行政附款行為的救濟(jì)問題

羅姣

【摘 要】 行政附款行為是行政主體依據(jù)自由裁量權(quán)單方面作出的限制行政行為主意思表示效力的從意思表示，包括期限、條件、負(fù)擔(dān)、廢止權(quán)保留、負(fù)擔(dān)保留等類型。附款的存在不僅“開拓了行政的靈活對(duì)應(yīng)可能性”，也最大限度照顧到了行政相對(duì)人的利益。但附款有時(shí)會(huì)使行政相對(duì)人的權(quán)益受到侵害，對(duì)此應(yīng)如何救濟(jì)，特別是在選擇何種訴訟類型進(jìn)行救濟(jì)的問題上尤其重要。

【關(guān)鍵詞】 行政附款行為 撤銷訴訟 課予義務(wù)訴訟

一、行政附款行為的救濟(jì)問題爭議

（一）行政行為附款是否可單獨(dú)提撤銷訴訟爭議

德國學(xué)者在授益行政行為的附款是違法的基礎(chǔ)上，行政相對(duì)人是否或在何種情況下可單獨(dú)對(duì)附款提起撤銷之訴，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

1、因附款種類而異。該種觀點(diǎn)認(rèn)為行政相對(duì)人是否或在何種情況下可單獨(dú)對(duì)附款提起撤銷之訴，關(guān)鍵點(diǎn)是附款與所附的授益行政行為是否在實(shí)體法上具有可分性。

2、因主行政行為而異。此觀點(diǎn)認(rèn)為授益行政行為的行政相對(duì)人能否針對(duì)附款單獨(dú)提撤銷訴訟，關(guān)鍵不在附款種類本身，而取決于授益行政行為的性質(zhì)。

3、統(tǒng)一按課予義務(wù)訴訟處理。該觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)從行政訴訟法建構(gòu)的權(quán)利保護(hù)體系出發(fā)，來決定行政相對(duì)人選擇何種訴訟類型進(jìn)行救濟(jì)。理由主要是行政相對(duì)人想去掉附款的目的是獲得更多的授益，因此通過課予義務(wù)訴訟是比提撤銷訴訟更有利于行政相對(duì)人的救濟(jì)方式。

4、肯定針對(duì)附款單獨(dú)撤銷訴訟的合法性處理方式。該觀點(diǎn)主張不管是什么種類的的附款，都應(yīng)該允許行政相對(duì)人提起針對(duì)附款的單純撤銷訴訟。

以上幾種觀點(diǎn)為德國理論界的主要觀點(diǎn)，我國臺(tái)灣地區(qū)吳庚大法官在綜合德國這幾種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上還發(fā)展了另外一個(gè)學(xué)說，即綜合考量說，主張以“以附款是否具有獨(dú)立性質(zhì)為準(zhǔn)”，“視附款屬于負(fù)擔(dān)或授益效果為準(zhǔn)”，“以羈束行政行為或裁量行政行為為準(zhǔn)”這三項(xiàng)原則就個(gè)案互補(bǔ)參酌適用，來解決行政行為附款的救濟(jì)爭議問題。

（二）行政行為附款撤銷訴訟的司法實(shí)踐

在德國的司法實(shí)踐中，關(guān)于行政行為附款的救濟(jì)處理模式一直在不斷的變化，由早期采學(xué)術(shù)界通說處理模式即以附款類型作為決定授益行政行為相對(duì)人能否單獨(dú)針對(duì)附款提起撤銷訴訟，到后來采“羈束或裁量行政行為”、采客觀說等模式，到現(xiàn)在肯定負(fù)擔(dān)可以獨(dú)立于授益行政行為之外被訴請撤銷的原則。[1]

日本司法實(shí)踐的作法是：在負(fù)擔(dān)附款的場合，由于相對(duì)人被課以新的義務(wù)，所以可以獨(dú)立地進(jìn)行爭訟;在其他附款的場合，如果認(rèn)為它是以對(duì)相對(duì)人的權(quán)益加以一定限制為內(nèi)容的，則應(yīng)理解為它能獨(dú)立構(gòu)成抗告訴訟的的對(duì)象。[2]

在臺(tái)灣，2000年的興南建設(shè)股份有限公司訴臺(tái)北市政府工務(wù)局一案中，興南建設(shè)股份有限公司對(duì)臺(tái)北市政府工務(wù)局以具結(jié)書的形式為其建設(shè)用地許可所附加的負(fù)擔(dān)，臺(tái)灣最高行政法院以無理由駁回該訴，但并沒有否定興南建設(shè)股份有限公司的起訴資格，更沒有否定該負(fù)擔(dān)附款的可撤銷性。[3]

（三）關(guān)于行政行為附款救濟(jì)問題的思考

對(duì)于行政附款行為，學(xué)界還沒有唯一正確和具體的救濟(jì)處理方式，筆者的觀點(diǎn)是只要行政相對(duì)人認(rèn)為授益行政行為附款侵害了自己的合法權(quán)益，想除去該附款，就可以對(duì)該行政行為附款提起撤銷訴訟，法院不能以該行政相對(duì)人選擇的訴訟類型錯(cuò)誤為由予以駁回，僅只能在法院經(jīng)過審理確定該附款合法或者原告申請理由不成立時(shí)，以該訴行為無理由駁回原告的訴訟請求，然后再來考慮該違法的附款是否能被單獨(dú)撤銷。即在行政附款的救濟(jì)問題上，不先根據(jù)行政行為附款的種類、主行政行為的性質(zhì)選擇何種訴訟類型，而是出于最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益與訴訟經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，讓行政相對(duì)人只要認(rèn)為附款違法或侵害自己的權(quán)益，就可以提起單獨(dú)撤銷訴訟。當(dāng)然這也是基于認(rèn)為對(duì)附款提起撤銷訴訟在性質(zhì)上屬于一部撤銷之訴。

因此，行政相對(duì)人針對(duì)授益行政行為附款單獨(dú)提起撤銷訴訟有以下幾種情況：一、該附款合法或者原告申請理由不成立時(shí)，法院以該訴無理由駁回原告的訴訟請求;二、該附款違法，有損原告的合法權(quán)益，可以撤銷該附款，判決撤銷;三、該附款違法，有損原告的合法權(quán)益，但不能撤銷該附款，此時(shí)法院向行政相對(duì)人釋明將撤銷訴訟轉(zhuǎn)換為課予義務(wù)訴訟。然后再聚焦于第二和第三中提到的“可以撤銷”與“不能撤銷”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即何種情況下附款可以被單獨(dú)撤銷。筆者認(rèn)為如果行政機(jī)關(guān)有義務(wù)作出沒有附款的行政行為，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷;如果附款被撤銷后，主行政行為因違法不能存續(xù)時(shí)，該附款不能被撤銷;還有在主行政行為是裁量行政行為時(shí)，如果法院能確定行政機(jī)關(guān)在無該附款時(shí)不會(huì)作出該授益行政行為，該附款不能被撤銷;因此法院判決撤銷與否關(guān)鍵在于主行政行為是否能合法存續(xù)且合乎行政機(jī)關(guān)裁量意思表示。

二、我國行政行為附款救濟(jì)的現(xiàn)狀與未來展望

（一）我國行政行為附款救濟(jì)的現(xiàn)狀

在我國，行政行為附款救濟(jì)問題沒有相關(guān)法律規(guī)定，因此只能適用有關(guān)行政行為法律救濟(jì)的一般規(guī)定。另外，我國公民在提起行政訴訟時(shí)，法律并無事先規(guī)定訴訟形式和種類，公民只要提起請求，法院即對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，包括行政行為的處理內(nèi)容和附款，當(dāng)事人的訴訟請求并不能限制法院作出何種判決。我國行政訴訟法第六十九條至七十八條都是針對(duì)判決類型的規(guī)定，包括：撤銷或者變更被訴的行政行為，確認(rèn)行政行為違法或者無效。法院判決撤銷被訴行政行為后，還可能責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為;判決確認(rèn)違法或者無效的的，還可能責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。原告的訴訟請求不能成立的，則判決駁回其訴訟請求。因此不同于一些確立了行政訴訟類型的國家和地區(qū)，通過撤銷訴訟與課予義務(wù)訴訟的方式獲得附款被撤銷或重新作出一個(gè)授益行政行為的判決，在我國，還有適用確認(rèn)判決和變更判決的余地。因此，德國、日本以及臺(tái)灣地區(qū)對(duì)附款的救濟(jì)所產(chǎn)生各種的爭議在我國目前這種訴訟體制下并不會(huì)出現(xiàn)，前述關(guān)于授益行政行為附款之違法的訴訟救濟(jì)所進(jìn)行的分析與論證對(duì)我國行政法學(xué)來說，也只能是一座虛無縹緲的天空之城。