“天價罰單”背后的公益訴訟

宋韜

日前，浙江省高級人民法院二審審結了浙江首例社會組織提起的環境公益訴訟案件。一個時過24年，已經超過最長訴訟時效的環保案件為什么能對簿公堂，而且還判處了“天價罰單”？本案的判決，對環境公益訴訟中侵權主體的認定、責任承擔方式、修復性司法理念落實等諸多問題提供了一個參考。

日前，浙江高院二審審結中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（下稱中國綠發會）、杭州市生態文化協會（下稱杭州市生態協會）訴浙江富邦集團有限公司、浙江富邦皮革有限公司環境污染責任公益訴訟案，判決維持嘉興中院原審判決，富邦集團公司、富邦皮革公司支付環境修復相關費用2998萬余元;賠償生態環境服務功能損失59萬余元（款項專用于生態環境保護）。也因此，本案被稱為“天價罰單案”。

固體填埋類環境污染是否屬于公益訴訟？對于此類案件，法院是否應該支持原告主張的環境修復費用？對于已經超過最長訴訟時效期限的案件，適用現在的法律來規范過去的行為，是否適宜？對于20年前發生的涉案事實，是否可以溯及既往？以上疑問，都是因浙江首例環境公益訴訟案的二審判決而引發的思考。

時過24年緣何對簿公堂？

20世紀90年代，浙江省海寧市周王廟鎮上林村上林制革廠這家村辦集體企業，主要從事豬皮、綿羊皮鞣制和整理生產。當時生產過程中會排放廢水及處理廢水產生的污泥等污染物。

1991年，上林制革廠先后向上林村委會租用該村三處集體土地約30畝，用于該廠工業固廢（包括爛皮、爛肉、下腳料、污泥等）的集中填埋。

1993年4月，上林制革廠與香港富春公司，共同設立富邦皮革公司，繼續使用上述土地填埋制革污泥，填埋行為至1997年全部結束。

1996年12月，上林制革廠注銷工商登記，相關債權債務等劃轉給新設立的富邦集團公司。

2001年12月31日，富邦皮革公司與上林村委會簽訂協議，約定富邦皮革公司將原租用的廠區北西側堆放污泥地塊交由上林村進行土地復墾，一次性補償上林村土地復墾費10萬元，以后一切事宜，與富邦皮革公司無涉。不久后，相關地塊復墾種植桑苗、樹苗等作物。

2014年7月，海寧市環境保護局發函，要求周王廟鎮政府督促上林村委會加強對上林制革廠污泥填埋點的現場保護工作。2014年8月，海寧市環境保護局委托上海譜尼測試技術有限公司對上述工業固廢填埋場地進行了采樣檢測。

2015年10月，中國綠發會向嘉興市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，請求判決富邦集團公司停止侵害，即對其在海寧市周王廟鎮上林村違法填埋的制革污泥進行無害化處理，停止對生態環境的持續性污染危害;恢復原狀、消除危險，即對其填埋污泥造成的周邊污染土壤進行生態修復，消除污染地下水的重大危險;富邦皮革公司對上述訴請承擔連帶責任。杭州市生態協會申請法院一審訴訟后，增加一項訴訟請求：即判令富邦集團公司、富邦皮革公司賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間的服務功能損失。法院追加浙江富邦皮革有限公司為被告，追加海寧市周王廟鎮上林股份經濟合作社作為第三人參與訴訟。

由此，作為浙江省首例環境公益訴訟案件的“天價罰單案”正式打響。

超過最長訴訟時效能否追溯？

一審中，中國綠發會主張，經實地調查發現，富邦集團公司前身為上林制革廠，其在1991年至1997年期間持續在海寧市周王廟鎮上林村三處農用地中填埋制革污泥，至今未采取有效措施予以補救。富邦集團公司2014年6月24日因超標排放廢水被海寧市環境保護局實施行政處罰。2014年6月5日，江蘇省理化測試中心對當地村民取樣作出的檢測報告顯示，樣本土壤重金屬鉻嚴重超標，樣本土壤中有兩處鉻含量嚴重超出《土壤環境質量標準》中為保障農林業生產和植物生長的土壤臨界值，嚴重損害公共利益。

事件是否真如原告所言？富邦集團公司指出，原告所稱污染環境事實不成立，根據當時的法律法規，以集中填埋方式處理制革污泥不僅不違反國家環保法的規定，而且以當時的治理污染技術水平來看，已經是比較先進的處理方式。此外，海寧市周王廟鎮上林村委會得到被告10萬元自愿補償并達成協議。

而另一個需要關注的問題是，從訴訟時效來看，填埋污染物的土地至今已經26年，該土地的污染沒有進一步擴散，只要進行適當的隔斷措施即可，并無需承擔額外的侵權賠償責任。

圍繞以上爭議焦點，法院經審理認為，上林制革廠、富邦皮革公司在1991年至1997年填埋制革污泥的行為已使場地內土壤受到嚴重的重金屬污染，且因長年堆放，土壤中的污染對場地內的地下水、地表水也造成了一定污染，存在環境損害的事實。如果不采取相應的環境治理措施，將使生態系統繼續受到污染，導致耕地的減少和水質的惡化。

本案中爭議最大的問題，莫過于對生態環境服務功能損失的認定。具體來說，生態系統服務，是指人類或其他生態系統直接或間接地從生態系統獲取的收益，主要包括供給服務、調節服務、支持服務、文化服務和存在價值等，應當根據被污染的具體環境要素進行分析。

本案被污染的環境要素主要是30畝農用土地。法院認為，在填埋制革污泥后，上述土地已不能作為農田使用，存在服務功能損失。最終，一審法院經審理判決被告浙江富邦集團有限公司、浙江富邦皮革有限公司承擔環境修復相關費用29985193元（款項專用于本案三處污泥填埋場地的環境修復）、賠償生態環境服務功能損失594270元（款項專用于生態環境保護）。

一審判決后，中國綠發會和浙江富邦集團有限公司分別向浙江高院提起上訴。

二審維持為何引發爭議？

原告和被告雙方上訴焦點主要圍繞環境修復費用標準以及生態服務功能損失界定展開。

根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定，對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。

中國綠發會認為，首先，一審中其訴訟請求為恢復原狀，即恢復為農業用地的原狀。涉案污染土地的性質依然為農業用地，沒有變更為綠化用地，故應按原耕地標準管控修復。原審法院以綠化用地的標準要求二侵權人承擔修復責任，根本達不到恢復原狀之目的，且減輕了二侵權人的義務。二侵權人應按照土壤修復方案承擔費用168290900元。其次，原審法院以農作物產值為標準確定生態服務功能損失，屬于偷換概念。生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。土壤受污染不僅不能供給農產品，同時氣候調節、水土保持等生態服務功能也全部喪失，農產品的收益損失遠低于生態服務功能損失，以農作物產值作為生態服務功能損失計算標準降低了二侵權人的賠償義務。最后，原審判決沒有涉及地下水的修復費用問題。雖然場地范圍內有滲透液的抽提，但場地外的地下水同樣需要監測，需要防治。原審法院認定了場外水污染，但未判決二侵權人承擔責任，與損害賠償的法律原則相悖。

不同的是，上訴理由中，浙江富邦集團有限公司二審代理人張剛律師提出了與原告針鋒相對的觀點。首先，本案不是法律意義上的公益訴訟，行為人填埋制革污泥，僅限于特定區域，這些特定區域的土地屬于村民個人使用，沒有侵犯到社會公共利益;同時，一審法院判決認定，填埋地區的土壤總鉻和六價鉻超標，而地下水、地表水、井水及底泥，幾乎沒有污染，也沒有擴散，即沒有侵害到其他不特定的人群。其次，涉案地塊已經由有關政府部門進行風險管控和修復，當事人也在積極配合相關工作，目前已經完成修復工作。所謂的危害已經消除，法院無需審查并判決被告承擔賠償責任。最重要的一點是，該判決違反了“法不溯及既往”的法治原則。

“本案中，一審、二審判決書引用的法律依據均為污染行為發生后的法律、法規、司法解釋。我們絕對不能用現在的法律去無限期地追溯以前的行為?！睆垊偮蓭熣f。

環境公益訴訟且行且探索

原被告雙方各執一詞，難辨對錯。經過庭審，浙江高院最終駁回上訴、維持原判。

對于二審結果，浙江富邦集團有限公司律師申杰認為，企業在長期的經營中造成的污染，有一定的歷史原因和發展局限。但是，企業從村辦企業改制而來，在有限的資金和技術條件下，環保方面均通過政府檢測，難能可貴。1995年，生產規模擴大至豬皮生產線配套的環保技改項目。1995年12月，海寧環境保護監測站在對原有項目和新增生產線進行實地調查、資料收集、分析研究之后編寫了《浙江富邦皮革有限公司豬皮生產線配套技改項目環境影響評價報告》。該報告指出，技改后，制革污泥仍然可以沿用目前外運填埋的方法處理污泥。由此可見，政府職能部門作出的環評，是對企業此前和今后治理污染工作方面的肯定。

同時，富邦集團披露，企業在環境保護工作方面還得到了聯合國“區域性項目”有關制革廢水污泥處理方面提供關鍵性設備和資金的援助。企業因為規規矩矩依照政府監管部門的意見，用填埋方式（而不是私下拋荒）才招致今天被追究責任，這樣就變成了懲罰當時守法合規的企業。本案在一審、二審期間，地方政府已經著手就涉案場地環境污染展開風險管控和修復，而且，截至目前，修復工作已經臨近竣工。即使本案屬于環境公益訴訟，目的也是使被污染的環境得以修復。而這樣的修復行為不具有人身專屬性和排他性。相比企業來說，地方政府反而更有組織管理能力、專業技術能力和高度的責任意識，更適宜來修復環境。在地方政府修復完畢后，由企業承擔部分修復費用更符合環境治理和保護中“政府主導、企業參與”的方式。而兩審判決中均判決企業承擔修復費用，等于變成了雙重懲罰。我們希望最高法院能從統領全國的角度和更高的維度上為有關歷史遺留問題的環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等類案處理指明方向。

目前，被告浙江富邦集團有限公司已向最高人民法院提起再審。

該案判決已經生效，最終結果如何，還有待最高人民法院作出是否受理再審申請的裁定。該案的發生，說明民眾的環保意識在逐步增強，公益訴訟的理念已經開始漸入人心。公益訴訟從概念的提出，到各地開始試點，再到司法部門的職能創設，正處在不斷完善之中。

同時，由于企業與公益組織間對于公益訴訟主體、污染范圍的界定、環境修復費用的標準以及生態服務功能損失的界定上的不同理解，該案帶來的社會效應已經遠遠超過了案件本身。這起被稱為“天價罰單”的浙江環境公益訴訟案件必將成為今后環境公益訴訟領域的典型案例。