公共項目績效評價分析

張紅國

摘要：Z市于2011年開始實行部門預算及國庫集中支付改革，在預算編制過程中要求50萬以上的項目必須報送績效目標，但是績效評價工作直到2015年才開始展開。2015年Z市財政局成立財政預算績效管理工作領導小組，明確由監(jiān)督辦負責績效評價管理工作，充分利用第三方中介力量開展具體工作。2015年Z市政局依據財政部文件結合實際先后出臺了《Z市財政支出績效評價管理暫行辦法》（試行）、《關于推進預算績效管理的意見》等文件，為預算績效評價目標、任務、要求和管理流程做了系統(tǒng)的規(guī)定，對績效評價的主體、程序等作出規(guī)范。2015年對全市10個重點項目進行了預算績效評價，涉及預算金額8700余萬元。2016年選擇了17個重點評價項目進行了績效評價，涉及預算金額9000余萬元。下面主要以Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目績效評價為例，通過對績效目標及指標體系的確定、評價方案及評價結果進行剖析，分析當前公共項目績效評價中存在的問題和難點及下一步的工作建議。

關鍵詞：公共項目;績效評價;建議

一、Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目績效評價工作情況

按照市委、市政府《關于進一步加強城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的意見》的要求，Z市城市管理行政執(zhí)法局深入推進環(huán)衛(wèi)市場化運作，健全完善城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運行管理長效機制。為進一步完善縣、鎮(zhèn)兩級城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運行經費財政保障機制，Z市財政預算每年安排1500萬元專項補貼經費，其中：日常運行補助1300萬元，按月劃撥，根據鎮(zhèn)（街）和開發(fā)區(qū)每月生活垃圾無害化處理量和日常督導考核情況撥付;年度考核獎懲200萬元，按年度城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作考核總評結果撥付。項目單位在預算申報時的績效目標為：2016年，鞏固全覆蓋工作成果，完善市場化運行機制，提升規(guī)范化管理水平，重點開展“三線”（鐵路、公路、河流沿線）環(huán)境衛(wèi)生整治，并建立長效機制，納入市場化托管，實現全市鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔市場化托管率90%以上，農村生活垃圾無害化處理率100%以上，群眾滿意度90%以上;到2017年底，全面建立部門職責明確、監(jiān)督管理高效、經費保障有力、市場運營規(guī)范、鎮(zhèn)村全面覆蓋的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化長效運行管理機制，形成完善的市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級環(huán)衛(wèi)保潔管理網絡，農村生活垃圾全部實現無害化處理，“三線”環(huán)境臟亂差問題得到有效治理，農村人居環(huán)境顯著改善，群眾滿意度持續(xù)提升。

（一）評價標準及指標體系

本方案的評價標準是依據績效評價基本原理，分別按照行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準等制定。指標體系中各指標的權重由評價組根據績效評價原理、評價需求，在調研基礎上，結合相關文件要求、指標的重要性以及專家意見最終確定。本項目指標體系整體框架由3大類、3項一級指標、8項二級指標、23項三級指標組成。

1. 項目決策

占權重分20分，用于考察項目目標的明確性、項目實施前準備工作的充分性、資金分配的科學性和合理性。

2. 項目管理

占權重分25分，用于考察項目資金投入和管理以及項目管理執(zhí)行的規(guī)范性和科學性。本項目從資金到位、資金管理和組織實施三個角度進行考察。

3. 項目績效

占權重分55分，用于綜合評價資金投入使用后的產出情況、效益實現程度。指標設計從項目產出、項目效果兩個角度入手，有針對性地選取關鍵指標。

（二）評價步驟及方法

1. 基礎數據采集

評價組在Z市城市管理執(zhí)法局的支持和配合下，評價組完成了員工面談和基礎數據采集工作。

2. 訪談調研

根據工作方案，評價組對Z市城市管理執(zhí)法局的相關負責人進行了訪談，針對Z市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)市場一體化項目的資金管理情況、項目管理情況、取得的成績與效益、工作中存在的問題和改進建議等問題進行了詳細了解。

3. 問卷調研

本次績效評價滿意度問卷調查對象為Z市居民。為保證調研的科學性和嚴謹性，綜合項目實際情況，本次問卷調查由評價組工作人員整體統(tǒng)籌，在Z市城市管理行政執(zhí)法局負責人的協(xié)調配合下，組織安排問卷調查工作。本次問卷調查采用現場抽樣的方式進行。問卷現場填寫完畢后，由評價組工作人員負責統(tǒng)一收回。本次問卷調查共發(fā)放問卷30份，收回問卷30份。

4. 分析評價

綜合基礎數據、問卷分析報告和綜合評分表，評價組基于相關數據和資料堅持定量優(yōu)先、定量與定性相結合的方式，始終遵循科學規(guī)范、全面系統(tǒng)、公正客觀、績效相關的基本原則，綜合運用比較法、因素分析法、公眾評判法等方法對項目情況進行績效監(jiān)督評價。

（1）績效目標申報表過于簡單，無法體現項目的績效。因此，按照指標評分細則，“目標內容”得分率為0.00%。

（2）項目實施方面，各鎮(zhèn)街標準不一，市場化運作監(jiān)管不力，Z市市管理行政執(zhí)法局未制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化標準，因此，按照指標評分細則，“管理制度”指標得分率為77.78%。

（3）經實地調研及單位日常工作的考核情況發(fā)現部分鎮(zhèn)街存在垃圾死角、存量垃圾治理不徹底現象，河道周邊發(fā)現人為傾倒建筑垃圾，部分河道環(huán)境較差。因此“道路保潔”得分率為80.00%，“水池、河道保潔”得分率為70.00%。存在部分鎮(zhèn)、村沒有對保潔工作進行市場化托管，而是采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理模式，村中自己招保潔員對衛(wèi)生進行打掃。因此“環(huán)衛(wèi)保潔市場化托管率”得分率為66.67%。

（4）按照要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局至少1處建筑垃圾消納場所，專門用于轄區(qū)內建筑垃圾的規(guī)范處置。但截至到調研時間點，實施單位未對建筑垃圾的處理作出規(guī)范處置，也沒有設置建筑垃圾消納場所，因此“建筑廢棄物的處置”得分率為0.00%。

（5）垃圾轉運車輛和清運次數達到“桶滿即清”要求，垃圾桶（箱）內垃圾無外溢和放置點垃圾無積存。調研過程中發(fā)現，存在鎮(zhèn)村垃圾池內生活垃圾清運不及時的現象，因此“垃圾清運”得分率為70.00%。部分城鄉(xiāng)存在垃圾桶破損，垃圾桶臟亂情況，因此“垃圾桶保潔”得分率為80.00%。

（6）作為推進美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容，2016年Z市城市管理行政執(zhí)法局召開城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化運行管理專題培訓會議，Z市市委辦公室、市政府辦公室聯(lián)合制定了《加強城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的意見》及補充規(guī)定，但相關管理部門未制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化績效管理辦法，沒有引入信息化平臺監(jiān)管環(huán)衛(wèi)作業(yè)質量。因此，“能力建設及可持續(xù)影響”得分率為75.00%。

評價結果實行量化打分，分為優(yōu)秀、良好、及格和不及格四個等次，90分以上為優(yōu)秀，80～90分之間為良好，60～80分之間為一般，60分以下為不及格。

Z市鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一環(huán)化項目績效評價總評分為80分，項目評價等級為“良好”。這表明該專項資金的投入對于Z市衛(wèi)一體化項目發(fā)揮了積極影響，對改善人居環(huán)境、推進美麗鄉(xiāng)村建設起到了促進作用，給居民生活帶來了更大的便利性。

二、存在的問題

1. 過度依賴第三方中介機構，評價工作缺少監(jiān)督

由于績效評價工作要求既要懂財務，也要懂相關項目業(yè)務工作，對評價工作人員的業(yè)務水平要求比較高，目前績效評價組織部門缺少熟悉績效評價工作的專業(yè)人才，再加上現在流行政府購買服務，績效評價工作各地包括省財政廳都是委托第三方中介機構來做。如何監(jiān)督利用好中介機構的專業(yè)技術力量是值得思考的問題，評價一下績效評價工作的績效也是很有必要的。

2. 目標設定過于簡單，不能滿足績效評價工作需要

本項目在編報預算時上報的績效目標過于粗放，特別是產出目標過于籠統(tǒng)，不利于對目標實現情況進行評價。

3. 指標體系設定問題

本項目指標體系的設定也是由中介機構負責，整個指標體系參照了財政部預算績效評價共性指標體系框架，運用了平衡計分卡的原理，圍繞決策、管理、產出3個方面設計績效評價方案，從數量、質量、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務對象滿意度等7個維度建立個性評價指標體系。特別是數量和質量評價指標設定比較直觀合理，便于操作。整個指標體系的分值共性指標占45分，個性指標占55分。專項資金只要保證專款專用，按合同及時撥付發(fā)揮效益，共性指標要求的其他材料都可以事后補辦，因此共性指標的扣分點不多，共性指標分值占比稍高，個性指標分值占比偏低。

4. 樣本容量低，影響調查結果的可靠性

樣本容量過少，抽樣誤差會變大，影響調查質量，樣本容量過大會浪費過多的人力物力。Z市11個鎮(zhèn)、5個街道辦事處，共858個行政村，戶籍人口79萬。本項目只發(fā)放了30份調查問卷，抽樣比例顯然太小，調查結果質量得不到保障。

三、對公共項目績效評價工作的幾點建議

1. 加快人才建設，強化對中介機構的考核監(jiān)督，確保績效評價工作質量

（1）績效評價人才建設。一是通過業(yè)務培訓，業(yè)務實踐，培養(yǎng)鍛煉肯鉆研、能吃苦、有實際評價經驗的績效管理人員，減少對中介機構的過度依賴，加強對中介機構的監(jiān)督。二是召集各行各業(yè)的專家組建項目績效評價專家?guī)欤瑥膶＜胰旱慕嵌劝l(fā)揮智囊作用，為項目績效評價工作提供技術咨詢。

（2）強化對中介機構的考核監(jiān)督。一是制定完善績效評價考核辦法。通過制定完善績效評價質量考核辦法及考核標準及目標，對部分項目績效評價方案及報告進行抽檢，將評價質量與評價費用掛鉤，通過表彰和通報，實現對中介機構的工作進行約束和監(jiān)督。財政部門可以以此實現對績效評價工作的績效評價。二是建立被評價單位及同級財政部門對績效評價組的工作進行評價的制度。上級財政部門安排績效評價工作時要求被評價單位及同級財政部門對績效評價組的工作情況進行評價，評價結果要直接反饋至上級財政部門。

2. 細化項目績效目標及完善指標評價體系

（1）細化項目績效目標，提高績效目標的可評價性。行政事業(yè)單位財務人員應加強與業(yè)務部門配合協(xié)作，加大業(yè)財融合力度，在預算編制期間制定詳細的公共項目績效目標，可量化的對目標進行量化，不易量化的進行可評價的定性描述。同時結合經濟社會發(fā)展水平，提高績效目標的適應性。本案例中，Z市財力狀況對環(huán)衛(wèi)一體化項目每年只能投入1500萬，績效目標的設定要所投入的資金相適應，目標定的過高或過低都影響績效評價結果的客觀性。

（2）完善績效評價指標庫，提高績效評價工作的可操作性。組織專家和中介機構組成課題組，利用他們的專業(yè)知識、工作經驗以及掌握的信息資源，以財政部下發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》為基礎，搜集不同項目相關資料，結合工作發(fā)展需要，指導構建科學規(guī)范、合理適用的分級分類的績效評價指標庫，提高績效評價自評工作及外部評價的可操作性。

（3）合理確定評價體系中的指標權重，確保績效評價工作的客觀性。當前，績效評價指標體系一般參照財政部的共性指標框架體系，分為投入、過程、產出、效果四個維度，其中投入和過程類指標一般為共性指標，權重30%～40%， 產出和效果指標為個性指標，權重占60%～70%。產出類指標和效果類指標一般又以效果類指標為主導。因此我們應根據項目實際合理確定指標體系中各指標所占權重。

3. 合理確定樣本容量，進行信度檢驗，確保調查問卷的可信度

問卷調查并不是一件簡單的工作，樣本容量的確定和信度檢驗在統(tǒng)計學上都是需要計算分析的。一般抽樣調查的樣本容量大小與調查結果的可信度成正比，但是樣本容量大小同樣與調查成本也成正比。如何在調查成本和可信度之間找到一個平衡點，是確定合理樣本容量的關鍵。

4. 有效運用績效評價結果，將績效理念融入到公共管理中去，促使政府提高公共管理水平

績效評價需要評價人員根據不同的項目制定與之適應的評價方案，采取恰當的評價方法和工作流程，對項目目標實現情況作出公正合理的評價，進而提出改進項目決策及管理的建議，最終目的是提高公共服務水平、提高政府績效及群眾滿意度。要實現最終目標，關鍵是通過績效評價結果的運用將績效理念融入到公共管理中去。

5. 加快信息化建設，提高績效評價工作效率

盡快研發(fā)績效評價信息管理系統(tǒng)，整理各地開展績效評價工作的經驗，總結類似項目在不同投入情況下的績效目標及指標體系，建立分類分級項目績效目標及指標體系數據庫，并與目前的部門預算編制系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)對接。

（作者單位：鄒平市財政局）