“民告官”之爭折射立法變遷

張炎良 趙倩

“把中華人民共和國告上法庭，這怎么行？”30多年前，一場高層會議還在進行有關政府能不能當被告的討論，而很快，一部海上交通安全法的出臺，在法律制度層面拉開“民告官”的序幕。曾見證并參與了改革開放四十多年立法工作的楊景宇、胡康生、喬曉陽、張春生四位老人回憶這四十年來中國立法的變遷。

楊景宇、胡康生、喬曉陽，曾分別擔任十、十一、十二屆全國人大法律委員會主任委員，張春生曾擔任全國人大常委會法制工作委員會副主任。四位中國立法史的參與者和見證者中，年齡最長者是楊景宇，年齡最小的胡康生也已年逾古稀。

立法是依法治國的前提。人民代表大會制度成立65年來，我國立法工作取得重大成就。截至2019年3月，我國有了1部憲法，現行有效的法律271部、行政法規750多部、地方性法規1.2萬多部，中國特色社會主義法律體系已經形成并在不斷完善。

對那些足以載入中國法制史的法律的每一次起草、修訂，四位老先生多年后依然歷歷在目，尤其是當年“民告官”之爭的場景，仿佛發生在昨天。

35年前制定的一部法凸顯“民告官”法律問題

胡康生介紹，行政訴訟法大體經歷了前奏、催生、誕生三個階段。前奏即為1982年憲法第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，以及1982年民事訴訟法（試行）第三條規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”

“由于只是原則規定，還沒有涉及具體問題，社會上并沒有大的反響。”胡康生回憶，直到1983年3月制定海上交通安全法，“民告官”的法律問題才凸顯出來。

談起海上交通安全法草案的審議過程，楊景宇仍然記憶猶新。當年他親身經歷了這部法律草案審議過程中的一場大爭論。

楊景宇回憶，1983年3月2日，海上交通安全法草案由國務院提請六屆全國人大常委會第二十六次會議審議。時任交通部副部長錢永昌對草案作說明。草案中有一條規定：當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的，可以向上一級主管機關申請復議。這一條沒有規定當事人可以向法院起訴。在審議過程中，不少常委會組成人員對草案的這一條規定提出意見，建議修改為當事人不服行政處罰的，可以向法院起訴。

同年3月4日，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長的楊尚昆主持召開座談會，就這個問題聽取意見。參加座談會的幾位人大常委會委員和法律專家一致的意見是，應當規定當事人有權向法院起訴。而交通部堅持草案規定，認為實施行政處罰的是中華人民共和國港務監督局，它是代表國家行使職權的，不應成為被告。

次日上午，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長的彭真召開會議，再次專就這個問題進行商議。習仲勛、彭沖、廖承志、楊尚昆和交通部部長、副部長參加會議。在這樣一個有五位人大常委會副委員長（其中四位又是中央政治局委員）參加的高層會議上，交通部仍然堅持草案規定。

據楊景宇回憶，時任交通部部長認為，港監履行職務，頭上戴的是國徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭，這怎么行。

據楊景宇回憶，彭真當時說了這樣一段話：“海員，特別是當上大副、船長，要熬多年才能取得執業證書，你處罰錯了，吊銷他的執業證書，等于砸了人家的飯碗，還不許人家告到法院，討個公道？”交通部對此提出異議。交通部副部長說，他在海上跑了多年，當過大副、船長，美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。雙方各執一詞，這次會議沒有達成共識。

會后，時任全國人大常委會法工委負責人的王漢斌立即布置法工委研究室查美、日有關法律規定。法工委寫了兩份材料，證明那位副部長所說的情況不屬實。材料很明確指出：無論美國，還是日本，當事人對海事當局作出的行政處罰不服的，都有權向法院起訴。

為了解決問題，王漢斌給時任國務院副總理萬里寫了報告，介紹全國人大常委會審議該草案的情況，并附上有關資料。這份材料先報習仲勛，他批了一個“好”字，然后批給萬里。萬里專門讓國務院研究室主任馬洪來了解情況。他回去向萬里匯報后，萬里把報告批給了交通部，至此這場爭論才算結束。

楊景宇介紹，這場爭論還引出了一項全國人大常委會審議法律案程序的變革——由“一審制”改為“二審制”。而十多年后的立法法，更是確立了“三審制”。

海上交通安全法草案按照新的二審程序，經過半年進一步研究修改，由六屆全國人大常委會第二十九次會議于1983年9月2日通過，其中規定當事人對主管機關處罰不服的，可以向人民法院起訴。

“經過海上交通安全法有關行政訴訟的爭論后，法治理念有進步，在以后制定具體法律規定由人民法院審理的行政案件阻力小了。”胡康生回憶，到1988年全國人大常委會審議行政訴訟法草案時，已有130多部法律和行政法規規定行政案件可以向法院起訴。行政訴訟法于1989年4月通過，1990年10月1日起施行。

“行政訴訟法確立‘民告官的法律制度，是保護公民權利，監督和促進行政機關依法行政，推進行政法律制度建設的一個里程碑，是法治理念的一場大變革。”回憶起那段立法往事，胡康生如是說。

從民法通則到民法總則? 一字之變見證立法變遷

黨的十八屆四中全會決定編纂民法典。從此，民法典再次成為中國法學界的熱詞。

胡康生介紹，新中國成立后，民法起草工作先后于1954、1962、1979、2001、2014年五次啟動，制定民法，經歷民法—民法通則—民法總則—民法典，“曲折坎坷，漸行漸進”。

對于為何當時不是制定民法或民法總則，而是制定民法通則？胡康生解釋，這里有“先零售后批發”“先制定民法通則” 的故事。

胡康生說，1979年剛開始起草民法時，由于我國長期實行計劃經濟，經濟和社會生活中的各類民事活動在改革開放之初還未充分展開，民事關系的發展還很不成熟。同時，制定民法，還要考慮社會適應性。隨著經濟體制改革的推進，許多經濟和民事方面的關系正在發生變化，但又沒有定型。

據胡康生回憶，彭真當時曾說，起草民法究竟采取什么方針，現在看，民法與刑法不一樣，民事活動與經濟活動互相聯系，經濟體制正處于改革中，制定完整的民法典恐怕條件不成熟。目前需要采取“零售”的方法，根據實際需要，成熟一個制定一個。

至于“先制定民法通則，后制定民法總則”的過程，胡康生介紹，到1983年，新的婚姻法、經濟合同法、商標法等單行民事法律已制定，專利法、繼承法正在抓緊起草。1984年起草組經過調研認為，法院審判中的很多問題比傳統的民法總則要寬得多，尤其是民事權利問題比較復雜，只有一個民法總則恐怕難以概括。彭真聽了匯報后說，“只搞民法總則確實不夠，那就搞一個民法通則嘛，把這個法的名稱叫民法通則可能更合適。但最初起草時還是叫民法總則。”

1985年夏，民法總則草案有了基本框架。參與起草的法學家江平曾說，民法總則框架基本確定后，名稱已經不合適了。有的主張叫“民事基本原則”，還有人提出叫“民法綱要”或“民法大綱”。最后，彭真拍板說，既然這里面不僅包括總則的內容，而且也包括分則的一些內容，叫總則不合適，那就叫通則吧，總則和分則都通起來了。民法通則的名稱就這樣確定下來了，并于1986年4月第六屆全國人民代表大會第四次會議通過。

在胡康生看來，將民法（調整的對象）定位于一切平等主體，具有一定的前瞻性。民法通則確立了法人制度，并且將全民所有制企業的所有權與經營權分離，明確規定全民所有制企業法人以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任，使國企從“無限責任”到“有限責任”，這對國企改革、開放搞活具有重要作用。

2016年6月，十二屆全國人大常委會第二十一次會議初次審議了民法總則（草案），經常委會三次審議，2017年3月，十二屆全國人大五次會議通過了民法總則。

“從民法通則到民法總則，歷時30余年，看似一字之變，卻有各自的時代背景、時代特色、時代意義。”胡康生指出，民法總則有著理念和制度的創新，適應了經濟社會發展，融入了社會主義核心價值觀，貫穿了尊重和保障人權，體現了中國特色、時代特征。民法通則為民法總則打下了堅實基礎，民法總則又為編纂民法典打下堅實基礎。

民法總則的頒布，完成了編纂民法典工作的第一步。據悉，目前，立法機關正在加緊推進民法典各分編的編纂工作，已于2018年8月整體提請全國人大常委會審議，經常委會分階段審議后，爭取2020年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會審議通過，從而形成統一的民法典。

三個月七部法律? 首部對外開放的法律出爐

1978年12月，黨的十一屆三中全會旗幟鮮明地提出“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來”。

楊景宇回憶，按照全會要求，五屆全國人大常委會第六次會議（1979年2月17日至23日）采取了一項重大的組織措施，決定設立法制工作委員會，委員會由80人組成，彭真為主任。這是一個具有代表性和權威性的立法工作機構。

“規模之大、規格之高前所未有，協助常委會加強法制工作。”回憶起當時的情形，楊景宇如是說。

“從當年3月開始，彭真親自抓七部法律的起草工作，首先抓刑法、刑事訴訟法，接著抓選舉法、地方組織法和法院組織法、檢察院組織法，最后又抓中外合資經營企業法。”回憶起那段經歷，楊景宇感慨萬千。

在起草中外合資經營企業法時，作為中國第一部對外開放的法律，當時我國是沒有實踐經驗的。怎么辦？楊景宇回憶道，一是打破傳統觀念束縛，整理了一份《列寧關于用租讓制利用外資的一些論述》;二是借鑒國外成功經驗，整理了有關辦合資企業的十幾份資料;三是規定得原則一些，不宜過細，只有15條。

楊景宇指出，這部法律具有破冰的重大意義，它引進市場法則，規定合資雙方的權利和義務由協議、合同、章程規定;開啟現代化企業制度，規定合資企業的形式是有限責任公司，設立董事會決定重大問題;也引進知識產權概念，規定合資雙方可以“工業產權”作為投資。此外，為設立外商獨資企業開了大門，規定外商投資比例不封頂，只是不得低于25%。

立法緊貼改革開放走向? 做到“既好看又好吃”

“如果把現在的法律匯編和20世紀八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現在是更厚了、更重了。”喬曉陽介紹說，經過40年的努力，中國特色社會主義法律體系已經形成并且不斷地完善，我國經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設各個方面都實現了有法可依，特別是我國的立法在總結實踐經驗的基礎上不斷地精細化，增加可操作性。立法的內容越來越具體，也越來越全面。

“在改革開放初期的一段時間里只制定了有限的法律，很多領域基本上是無法可依的，沒有法。那時候往往是改革實踐走在前面，立法更多是把實踐中成熟的經驗規定下來、肯定下來，鞏固改革的成果，同時又為下一步改革留有余地。”喬曉陽認為，這個時期的立法往往帶有一種階段性的特點，就是先把制度建立起來再逐步向前推進。

喬曉陽表示，立法的特點是“定”，而改革的特點是“變”，過去40多年兩者的關系先后經歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”，到“凡屬重大改革必須于法有據”幾個階段。

張春生則指出，仔細回顧從1979年以后的立法，大多是緊貼改革開放的走向來進行的，中外合資經營企業法給人印象就是對外開放，利用外資。“該部法律出臺后，鄧小平同志接見日本一個代表團，日本人說這是一個宣言式的法律，小平說你說得不錯，是我們對外開放政策的一個宣言。”張春生說道。

“那時候我經常講一句話立法要‘既好看又好吃。‘好看就是肯定現成經驗的同時，這個法律還要體現改革的方向，還要有時代性;‘好吃就是能下得去嘴，能把法律的規定落到實處，不能不顧實際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩定性、可行性、前瞻性結合起來。”對于改革開放初期的立法特點，喬曉陽這樣總結。