精準扶貧政策和農(nóng)村低保政策的融合探析

【摘 要】 精準扶貧政策和農(nóng)村低保政策是扶貧開發(fā)的兩項重要政策，為提高貧困戶生活水平，幫助貧困戶脫貧致富，穩(wěn)定社會和諧做出了巨大貢獻，為實現(xiàn)全面建成小康社會發(fā)揮了極為重大的作用。隨著農(nóng)村扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新變化，脫貧攻堅難度加大，單一的政策難以應對這種復雜局面。兩種政策關(guān)系的處理、政策融合的可能性、融合的合理化建議等這些問題成為學術(shù)界關(guān)注的焦點和熱點。本文就這一系列問題試探析精準扶貧政策和農(nóng)村低保政策的融合。

【關(guān)鍵詞】 精準扶貧政策 農(nóng)村低保政策 融合

一、農(nóng)村扶貧領(lǐng)域新變化

2007年7月，國務院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障制度開始在全國范圍內(nèi)覆蓋。農(nóng)村低保政策以保障貧困人口最低生活水平為目標，通過給予資金和實物來幫扶貧困戶，對于緩解貧困程度，提高貧困戶生活水平等方面起到了一定作用。由于，貧困戶在扶貧開發(fā)工作中是被動參與，無法充分調(diào)動貧困戶脫貧致富的積極性，貧困戶脫貧動力不足，產(chǎn)生了"養(yǎng)懶漢"等現(xiàn)象。因此，黨和國家在長期的探索和實踐中提出了精準扶貧政策。精準扶貧政策對于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作有了更高的要求，具體表現(xiàn)為對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準共六個精準。因此，就形成了農(nóng)村低保政策和精準扶貧政策在農(nóng)村扶貧開發(fā)中"雙足鼎力"的局面。隨之而來也產(chǎn)生了新的問題：兩種政策之間關(guān)系如何處理以及兩種政策如何執(zhí)行才能更好更高的提高農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的成效。本文就依據(jù)這一問題進行梳理和探討。

二、兩種政策的背景與內(nèi)涵

（一）農(nóng)村低保政策

農(nóng)村低保政策指的是國家通過資金或?qū)嵨锏姆绞綄ι钤谪毨Ь€以下的貧困人口給予幫扶，滿足其基本的生活需要，以保障其最低生活標準[1]。農(nóng)村低保政策的主要目標是通過實質(zhì)或者說實物性的幫助來維持處于農(nóng)村最低生活保障線之下的貧困人口的基本生存的需要，它維護的是人的最基本的生存的權(quán)利。農(nóng)村低保政策對于維護社會穩(wěn)定和諧與農(nóng)村持久發(fā)展起到了巨大作用。

低保政策是最先源于城市。20世紀90年代，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，中國城市的貧困問題顯露出來并引起人們的關(guān)注。中國城市出現(xiàn)了一個新的貧困群體，他們這一群體主要有企業(yè)破產(chǎn)下崗的人員、困難企業(yè)的職工、退休后無法正常領(lǐng)取退休金的人員以及以他們他們贍養(yǎng)的家庭成員。面對這一龐大群體，傳統(tǒng)的救濟模式收效甚微，黨和政府開始探索新的救助模式。2006年10月，中共中央六屆六中全會提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布標志著我國農(nóng)村低保制度的正式確立。

（二）精準扶貧政策

精準扶貧指針對不同貧困地區(qū)的環(huán)境、農(nóng)戶不同的貧困狀況，運用科學的方法對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的治貧方式[2]。其中，精準識別是指有效地甄別出真正的貧困人口。精準幫扶指的是依據(jù)不同的致貧原因，采取針對性的幫扶措施，力求做到“一針見血”和“對癥下藥”。精準管理指的是對貧困戶建檔立卡，對扶貧資金和扶貧權(quán)利進行有效管理。精準考核指的選用科學的考核方法、設(shè)置合理、精準的考核指標對扶貧工作的各個方面進行全方位、多角度的考察和評估。精準扶貧政策是在黨中央的領(lǐng)導下，社會各界對貧困地區(qū)的貧困戶實現(xiàn)一對一的精準幫扶，精準扶貧除了對個體的幫扶外，還有對貧困縣，連片貧困地區(qū)，貧困村的幫扶。

精準扶貧并不是從來就有的，是黨和國家領(lǐng)導人在長期的探索中總結(jié)出來的科學的扶貧政策。2013 年 11 月，習近平總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅時指出“要從實際出發(fā)，因地制宜，精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。至此，正式提出了“精準扶貧”。2014 年 1 月 25 日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》從國家層面明確提出了建立精準扶貧工作機制。

三、兩種政策的聯(lián)系與區(qū)別

從宏觀角度講，精準扶貧政策和農(nóng)村低保政策都是反貧困的重要手段，目標都是幫扶貧困人口。兩種政策都是緩解農(nóng)村貧困的重大安排，都是全面建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措，更是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的關(guān)鍵一步。但是，在微觀層面又存在著以下區(qū)別：

（一）政策對象不同

兩種政策針對的目標人群不同。兩種政策的緣起不同，低保制度最初起源于城市，針對的是城市新貧困群體，隨著之后的不斷實踐，才開始在農(nóng)村實行。它的保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民。而精準扶貧政策就是針對農(nóng)村貧困地區(qū)提出的扶貧開發(fā)政策，主要對有勞動能力和脫貧意愿的貧困戶進行幫扶。兩類政策的目標人群最初不存在交叉和重復，隨著低保由城市向農(nóng)村推進的過程，兩種制度所覆蓋的人群出現(xiàn)了交叉。

（二）運行機制不同

首先，兩種政策可以調(diào)動的資源不同。精準扶貧政策可以整和社會各界的力量，對于貧困戶提供現(xiàn)金、實物、技術(shù)、教育、醫(yī)療等多方面的政策。農(nóng)村低保政策僅在于保障貧困戶的最低生活標準，大多以現(xiàn)金和實物的形式給予幫扶，調(diào)動資源較少。

其次，政策實施的方式不同。精準扶貧政策往往涉及多個項目，是系統(tǒng)性工程，包含易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育和社會保障兜底多個子項目，具體會涉及到危房改造、村莊建設(shè)、道路修繕等方面，政策的對象既可以是一個區(qū)域，也可以是一個家庭。農(nóng)村低保政策一般不采用這種項目運作的方式，并且以家庭作為具體的實施單位。

（三）政策性質(zhì)不同

政策具體目標不同。精準扶貧政策以減少貧困人口數(shù)量為目標，通過不同的扶貧項目和產(chǎn)業(yè)來幫助貧困家庭脫貧，手段多樣化。精準扶貧是"造血工程"，是通過各種扶貧項目和產(chǎn)業(yè)來激發(fā)貧困地區(qū)動力，使貧困地區(qū)依靠產(chǎn)業(yè)和項目來源源不斷的創(chuàng)造財富，實現(xiàn)永久脫貧。低保政策是"輸血工程”，低保政策的主要目標是保障符合低保要求的人群的最低生活標準。低保政策不以減少貧困人口數(shù)量為目標，具有長期性、穩(wěn)定性和見效快的特點，是解決農(nóng)村貧困問題的一道重要防線。

四、兩種政策有效融合的建議

農(nóng)村低保政策和精準扶貧政策的融合是必然趨勢。主要有兩方面的依據(jù)：第一方面是從國家政策考慮，《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的指導意見》（國開辦發(fā)[2009]60號）中指出：兩項制度銜接的總體目標是，充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)兩項制度的作用，對農(nóng)村最低生活保障對象，通過農(nóng)村最低生活保障制度保障其基本生活;對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，從根本上穩(wěn)定解決溫飽并實現(xiàn)脫貧致富，為實現(xiàn)到2020 年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的目標奠定基礎(chǔ)。第二方面是從政策融合的可能性本身進行考慮，兩種政策是國家反貧困戰(zhàn)略的兩項基本政策，兩者相互補充，有著一致的宏觀政策目標。另外，兩種政策有著各自的局限性，融合是取長補短的有效途徑。總之，兩種政策的融合是必然的。因此，為能更好實現(xiàn)融合，試提出以下建議：

（一）建立瞄準機制，精準識別對象

進一步完善《最低生活保障審核審批辦法》，嚴格控制低保的申請，審批，審核等程序，務必落實好各級政府以及部門精確識別低保對象的責任，違規(guī)行為要嚴肅查處。發(fā)揮農(nóng)村家庭經(jīng)濟信息核對機制動態(tài)管理的作用，進一步細化家庭信息核對的相關(guān)政策和措施，將農(nóng)村家庭信息作為一個重要部分，單獨摘出，進行評定。從頂層設(shè)計出發(fā)，合理分配部門間的協(xié)調(diào)工作，明確各部門的責任，做到機構(gòu)的精減和辦事效率的提升，提高信息核對的覆蓋面，質(zhì)量和精確度。民政部要完善相關(guān)政策，建立更加符合實際，操作簡單，公平合理，清晰透明的農(nóng)村貧困戶指標認定體系;利用多種方式結(jié)合實地調(diào)查，綜合評定貧困戶的貧困程度，精確識別低保對象。農(nóng)村基層組織要加強低保的管理工作，按照相關(guān)規(guī)定定期復核低保對象，不符合條件的及時清理，并向其說明原因，進行培訓教育等增強技能的行為，防止返貧現(xiàn)象，新出現(xiàn)的低保戶要及時納入，做到"不錯保，不漏保"。

精確識別貧困對象是精準扶貧工作的首要前提。為了能精準識別貧困對象，必須創(chuàng)新貧困識別方法和優(yōu)化識別機制。應當設(shè)立多維度的貧困測定指標，由于農(nóng)民存在隱性收入，識別技術(shù)存在缺陷等原因，農(nóng)戶的家庭人均年收入難以準確確定，所以要圍繞這一指標引入多維指標進行想關(guān)測定，把一個大的指標分解成若干個小指標，減少識別成本，提高精準度。此外，各級政府還要加大經(jīng)費支持，調(diào)動各方資源，適當擴大建檔立卡的規(guī)模，建立起全國范圍內(nèi)的扶貧信息網(wǎng)絡。

（二）改進和更新政策理念

傳統(tǒng)的農(nóng)村低保政策和精準扶貧政策減輕可貧困地區(qū)困難程度，解決了相關(guān)貧困人口的基本生活保障問題，對于縮小貧富差距，促進社會公平起到了不可磨滅的作用。但是，在實際實施過程中出現(xiàn)了與政策初衷背道而馳的現(xiàn)象。比如低保中"等，靠，要"思想的出現(xiàn)等，這些不合理的現(xiàn)象正在蠶食著以往的成果，所以改進和更新政策理念勢在必行。新的政策理念應當：強化對象參與意識，改變以往貧困對象參與不夠，參與能力弱的現(xiàn)狀。讓貧困對象主動參與其中，為貧困對象"量身定做"脫貧計劃;倡導"造血式"政策理念，提高政策的規(guī)范性，加強實施效果的監(jiān)督，提高貧困對象自身的能力;突出權(quán)利與義務相結(jié)合，改變以往政府"重救濟，輕扶持"的理念，發(fā)展新形式的權(quán)利與義務相結(jié)合的扶持方式。

（三）加強統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)多元協(xié)調(diào)

加強部門間的溝通與交流。農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的順利實施離不開各個部門之間的相互配合，因此有必要建立協(xié)調(diào)機制加強跨部門間的協(xié)作，打破部門之間的分割狀態(tài)，加強各部門之間的溝通與交流，提高部門間通信程度。相互溝通一方面可以加強部門之間的聯(lián)系，另一方面可以集思廣益，了解彼此工作，有利于促進兩種政策的融合。

整合扶貧資源。建立統(tǒng)一的信息平臺，整合低保信息數(shù)據(jù)庫和精準扶貧信息庫，實現(xiàn)資源的共享。在具體的實施過程中，可以建立信息通報制度，涉及信息數(shù)據(jù)、幫扶流程、政策等方面，各部門定期互相通報經(jīng)驗、問題以及對政策的理解等信息。

充分利用建檔立卡信息系統(tǒng)，提高扶貧開發(fā)工作的精準度，實現(xiàn)民政部門、社會保障、住房建設(shè)以及扶貧部門之間信息的共享，提高辦事的效率，加強工作的透明度和公正性，增強政府權(quán)威，提高貧困戶與政府之間的互信程度。

（四）健全評估、反饋機制

健全評估機制的要重點關(guān)注評估的指標、評估的方法和評估主體的選擇。要結(jié)合精準扶貧政策和農(nóng)村低保政策的實施目的設(shè)置與之相對應的評估指標，細化扶貧開發(fā)的考核內(nèi)容，努力做到科學、精準和多維，緊扣指標，嚴格考核。評估方法要靈活，結(jié)合具體的評估內(nèi)容采用合適的方法;評估方法也要不斷改善，隨評估環(huán)境的變化而變化。評估主體要引入第三方評估組織，第三方評估組織專業(yè)性強、評估經(jīng)驗豐富，并且不容易受到政府部門的制約，評估結(jié)果更加公正、可靠。反饋機制的健全一方面要依靠貧困戶，貧困戶是政策的直接受益者，貧困戶要積極反饋政策的缺陷和自己的建議;另一方面政府部門要及時對反饋做出回應，既要能及時從反饋中獲取有價值的信息又要能不斷強化這種反饋的行為，加強與貧困戶的聯(lián)系。

【參考文獻】

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[4] 陳文文.我國農(nóng)村精準扶貧困境研究——以安徽SC縣為例[D].安徽大學碩士學位論文， 2017

作者簡介：陳輝，（1995-），籍貫山東棗莊，西南民族大學研究生在讀，研究方向社會保障。