我國多中心供應保障房協同績效定量評價研究

崔鵬 李德智 朱麗菲

摘要：目前我國營利與非營利組織參建政府保障房項目日益普遍，其合作模式、融資方式、管理手段等也趨于多樣化，但多中心供應過程中的協同績效究竟如何尚無定量研究。首先應用文獻綜述法，建立我國多中心供應保障房協同績效評價指標體系;然后利用社會網絡層次分析法和調查問卷法，選取績效表征指標，并借助Super Decision軟件得到指標權重;進而基于模糊綜合評價法，建立我國多中心供應保障房的協同績效評價模型;最后以南京市4大片區保障房項目為例進行實證研究，為南京乃至全國保障房建設工作提供借鑒。

關鍵詞：保障房;網絡層次分析法;模糊綜合評價;多中心供應;協同績效

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0064-69 收稿日期：2019-09-15

1研究背景與問題

從住房制度改革的最初探索到全面建立以經濟適用住房為主的雙軌制住房供應體系，國家一直致力于保障房建設以解決中低收入居民住房難問題。但是，我國保障房長期以政府單一供應為主，多地陸續出現債務高、供應效率低、質量差、運營管理不佳等政府失靈問題，嚴重制約保障性住房項目的發展（路君平和糜云，2011）。根據國內外經驗，保障房的供應還需要房地產開發企業、城市建設投資公司等營利組織，以及住房協會、住房合作社、保障房管理運營中心等非營利組織的積極參與。我國曾相繼出臺《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》（建房[1992]67號）、《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》（建保[2012]91號）、《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）、《棚戶區改造工作激勵措施實施辦法（試行）》（建辦保[2016]69號）、《推行政府購買公租房運營管理服務試點方案的通知》（建保[2018]92號）等多個政策文件激勵營利與非營利組織積極參與保障房建設。但國內外學者多關注社會資本引入機制及供應策略等定性分析，如：融資模式（趙進東，2017;李德智等，2012）、激勵政策（貴斌威，2019;葉保操，2017）、建設模式（陳立文和杜澤澤，2018;周江，2011）和管理方法（劉建朝等，2019）等，而未見定量評價多中心供應效果、供應過程中關鍵影響因素以及協同性績效等研究。因此，本文利用網絡層次分析法和模糊綜合評價法構建保障房多中心供應協同績效評價模型，以南京市保障房4大片區項目為例，計算和評價其績效水平，為政府和組織機構定量研究保障房多中心供應提供理論依據。

2評價指標確定

保障房項目的多中心供應是政府、營利組織、非營利組織在功能與資源上的協同與集成過程，在此過程中對其協同績效進行定量評價。首先通過文獻綜述法對確定評價指標，進而利用調查問卷法和社會網絡層次分析法對選定指標進行權重賦值，最后基于模糊綜合評價法建立打分標準與評價模型。

2.1評價指標選取

協同績效的評價指標之間往往相互關聯與耦合，基于具體性（Specific）、可衡量性（Measurable）、一致性（Accordant）、現實性（Realistic）、有期限性（Timed）、可操作性（Exercisable）和全面性（Rounded）等SMARTER原則（熊季霞和張志強，2014），綜合保障房供應相關文獻中的所選指標，本文依據頻數統計法將供應主體之間的協同模式、協同措施和協同效果三個維度作為評價體系的一級指標，并以此為依據搜集二級指標和相應的表征變量。通過文獻綜述可知，保障房的主要類別和常用稱謂還包括公租房、廉租房、經濟適用房、社會住房等，英文包括public housing、social housing、affordable housing和rental housing等。以此作為主題詞在中國知網和Web of Science數據庫中進行檢索，最終在百余篇中英文文獻中提取與歸納保障房多中心供應協同模式指標31個、協同措施指標40個、協同效果指標16個。整合與歸納后的保障房項目多中心供應協同績效評價指標，如表1所示。

2.2指標權重確定

表1中的保障房多中心供應協同績效評價指標之間并非簡單的遞階層次結構，具有垂直和水平聯系，故應用網絡層次分析法（Analytic NetworkProcess，ANP）法（溫麗琴等，2019），其模型結構由控制層和（網絡層）組成，如圖1所示。控制層主要反映目標實現和評判準則，即保障房多中心供應的協同績效（u）和協同模式（u1）、協同措施（u2）和協同效果（u3）三個子目標;網絡層則反映網絡化結構的評價指標元素集，即u11，u12，…u34。

進而，通過50份問卷調查得到的結果建立關系判斷矩陣，確定各元素的直接與間接重要性程度。受訪者主要來自建設單位、施工單位、高等院校、政府部門、咨詢和設計單位等。受訪對象大多具有5年及以上保障房相關工作經驗，以本科學歷為主，職稱呈正態分布。借助Super Decisions（sD）軟件，采用1-9標度法對問卷進行一致性結果檢驗，篩選出45份有效問卷，并計算得到保障房項目多中心供應協同績效指標的最終權重，如表2所示。

2.3評分模型構建

由于保障房多中心供應協同績效評價涉及多項指標和標準，專家難以用確切數值表示這一模糊概念。因此，本文應用模糊綜合評價法，通過模糊數學的隸屬度最大原則和模糊變換理論把定性評價轉化為定量評價（侯旭華，2019），其主要步驟如下：

（4）單因素模糊評價，即對因素集U中的單個因素進行評價，確定評價對象對各元素的隸屬程度，然后將n個因素的評價集組成一個總的評判矩陣

為保證最終結果與指標評價等級相互響應，保障房多中心供應協同績效最終結果也分為上述5個等級，其中“好”被定義為：供應中心參與度、供應中心融合度和協同貢獻率高，政策支持、激勵機制、約束機制健全，供應主體無暢溝通和合作、風險分擔機制合理，供給效益、社會效益好，保障對象滿意度高，保障房項目經濟、社會、生態等方面的可持續性佳。以此類推。

3實證研究

3.1案例概況

南京市從1990年起開始以政府為供應主體建設“解困房”，致力于解決貧困家庭的住房問題。2001年，嘗試引入社會力量加入保障房建設，形成了單位集資建房、工會職工住房合作社和廉租房3種形式的南京市廉租住房保障體系。2010年初，南京市大幅調整保障房建設模式，通過各區政府主導，營利組織參建的多中心供應方式，重點規劃建設4大保障房項目片區，包括丁家莊、花崗、岱山和上坊項目。2016年5月，4大片區全部建成并投入使用，總面積達591.05萬平方米，共計8.01萬套，可滿足21萬人住房需求。2017-2019年，各片區的二期項目工程也在陸續開展和竣工。

3.2評價結果與提升對策

本文邀請了包括高校建設與房地產系教師、省住建廳及市建設局領導、房地產建設單位技術人員等在內的19位業內專家，對南京市4大保障房項目片區進行數據測評，得到評價矩陣JR，以及上文中計算出的綜合權重矩陣W，最終得到各二級指標、一級指標和綜合得分，如表3所示，可見南京市4大片區保障房多中心供應協同績效綜合評價得分為P=80.29，屬“較好”。

從一級指標三個因素的優缺點分別對協同績效進行分析如下。

（1）協同模式方面

優點：政府成立南京市保障房建設發展有限公司作為建設與投融資平臺，通過專業和統一的管理模式建立了5種融資渠道籌措社會資金，使得政府資金與社會資本比重達到3：7，有效緩減了財政壓力，提高費用效益。政府與企業之間的合同關系主要是代建關系，在全部的10家參建單位中，國有和民營企業各5家。營利組織在該項目中的投資回報率約5.5%，其中代建費2%、利潤3%、分配管理費0.5%，高出社會平均水平0.5個百分點。營利組織的間接利益趨于多元化，通過綠色通道提升行政審批速度，從而獲得大面積保障房建設任務，并以此提升市場占有率和社會影響力。

缺點：首先，傳統的代建模式使得企業努力程度較低，且項目配建的少量普通商品房并不是由保障房參建單位負責，進一步降低了社會企業的積極性。因此，政府與企業首先應選擇較為合適的參建模式，加強企業的參與能力與存在感，探索BOT、REITS、PPP、ABS等新型融資模式;其次，政府應引入供給競爭機制，讓更多營利組織參與其中，減少本地開發商形成價格“合謀”，提高供給質量和效率;最后，政府還需要非營利組織積極投入，加強社會管理與服務，提高參與者集合與非營利組織的控制力。

（2）協同措施方面

優點：首先，政府在融資問題上方面采取了先進措施，如依托方式商業銀行合作，允許企業發布定向債，利用社保資金對營利組織貸款進行擔保。其次，政策措施包括規定保障房融資貸款利率不超過基準利率，浮動利率在10%-20%之間，且貸款年限可達10年，有效緩解營利組織資金壓力。土地與稅收方面，保障房項目建設用地大部分實行行政劃撥，并在土地供應計劃和申報年度用地計劃中單獨列出優先安排;免征城鎮土地使用稅和印花稅，免收城市基礎設施配套費、防空地下室易地建設費等各種行政事業性收費和政府性基金。政府對于代建模式的保障房回購期提出明確要求，迫使營利組織選擇開發資質佳、融資能力強、信用品牌好的知名企業。最后，風險承擔措施方面，營利組織基本承擔設計建造、融資、技術、勞資和材料風險，而政府基本承擔政治和運營風險，二者共同承擔市場、財務、法律和不可抗力風險。

缺點：一方面，在保障房建設過程中缺乏常態規范的監督管理機制，作為保障房建設與管理質量監督機構，政府部門無法有效履行職責。而具有相關資質和能力的營利組織、非營利組織和社會公眾反而沒有實質的監督權。因此，應加強保障房質量的控制與監督、統一建設標準、確保項目品質。另一方面，上述風險分配方案中營利組織承擔風險較少、而政府承擔風險較大，應通過更為完善的法律法規和良好的南京市市場環境重新調整風險比重。

（3）協同措施方面

優點：截至目前，保障房4大片區的綜合入住率約為80%。其為中低收入家庭、大學畢業生、外來務工人員等提供公租房、經濟適用房、限價房等多類房源，人均居住面積達15平方米及以上，每月租金為11-16元/平方米。戶型以40-90平方米的一室或兩室一廳為主，全裝修交付。項目規劃區內設有商業區、農貿市場、衛生服務站等配套設施，能為居民提供就醫、就學、休閑等便利，以及部分就業機會。

缺點：第一，保障房大規模的集中建設帶來了居住空間貧民的隱患，容易加劇城市不同階層的社會矛盾，甚至引發社會沖突。因此，應豐富不同階層的居住人群，貼近現實生活、注重居民生活品質、加強周邊教育與醫療資源配備。第二，保障房項目質量差與基礎設施和公共設施不足是造成交房率和人住率較低的重要原因。應進一步提高施工效率，減少資源消耗，提升建筑節能等級，即在保障質量和功能的同時，滿足成本最低化的要求，加強對保障房的管理力度與控制成本的能力。第三，建設過程中使用的環保材料較少，不重視周邊自然與生態系統保護，嚴重影響保障房可持續性。為此，應完善地方政績考核制度，注重保障房帶來的長期收益，從經濟、社會、環境三個方面綜合考慮。

4結論

針對保障房建設過程中資金短缺、效率低下等問題，引導和激勵營利與非營利組織參加政府保障房建設項目意義重大。本文從政府與社會組織供應過程中的協同模式、措施和效果人手，基于國內外參考文獻，建立我國多中心供應保障房協同績效評價指標體系。然后利用社會網絡層次分析法，通過調查問卷結果分析選定指標之間的相互關系，并借助super Decision軟件進行計算求解，得到一二級指標的權重和排名。最后基于模糊綜合評價法建立最終評價模型。通過專家評分，以南京市4大保障房片區為例進行實證研究發現：南京市4大片區保障房項目多中心供應協同績效綜合得分表現較好，特別是協同措施方面表現尤為突出。綜上，本文對政府及相關部門在今后的保障房供應工作中提出以下建議：

（1）探索新型融資模式，增強企業參建能力;

（2）引入供給競爭機制，鼓勵第三部門加入;

（3）界定風險分擔策略，減輕政府財政壓力;

（4）提高監督管理水平，夯實項目質量保證;

（5）重視持續發展原則，維護社會長遠利益。