金融安全網構建要素研究

【摘 要】 自2017年以來，中國的金融監管機構就反復強調防范金融風險，同時把對系統性風險的監督和管理作為工作的重中之重。本文從研究美國的存款保險制度入手，分析了次貸危機后存款保險制度的現狀，探索了存款保險制度在金融安全網中的作用及功能。為完善我國的存款保險制度提供了借鑒，為健全中國金融安全網提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】 存款保險 金融安全網 金融危機

一、引言

美國存款保險制度自1934年建立以來經歷了多次金融危機的洗禮，是目前世界上設計最完善、功能最復雜的存款保險體系。2008年的次貸危機發源于美國，危機爆發期間相繼倒閉了近500家商業銀行和儲蓄機構，其中包括華盛頓互惠銀行、印地麥克銀行等資產規模較大的投保銀行，但并沒有對金融市場和公眾生活造成重大影響，這很大程度得益于存款保險制度的良好設計和成功運作。本文通過對美國危機后存款保險現狀的描述，闡述了其與建立金融安全網之間的關系及重要作用，得出了對完善我國存款保險制度和健全金融安全網的啟示。

二、危機后美國存款保險制度現狀

（一） 存款保險限額的調整

奧巴馬總統于 2010年7月21日正式簽署了《多德-弗蘭克法案》。該法案第335條將危機中臨時性調高的存款保險限額長期化，正式將參保存款機構和參保信用社的存款保險限額均從原來的 10 萬美元上調至 25 萬美元，且其有效性向前追溯至2008年1月1日后由FDIC被任命為管理人或保護人的所有參保存款機構。

（二） 融資體系的變化

金融危機發生以后，FDIC將以存款為基礎的收費體制改為以存款機構在收費期間并表總資產減去同期平均有形資本為基礎的收費體制，以更好地體現金融機構的真實風險。同時《多德-弗蘭克法案》廢止了FDIC對參保機構繳費額超過1.5%部分支付利息的規定。而且《多德-弗蘭克法案》第334條撤消了原有的存款保險基金上限（估算參保存款額的1.5%），并將下限從原來的1.15%提高至估算參保存款額的1.35%。法案同時為達到這一新比例提供了寬限期，允許FDIC采取措施在2020年9月30日前使存款保險基金達到以上要求。

（三）FDIC職權范圍的變化

此次國際金融危機爆發后，《多德-弗蘭克法案》加強了FDIC對參保金融機構的監管權。首先，《多德-弗蘭克法案》第172條修改了《聯邦存款保險法案》第 10（b）（3）條，授予FDIC對系統重要性金融機構的備份檢查權。該條同時修改了《聯邦存款保險法案》第8（t）條，授予FDIC對任何存款機構控股公司的備份執行權。與原有的審慎監管機構一起，對系統重要性金融機構以及存款類機構構筑了多道監管防線，共同防范系統性風險的再次爆發。

其次，《多德-弗蘭克法案》第二章設立了對系統重要性非銀行金融機構進行有序破產清算的專門制度，使得“大而不能倒”變成“大而能倒”，并由金融機構本身、而不是納稅人支付清算成本，從而加強了市場自律，以防范道德風險。該制度以FDIC對存款類機構的清算模式為基礎，賦予了FDIC有序清算職權，同時還做出了若干重要調整，包括在優先權、欺詐性讓與、抵銷權等方面做出的與一般破產法類似的規定，以更好地適應非銀行金融機構的需要，并減少一般破產程序和“有序清算程序”之間在債權人權利保護上的差別。

三、存款保險與安全網的聯系

（一） 存款保險制度與金融安全網的關系

金融安全網，國際上最早是1986年國際清算銀行（BIS）提出來的，但此后很長時間世界各國并未對其引起足夠的重視。美國是世界上建設金融安全網最完備的國家，它的建立經歷了漫長和復雜的過程。

金融監管、最后貸款人以及存款保險是金融安全網中不可或缺的最為重要的三個組成部分，亦稱“三大支柱”或“三道防線”。自2008年金融危機以來，各國已經意識到傳統的監管不能防范系統性風險，于是宏觀審慎監管得到了很大的發展。這樣就使金融安全網的內容得到了有效的擴沖，由傳統的三大支柱變成了四大支柱。存款保險制度作為金融業一項重要的基礎制度安排，毫無疑問是金融安全網中很重要的一種措施。這項制度的建立，對于更好地保護存款人的利益，進一步完善金融安全網，建立金融穩定的長效機制，對于促進銀行業健康發展，進一步提高我國銀行業的發展水平和競爭力，提升銀行業服務實體經濟的水平，都具有十分重要的意義。

（二） 存款保險制度在安全網中的職能

在金融安全網運作的過程中，存款保險通常被當做第二道防線，進行事前及事中的監督和檢查，以及妥善處置發生危機后問題銀行的退出和對存款人的理賠工作。

首先，存款保險機構要關注風險并有一定的監管權。以美國為例，危機發生前，美國的存款保險就有提供存款保險、監管參保銀行和處置問題機構的權利。危機爆發以后，為了確保聯邦存款保險基金的安全，《多德-弗蘭克法案》大大加強了FDIC對參保金融機構的監管權。具體來看，《多德-弗蘭克法案》不僅授權FDIC 增加了其備份檢查權和執行權，而且還加強了FDIC 的有序清算權。FDIC每年對監管對象開展1次現場檢查，并對其他投保銀行享有補充檢查權。所有投保銀行需定期向FDIC報送資料，其他監管部門的風險評級和檢查結果也會制度化地傳遞給FDIC。這樣FDIC就可以行使與其他聯邦銀行業監管機構同樣的檢查權和執行權，與原有的審慎監管機構一起，對系統重要性金融機構以及存款類機構構筑了多道監管防線，共同防范系統性風險的再次爆發。

其次，就是其處置問題銀行的職能。存款保險機構最主要的職能就是承擔運用市場化的手段處置問題銀行的責任，在銀行陷入危機但未出現系統性風險的情況下，負責用資金援助、吸收合并、收購改組、接管清算等方式對問題銀行進行處置，體現市場化運作機制，提高處置效率，降低處置成本，緩解人民銀行最后貸款人的救助壓力，促進市場優勝劣汰。

最后，就是其支付存款賠償的職能。存款保險機構建立的根本原因就是通過為倒閉銀行支付存款賠償，保護小額存款人利益。存款保險機構負責制定相關的存款賠償標準和賠償方法，按照這些規定履行存款賠償的責任，存款保護可以加強存款人的信心，有效地減少銀行擠兌，維護金融穩定。

四、對中國的啟示

（一） 對完善中國存款保險制度的啟示

我國于2015年建立了存款保險制度，其目的是為了維護存款人利益，特別是對于抗風險能力較弱的中小存款人，是一種非常重要的措施。但是目前我國的存款保險制度還存在著很多問題。例如，相關的配套法律法規不夠完善，沒有獨立的存款保險機構，監管流于形式等。為了達到穩定存款人信心和防范道德風險的目標，并促進形成有效的風險處置和市場退出機制，我國在制度設計中應當授予存款保險必要的風險控制和風險處置手段，包括建立事前融資機制、實行風險差別費率、信息獲取和信息核查、引入早期糾正機制、靈活運用存款保險基金開展風險處置等。在拓展存款保險制度的功能和職權的同時，需要理順存款保險與其他金融安全網成員之間的關系，包括加強與監管部門的信息共享和監管協作，加強與中央銀行最后貸款人職能和系統重要性金融機構處置方面的協作，建立正式的工作機制，保障工作的持續性、穩定性與有效性。

（二） 對健全中國金融安全網的啟示

我國在健全金融安全網時，應該借鑒國際做法，并結合我國實際。基本思路是：首先，擴展存款保險制度適用范圍，建立獨立的機構，完善相關的法律法規，改革并完善金融企業破產制度及市場退出機制，形成公平競爭、有序運行的金融市場，提高金融市場整體抗風險能力;其次，確立一套合理、高效、適用的最后貸款人制度方案，有選擇地救助問題銀行，必要時創新出新的政策工具，以規避系統性風險;最后，進一步完善銀行監管體系，將宏觀審慎監管于微觀審慎監管相結合，達到審慎監管效用最大化。在國際層面上，我國也應該應深化與其他國家在人員交流、信息共享、風險管理技術等方面的合作，發揮各類國際組織和區域性組織在協調國際金融監管方面的作用。

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作者簡介：郭蘭（1994），女，滿族，河北承德人，金融碩士，單位：遼寧大學經濟學院，研究方向：金融