程中普遍存在評價標準不明確的困境。一是各地評價標準不統一，僅某一市內范圍，各區在購買同一類型的服務時所制定的相關購買評估指標體系都存在指標不統一現象。二是績效評估體系不完善，對某一所購公共服務的評價存在較多注重經濟效益而忽視社會效益，注重短期效益而忽視長期效益等現象。因而，在政府購買公共服務的過程中，統一、完善產品評估標準是亟待解決的問題。

4.地方政府融資機制不規范。地方政府通過正規融資舉債方式來加快地方性項目的建設規模和速度，不失為一種事半功倍的辦法，但某些地方政府卻違法違規舉債融資，將法律明令禁止的建設工程作為政府購買公共服務項目承包給社會組織，違反了法律文件和制度規定。以安徽省為例，2016年6月，安徽省池州經濟技術開發區違法違規舉債問題被問責，池州經濟技術開發區以政府購買公共服務名義，支持金達公司通過應收賬款抵押融資實際替政府舉債的行為，違反了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等法律法規。雖上述事件所反映的是個別地方政府融資機制的不規范現象，但如何加強政府購買公共服務規范化研究仍是需要研究和解決的重要問題。

二、政府購買公共服務困境的成因

用市場化方式來彌補“政府失靈”現象，這不是一蹴而就的事情。從現階段來說，政府購買公共服務還處在起步階段，購買公共服務存在問題是在所難免之事，只有深入了解為何購買公共服務不能發揮最大效用的癥結，才能“對癥下藥”。綜合分析發現，政府購買公共服務困境的成因與以下幾方面有密切聯系。

（一）政府民眾溝通不順暢

供需錯位的主要原因是政府民眾溝通不順暢。政府作為購買主體沒有通過廣泛的信息收集來制定購買計劃，而是購買了對于民眾來說不是迫切需要的服務，那些民眾所真正需要的且可以由政府購買來解決問題的緊急需求卻沒能引起政府關注。而民眾自身又缺乏一條暢通有效的溝通渠道來與相關政府部門取得聯系，將自身所需真正反映落實。因而，政府給民眾造成一種不良印象，即政府并不是真正關心民眾所需，它可能只是想完成上級交代的任務。而這種“費力不討好”的現象多是由雙方溝通不暢所造成。

（二）相關法律法規不健全

法律法規是政府行使權力的基本依據，法律法規的不健全造成政府部門“無法可依”，所致結果就是政府自行決定購買公共服務的內容，購買效果自然是參差不齊。現階段各級行政機關購買的購買行為主要依據國務院辦公廳頒布的《指導意見》、《管理辦法》等行政規范性文件，高位階法律則主要依據的是《政府采購法》，但該法卻主要用于規范指導政府內部集中采購的貨物、工程和服務項目，用以規范指導政府向社會組織采購公共服務難免有些不適用。因此，為提高公共服務購買效益，在中央層面制定專門的高位階法律是不可或缺的條件。

（三） 績效評估機制不科學

科學的績效評估機制是政府追求效率的最佳測量工具。服務產品是否真正解決了民眾的難處，政府是無從知曉的;財政資金又是否發揮了最大效用，政府也是無處查知的。現階段所存在的各地購買公共服務評估標準不明確的主要原因是績效評估機制不科學。首先，多數情況下對服務的結果進行評估只是一種形式化的過程，并沒有發揮其真正作用;其次，綜合性評價機制運用仍然不具常態化，對購買公共服務進行評估多數還是由政府自身完成，服務對象和第三方評價機構參與度依然不高。

（四） 社會監督體系不完善

系統的社會監督體系是確保政府所購公共服務“得民心、順民意”的關鍵環節。但在政府購買過程中，社會監督要想真正顯示作用卻并非易事。一是政府購買公共服務信息公開不及時、不全面。若所購服務內容、數量、資金來源、承接主體資質、評價標準等不及時發布于網站，社會監督主體也就無法對政府和承接主體行為做有效監督。二是各類社會監督主體沒有形成系統的監督網絡。公民、公民團體、社會組織、社會輿論等社會行為主體是在必要時經過法定的程序，對政府及其官員實施監督，這種監督不具有常規化，而是隨意性很高。這就造成對于政府的違法違規行為，社會監督發揮作用極其有限。

三、政府購買公共服務的優化策略

通過上述困境成因的分析得出，政府購買公共服務效益不高與政府民眾缺乏溝通、社會組織發育不成熟、法律法規不健全、績效評估不科學、社會監督不完善都有密切聯系。因此，在未來政府購買公共服務時，應著手從以下幾方面進行完善。

（一）理順政府民眾溝通機制

政府購買公共服務的最終服務對象是民眾，購買什么服務應該是由民眾來決定，而不是政府代理民眾來做決定。在政府與民眾之間搭建一座暢通的溝通橋梁是實現供需平衡的解決之道，這座橋梁不應是單行道，而應是雙行道。政府一方應盡職盡責，努力做好服務需求信息收集、整理工作。這要求政府做好以下兩點工作，一是政府應善于運用媒體力量，在政府與民眾之間形成溝通循環，真正做到購買計劃協商而定;二是政府需完善購買聽證制度，落實民眾意見表達權、決策參與權，并將聽證結果及時公開，便于民眾監督。民眾一方也應積極提高自身素質，主動向政府納言，維護自身表達權和知情權等基本權利，重點推進雙向溝通渠道科學化、民主化、法治化。

（二）建立健全相關法律法規

從長遠發展看，規范政府購買公共服務行為，只有法位階較低的《指導意見》、《管理辦法》等相關指導性文件是遠遠不夠的。基于此，改進思路在于：首先，必須在中央層面出臺相應的高層次法律法規，提升政策的權威性。其次，各級政府部門以法規明文規定的形式，合理界定購買主體、購買內容、資金來源、承接方資質要求、績效評估標準等內容，制定清楚詳細的執行性目錄，并將包括國家安全、保密事項、司法行政、行政決策以及法律法規另有規定不能進行購買的服務項目以負面清單的形式列出。

（三）善用綜合評估機制評價

為保證購買公共服務真正甚得人心，需建立科學合理的服務評估機制。因此，構建公眾、政府、第三方機構的三角協同模式，應是最能反映服務結果的模式。但在這種綜合評估機制中，側重點應該在民眾。重點是做好公民服務滿意度調查，并將其常態化，科學化;政府需積極引入具備條件的第三方機構參與評估工作，充分發揮專業機構作用。除此以外，相關行政部門需重視評估結果的應用，評估機構在提出整改意見之后，應及時將評估結果和整改意見反饋給服務購買者和服務承接者，“并將評價結果作為以后年度預算安排的重要依據”。

（四）完善社會監督體系平臺

受傳統中央集權模式影響，我國公民的政治參與意識不強，政治參與行為積極性不高。因此，對于政府行為監督的責任感不強。為此，政府首先應增強公民在政治生活中的主體意識，增強公民權利觀念和政治效能感，提高公民的參與意識。其次，各類社會監督主體應形成系統的監督網絡。公共利益的維護，單靠公民個人是無法實現的，系統的網絡監督模式才能發揮最大效用。但所有監督工作都需在政府公開購買信息的基礎上進行，對此，財政部發布《關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》各地政府都應嚴格貫徹落實，將政府購買公共服務的相關信息及時、真實的發布于指定網站，以供查詢監督。

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（作者單位：燕山大學文法學院）