地方政府債務管理研究

郭爽

【摘要】近年來，地方政府債務規模不斷膨脹，債務風險問題逐漸引起中央政府的關注。本文從研究地方政府債務形成的原因入手，借鑒國內研究經驗，結合我國目前城鎮化發展，分析財政分權體制下地方政府的財政困境，為防范地方政府債務風險，進一步科學管理地方政府債務規模提出政策建議。

【關鍵詞】地方政府債務 ?債務管理

一、引言

地方政府債務是以地方政府或公共機構為主體，為籌措財政資金、彌補財政赤字缺口而面向社會發行的借款或者債券。按照2013年審計署的審計報告，地方政府債務涵蓋地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及承擔一定救助責任的其他相關債務。按照這一定義，地方政府的債務規模中包括顯性債務和隱性債務。在舊《預算法》下地方政府沒有自主發債權，通過地方政府融資平臺催生了大量的隱性債務。近年來，隨著經濟的迅猛發展，對政府資金的需求急劇升高，地方政府債務規模總量不斷膨脹。截止到2018年年末，全國地方政府債務余額已經高達183862億元。地方政府債務逐漸演變成了地方政府財政健康運行和經濟穩健增長中關注的焦點問題。

對于處在經濟轉型的中國而言，地方債務風險對實現經濟高質量增長產生了極大的阻礙。本文主要通過梳理地方政府債務現狀以及管理等方面的文獻，選擇具有代表性的觀點，提出一些有意義的想法和建議。

二、地方政府債務的形成

近年來，地方政府債務規模的快速膨脹已經引起了中央政府的關注。2017年，中央政治局通過了防范化解地方政府隱性債務風險的意見，標志著防范政府債務風險的形勢已經十分嚴峻。從地方政府債務的形成來看，其與我國的財政分權制度密切相關。從1994年的分稅制改革開始，我國中央和地方的財權和事權劃分一直在調整，在改革方向上財權一直在層層上移，事權層層下放。尤其對于經濟欠發達地區，財政自有資源匱乏，依賴于中央轉移支付，而扶貧攻堅、基礎設施投資、環境保護等方面的公共產品主要由地方來承擔。面對巨大的財政收支壓力，需要尋求額外的財源從而催生了地方政府債務。劉尚希（2004）認為，由于中央和地方政府的財政關系模糊且中央政府缺乏對地方政府的有效監督。地方政府實際具有很大的財政自主權，雖然沒有發債權，但是可以通過政府信用背書的其他方式進行舉債。下級政府總是能很巧妙地把風險轉移給上級政府，風險責任不明確，上級政府往往承擔了全部的風險。循環往復，下級政府就可以無視風險的存在，謀求自己的利益。導致了地方政府債務規模的不斷擴大。

從國家發展階段來看，我國正處于經濟結構調整期，新舊動能轉化加快，城鎮化建設不斷推進向前，城鎮化發展的空間廣闊，同時建設任務巨大繁重。隨著我國城鎮化建設速度的加快，政府部門投資規模不斷擴張，傳統融資方式存在弊端，財政資金缺口規模顯著增加，倒逼政府尋求新的融資方式，促進了地方政府債券發行的規模，基于此，發行地方政府債券可以作為解決城鎮化融資缺口的重要方式。

但是對于通過發債的途徑來解決財政收支缺口的方式，其他學者有不同的認識。黃春元，毛捷（2015）的研究從轉移支付的視角，發現財政缺口并不一定導致地方政府債務的膨脹。這可能的原因是財政狀況惡化的地方政府，其舉債行為會更加謹慎。同時，對于市級政府和省級政府的影響有差異，省級政府的財政缺口抑制地方債務規模的作用更加不顯著。

地方政府債務的形成歸根結底是一種政府自發的行為，其產生與財政分權體制、當前的經濟發展階段以及地區經濟發展差異等因素息息相關，研究地方政府債務的產生根源有利于因地制宜的管控地方債務風險。

三、地方政府債務管理研究

為了加強地方政府債務的有效管理，更好地發揮其在經濟發展中的作用。首先應當明確財政在地方政府債務管理的主體地位，完善體制機制。以財政體制改革為抓手，推行地方政府公共機構的權利清單，形成財力和事權相匹配的財政管理制度。對全國各省市的債務規模進行摸底排查，清查地方政府債務的規模，全面了解地方政府債務的情況。根據債務償還期限做好債務償還的計劃，同時建立起具有嚴格規范的債務投資決策機制、健全的擔保機制、完善的地方政府融資管理法律法規的地方政府債務管理與風險防范機制。同時針對目前地方政府債務透明度低的問題，施行地方政府債務披露制度。并通過建立債務投資決策責任制制度，嚴格貫徹執行“誰舉債，誰負責”，根據不同債務類型采取不同處理方式。

其次，應該加強對地方政府債務的監督，郭琳，樊麗明（2001）在研究中發現地方政府債務存在的問題主要有缺乏正規的舉債渠道導致地方政府債務具有隱蔽性，從而不利于對債務進行管理和控制。地方政府債務管理分散，不僅使資金使用效率降低，同時使得融資總額很難確定，導致財政部門不能對其納入預算管理。因此為了加強債務資金的監管，可以考慮在地方政府提交本級人民代表大會審批的復式預算中，明確列明資金的投向以及數量，并建立地方債項目資金預算決算制度。將審計監督、財務監督、財政監督有機結合運用到地方債務監督體系當中。

此外，可以考慮構建風險預警機制，對財政運行狀況進行追蹤、監測及早發現危機信號，從而對地方債務產生的風險進行預防，避免危機的發生。賈康，劉薇（2010）提出首先應建立由省級逐步覆蓋到市級的財政風險監控與預警機制。實現對財政風險的規范化、系統化、科學化的監督管理。從而實現對債務規模變化及時了解和掌握。在此基礎上建立從中央到地方的包含財政赤字、債務水平、預期借債需求占政府收入比例的指標在內的風險預警指標體系。從而逐步形成對財政風險的預期，以盡早采取防范措施。

參考文獻：

[1]劉尚希.中國財政風險的制度特征：風險大鍋飯[J].管理世界，2004，（05）.

[2]黃春元.財政狀況與地方債務規模——基于轉移支付視角的新發現[J]. 財貿經濟，2015，（06）.

[3]郭琳，樊麗明.明地方政府債務風險分析[J].財政研究，2001，（05）.

[4]賈康，劉薇，張立承，石英華，孫杰.我國地方政府債務風險和對策.[J].經濟研究參考，2010，（04）.