論金融科技監(jiān)管權(quán)的本質(zhì)及展開(kāi)

吳燁

〔摘要〕 ?我國(guó)理論界多將金融科技監(jiān)管權(quán)視為一種斟酌市場(chǎng)因素的行政權(quán)，忽視了金融科技監(jiān)管權(quán)的多元特性。我國(guó)深受德國(guó)等大陸法系行政立法的影響，強(qiáng)調(diào)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為合法性的監(jiān)管，但其并不適應(yīng)于金融科技監(jiān)管之需求。金融科技監(jiān)管權(quán)缺乏合適的理論支撐，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中陷入“一亂就收、一收就死”的惡性循環(huán)。英美立法認(rèn)為金融科技監(jiān)管權(quán)脫胎于市場(chǎng)自律規(guī)則，主張以“金融風(fēng)險(xiǎn)”作為監(jiān)管客體，這就形成了金融科技監(jiān)管權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)的本質(zhì)區(qū)分，監(jiān)管者與被監(jiān)管者不再是“命令與服從”的管制關(guān)系。相應(yīng)地，金融科技監(jiān)管權(quán)是以“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”為雙方共同目標(biāo)的特別行政權(quán)。基于此，在借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在既有監(jiān)管規(guī)則框架內(nèi)引入原則監(jiān)管理念，形成“規(guī)則+原則”的二元風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，確保我國(guó)金融科技監(jiān)管權(quán)“收放自如”，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范與市場(chǎng)發(fā)展之間的平衡與促進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕 金融科技;監(jiān)管權(quán);行政權(quán);金融風(fēng)險(xiǎn)

〔中圖分類號(hào)〕D922.294 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）05-0110-09

在金融科技監(jiān)管上，英美與歐陸的態(tài)度截然不同。在德國(guó)，金融監(jiān)管權(quán)被認(rèn)為脫胎于行政權(quán)，是斟酌市場(chǎng)因素的行政存在，主要體現(xiàn)為監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的“命令與服從”關(guān)系。在英美等國(guó)，通常認(rèn)為金融監(jiān)管權(quán)系脫胎于市場(chǎng)自律規(guī)則而非來(lái)自行政賦權(quán)，是監(jiān)管主體行使的特殊權(quán)力。在傳統(tǒng)金融業(yè)中，這兩種監(jiān)管邏輯雖有差異，沖突卻不甚明顯，但在金融科技（financial technology）①領(lǐng)域中，兩種監(jiān)管邏輯的對(duì)立明顯加劇。金融科技是一種新興的金融業(yè)態(tài)，一經(jīng)出現(xiàn)，即嚴(yán)重沖擊了傳統(tǒng)金融業(yè)的監(jiān)管制度。強(qiáng)調(diào)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為之合法性、適法性監(jiān)管的德國(guó)體制，明顯不適應(yīng)金融科技的監(jiān)管。相反，注重對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與監(jiān)管的英美體制，逐漸顯示出獨(dú)特的優(yōu)越性。在兩種模式的相互競(jìng)爭(zhēng)中，德國(guó)體制正在逐漸趨同于英美體制。筆者認(rèn)為，將金融科技監(jiān)管對(duì)象或曰金融科技監(jiān)管權(quán)的客體定位于“金融風(fēng)險(xiǎn)”而非被監(jiān)管者行為，這是金融科技監(jiān)管權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)的本質(zhì)差異。在這個(gè)角度，金融科技的監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間已不再是“命令與服從”的單純管制關(guān)系，而是以“金融風(fēng)險(xiǎn)”為監(jiān)管對(duì)象的合作監(jiān)管關(guān)系，“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”應(yīng)當(dāng)作為金融科技監(jiān)管的立命之本。我國(guó)金融科技監(jiān)管的法律法規(guī)及規(guī)范性文件已經(jīng)顯現(xiàn)出立法者及監(jiān)管者防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，而不再單純強(qiáng)調(diào)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)管。

一、我國(guó)金融科技監(jiān)管權(quán)的理論迷思

我國(guó)有關(guān)金融科技監(jiān)管的法學(xué)文獻(xiàn)，大多圍繞著實(shí)用主義問(wèn)題而展開(kāi)。有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的“命令和控制”監(jiān)管模式，難以有效規(guī)制金融科技，具有試驗(yàn)性、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型的金融范式的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。②也有學(xué)者認(rèn)為，金融科技只是現(xiàn)代科技與傳統(tǒng)金融的結(jié)合，不需要予以特別規(guī)制，其中，金融科技的運(yùn)作模式主要是“第三方支付機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的合作”，而第三方支付機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮“支付渠道”和“信息咨詢”的角色，因而可以將金融科技?xì)w位于傳統(tǒng)金融業(yè)的分支。③還有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意到金融科技突破了傳統(tǒng)金融的地域性，具有很強(qiáng)的靈活性，應(yīng)當(dāng)在激發(fā)金融科技市場(chǎng)活力與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)控制之間實(shí)現(xiàn)平衡，需要特別注意金融科技監(jiān)管主體地方化的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式。④

在金融學(xué)研究中，學(xué)者更重視金融科技的特殊性，尤其強(qiáng)調(diào)金融科技監(jiān)管與傳統(tǒng)金融監(jiān)管的諸多差異。有觀點(diǎn)認(rèn)為，金融科技具有普惠性，金融科技監(jiān)管的宗旨有別于傳統(tǒng)金融監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)秉持保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的理念。⑤有學(xué)者還提出，對(duì)于金融科技監(jiān)管應(yīng)當(dāng)秉持“以監(jiān)管促發(fā)展”的理念，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，不能因?yàn)榻鹑诳萍及l(fā)展不成熟而采取自由放任的監(jiān)管理念，對(duì)于金融科技，不僅要適用審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管、金融消費(fèi)者保護(hù)等傳統(tǒng)金融監(jiān)管的規(guī)則，還需要注意金融科技中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。⑥基于此，有學(xué)者明確指出，金融科技極具特殊性，需要對(duì)金融科技的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式和監(jiān)管制度予以區(qū)分對(duì)待。

在法學(xué)研究中，多數(shù)學(xué)者注意到傳統(tǒng)監(jiān)管與金融科技不兼容問(wèn)題，即以“命令和控制”為特征的傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式，難以有效規(guī)制金融科技帶來(lái)的新型風(fēng)險(xiǎn)。為了提升金融科技監(jiān)管的有效性，研究者轉(zhuǎn)而關(guān)注監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變及監(jiān)管措施的完善，甚至有意無(wú)意地將金融科技從既有法律框架中剝離出來(lái)。這種研究路徑，其實(shí)預(yù)設(shè)了金融科技監(jiān)管權(quán)當(dāng)然屬于行政權(quán)的分析前提。然而，在現(xiàn)有行政執(zhí)法系統(tǒng)中，不僅存在行政性監(jiān)管措施，也存在大量非行政性監(jiān)管措施，這反證了純粹行政權(quán)主張的缺陷。⑦

既有研究絕大多數(shù)過(guò)分強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管權(quán)的行政權(quán)屬性，卻忽視了金融監(jiān)管權(quán)的市場(chǎng)屬性，未能回應(yīng)金融科技監(jiān)管權(quán)是否存在、如何存在等前提問(wèn)題，也無(wú)法回應(yīng)金融科技監(jiān)管權(quán)的來(lái)源、配置、效力和邊界。筆者認(rèn)為，通過(guò)厘定金融科技監(jiān)管權(quán)的本質(zhì)，才可以正確評(píng)價(jià)“命令和控制”監(jiān)管模式的優(yōu)劣，也才能夠提出提升監(jiān)管效率的方案，否則，難免陷入“一亂就收、一收就死、一死就放”的惡性循環(huán)。在金融科技監(jiān)管中，監(jiān)管對(duì)象不再僅是傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，還包括了參與金融活動(dòng)的科技企業(yè)，相應(yīng)地，科技企業(yè)從事金融活動(dòng)的特殊“金融風(fēng)險(xiǎn)”理應(yīng)成為金融科技監(jiān)管的客體。正因如此，構(gòu)建在行為監(jiān)管、功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制已難以有效發(fā)揮作用。

從英美經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融監(jiān)管者已不再僅局限于傳統(tǒng)監(jiān)管理念，而是開(kāi)始采取以“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”為導(dǎo)向的合作監(jiān)管體系。《英國(guó)金融服務(wù)法》明確指出，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取旨在防范風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施（a riskbased approach），應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮“風(fēng)險(xiǎn)”對(duì)監(jiān)管目標(biāo)達(dá)成的積極影響。⑧在此前提下，有學(xué)者將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管細(xì)分為“基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管（riskbased regulation）”和“后設(shè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（metarisk regulation）”。這種新型風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，相較于傳統(tǒng)的合作監(jiān)管（coregulation）、自律監(jiān)管（selfregulation）、過(guò)程監(jiān)管（processbased regulation）等方式而言，被認(rèn)為系金融監(jiān)管的重大發(fā)展和巨大進(jìn)步，它不僅可以促使被監(jiān)管者主動(dòng)提升內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制能力，還可以協(xié)助監(jiān)管者利用手中的自由裁量權(quán)，更好地達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)并有效降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。⑨

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩（Kane），曾將監(jiān)管與創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)演化關(guān)系稱為“監(jiān)管辯證法”，監(jiān)管者和被監(jiān)管者猶如“在蹺蹺板上做游戲的兩方，它們需要不斷地彼此適應(yīng)”而形成一個(gè)黑格爾式的辯證過(guò)程。⑩筆者認(rèn)為，金融科技監(jiān)管權(quán)，不同于一般金融監(jiān)管權(quán)，也不同于通常意義上的行政權(quán)，它是由被授權(quán)的政府或者非政府機(jī)構(gòu)，通過(guò)采用一系列行政或者非行政的監(jiān)管措施，對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施引導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的特殊權(quán)力，借此構(gòu)成了對(duì)非金融機(jī)構(gòu)從事金融活動(dòng)的特殊約束，形成金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的動(dòng)態(tài)演化關(guān)系。

二、金融科技監(jiān)管權(quán)的兩大法系立法邏輯

當(dāng)“金融科技”與“監(jiān)管權(quán)”相互碰觸時(shí)，不可避免地激化了“市場(chǎng)發(fā)展”與“行政干預(yù)”之間的沖突，如何協(xié)調(diào)并平衡兩者之間的關(guān)系，遂成為各國(guó)金融科技監(jiān)管的重要課題。在以德國(guó)為代表的傳統(tǒng)大陸法系立法中，監(jiān)管權(quán)大多被認(rèn)為是自上而下的“命令-服從”關(guān)系，自始帶有強(qiáng)烈的管制色彩，該理念深刻影響著日本、韓國(guó)等對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的定位。然而，英美的金融科技監(jiān)管權(quán)脫胎于自律監(jiān)管，在遵循自由主義哲學(xué)的監(jiān)管模式之下，英美金融科技產(chǎn)業(yè)十分繁榮，形成了對(duì)大陸法系金融管制的沖擊。在此背景下，采取保守、強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管方式的大陸法系國(guó)家，為應(yīng)對(duì)英美金融科技的制度競(jìng)爭(zhēng)，不得不借鑒英美金融科技監(jiān)管策略，轉(zhuǎn)而采取較為基于協(xié)商、尊重自律監(jiān)管的模式，相應(yīng)地，金融科技監(jiān)管權(quán)的公權(quán)力色彩逐漸弱化。

（一）英美法系金融科技監(jiān)管權(quán)的邏輯梳評(píng)

英美等國(guó)對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的認(rèn)知，較多受到契約理論（Contractarian）的影響?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)中的契約理論，由于市場(chǎng)的復(fù)雜性和不確定性，當(dāng)事人不可能完全預(yù)見(jiàn)與契約相關(guān)的未來(lái)可能發(fā)生的事件，加上個(gè)人的有限理性、契約當(dāng)事人的機(jī)會(huì)主義和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、信息不對(duì)稱性和非完全性，市場(chǎng)失靈是無(wú)法避免的，遂出現(xiàn)諸多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?！拔写砝碚摚╬rincipal-agent）”是契約理論的重要發(fā)展，委托-代理關(guān)系本質(zhì)上亦是一種契約關(guān)系。基于此，金融監(jiān)管權(quán)是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以委托人的身份，委托金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的法律義務(wù)的權(quán)力。

在自律監(jiān)管中，契約理論表現(xiàn)得尤為明顯。在奉行自律監(jiān)管傳統(tǒng)的國(guó)家中，最初并沒(méi)有行政監(jiān)管的概念，金融監(jiān)管者通常不是政府組織，而是金融機(jī)構(gòu)組成的自律組織。自律監(jiān)管是國(guó)家認(rèn)可的監(jiān)管形式，監(jiān)管權(quán)主要來(lái)自被監(jiān)管者（即金融機(jī)構(gòu)）的特殊授權(quán)，金融機(jī)構(gòu)的牌照甚至也由自律組織予以簽發(fā)，金融機(jī)構(gòu)若未參加自律組織，就無(wú)法有效開(kāi)展金融活動(dòng)，甚至無(wú)法得到自律組織的保護(hù)。就此而言，這種委托，是國(guó)家認(rèn)可的金融機(jī)構(gòu)向自律監(jiān)管組織做出的委托。在這種自律監(jiān)管逐漸向他律監(jiān)管轉(zhuǎn)型中，新的監(jiān)管體制保留了自律監(jiān)管的傳統(tǒng)理念，同時(shí)注入了強(qiáng)制監(jiān)管的屬性。因此，英美金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)是以金融機(jī)構(gòu)授權(quán)為基礎(chǔ)、以自律監(jiān)管為核心、國(guó)家認(rèn)可為保障的監(jiān)管體制。

英國(guó)金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority）為促進(jìn)金融創(chuàng)新，于2015年創(chuàng)造性地提出“監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）”。與傳統(tǒng)金融監(jiān)管不同的是，在監(jiān)管沙盒中測(cè)試的機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品或服務(wù)，被賦予了一種豁免權(quán)，即監(jiān)管沙盒是一個(gè)安全空間（safe place），即使其無(wú)意間觸犯了監(jiān)管法規(guī)，亦可被豁免。監(jiān)管沙盒，是一種基于監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的“有限度信任”的試錯(cuò)監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)激發(fā)金融科技企業(yè)的自我合規(guī)意愿，搭建監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通通道，從而達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)的新模式?！氨O(jiān)管沙盒”意味著，政府監(jiān)管者并非基于“命令-服從”的傳統(tǒng)監(jiān)管理念，而是以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為共同目標(biāo)。

自律監(jiān)管體制在逐漸轉(zhuǎn)型中，逐步注入了行政權(quán)因素，但沒(méi)有改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念。大陸法系國(guó)家可以借鑒的是，當(dāng)行政監(jiān)管權(quán)逐漸擴(kuò)張并開(kāi)始對(duì)金融產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生消極作用時(shí)，就需要檢視其正當(dāng)性，并可借鑒契約理論，合理限制過(guò)于強(qiáng)大的行政權(quán)力。

（二）大陸法系金融科技監(jiān)管權(quán)的邏輯演變

中央集權(quán)式金融監(jiān)管體系下，自律監(jiān)管往往是行政“釋權(quán)”的產(chǎn)物，而權(quán)力究竟釋放到何種程度，往往取決于中央政府對(duì)于“釋權(quán)”效果的評(píng)估和判斷，容易出現(xiàn)一邊放權(quán)、一邊收權(quán)的局面，從而成為金融秩序不穩(wěn)定的因素。

德國(guó)在金融監(jiān)管權(quán)立法上秉持“行政特別權(quán)”觀點(diǎn)，而所稱之“行政特別權(quán)”則脫胎于德國(guó)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論。早期，德國(guó)法學(xué)家?jiàn)W托·麥耶認(rèn)為，特別權(quán)力關(guān)系是“經(jīng)由行政權(quán)之單方措施，國(guó)家可合法地要求負(fù)擔(dān)之義務(wù)”。該理論對(duì)德國(guó)行政權(quán)力產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，即，行政權(quán)受到的約束是有限的，行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的權(quán)力行使空間。二戰(zhàn)之后，很多學(xué)者認(rèn)為，特別權(quán)力理論是為了維持特殊權(quán)力而存在的，需要摒棄過(guò)度的權(quán)威主義色彩，宜將其改稱為“行政特別關(guān)系”。

因深受行政特別權(quán)理論的影響，德國(guó)金融監(jiān)管權(quán)自始具有極強(qiáng)的公權(quán)力屬性，新興的金融科技監(jiān)管權(quán)，同樣建立在行政特別權(quán)基礎(chǔ)上，延續(xù)了自上而下的管制思路。德國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin），是一個(gè)受聯(lián)邦財(cái)政部監(jiān)管的公法機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，德國(guó)的金融監(jiān)管權(quán)是一種國(guó)家賦予的、公法上的特別監(jiān)督權(quán)。金融科技監(jiān)管亦重視公權(quán)力的介入，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的命令與服從關(guān)系。德國(guó)財(cái)政部于2017年建立了金融科技委員會(huì)，就金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展向德國(guó)聯(lián)邦政府提供政策建議。但是，以嚴(yán)格著稱的德國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局，明確指出不會(huì)為金融科技開(kāi)辟“綠色通道”。

日本不僅繼受了德國(guó)特別行政權(quán)的立法理念，還予以擴(kuò)張解釋并擴(kuò)大其適用范圍?；诖?，日本一直采取嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策，并將其延續(xù)到金融科技監(jiān)管中。不過(guò)，自2016年以來(lái)，日本政府擔(dān)憂海外金融科技企業(yè)壟斷日本市場(chǎng)，不得不開(kāi)始改革監(jiān)管模式，摒棄傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)關(guān)系模式，轉(zhuǎn)而采取較寬松的監(jiān)管措施，以促進(jìn)日本金融科技產(chǎn)業(yè)振興。

就此而言，大陸法系金融科技監(jiān)管的行政權(quán)力理論，受到德國(guó)立法影響較多。于是，金融科技監(jiān)管權(quán)自始就是高度集權(quán)的中央監(jiān)管權(quán)，地方政府和自律組織在理論上不具有金融監(jiān)管權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，即使地方政府和自律組織可能享有部分監(jiān)管權(quán)，但該監(jiān)管權(quán)不過(guò)是中央監(jiān)管權(quán)釋權(quán)的產(chǎn)物。但是，日本等大陸法系市場(chǎng)監(jiān)管者，在面對(duì)金融科技創(chuàng)新時(shí)，均選擇改變了原有的過(guò)于剛性的監(jiān)管方式，在考量自身因素的基礎(chǔ)上，借鑒英美監(jiān)管模式，賦予監(jiān)管更多彈性空間，這都是制度競(jìng)爭(zhēng)下的必然選擇。

（三）兩種立法邏輯之理論分野

在我國(guó)，金融監(jiān)管者雖試圖通過(guò)諸多專項(xiàng)整治措施來(lái)整頓金融科技市場(chǎng)亂象，但收效甚微，反而滋生了游走于合法與違法之間的“灰色”市場(chǎng)行為。從域外金融監(jiān)管的立法演變來(lái)看，金融監(jiān)管不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，金融科技監(jiān)管不同于政府的宏觀調(diào)控，亦非簡(jiǎn)單的合法性監(jiān)管。孟德斯鳩曾說(shuō)，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇到有界限的地方才休止”。金融科技監(jiān)管是一個(gè)根據(jù)市場(chǎng)不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程，并需隨時(shí)檢視行政權(quán)力的正當(dāng)性，厘清行政監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制之間的邊界。

在現(xiàn)代社會(huì)，金融風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性明顯增強(qiáng)，商業(yè)保險(xiǎn)難以有效對(duì)抗各種新型的金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是難以對(duì)抗金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2008年金融危機(jī)后，為了有效防范金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，全球主要經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管政策顯著加強(qiáng)。然而，金融科技日益興盛，又開(kāi)始削弱傳統(tǒng)金融監(jiān)管的有效性。金融科技的監(jiān)管目標(biāo)開(kāi)始演變?yōu)殛P(guān)注“市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”，這是不斷強(qiáng)調(diào)提升金融市場(chǎng)透明度、完善信息披露制度之本質(zhì)動(dòng)因。面對(duì)金融科技的蓬勃發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，又要穩(wěn)定金融秩序，因此，亟待形成一種金融產(chǎn)業(yè)與金融監(jiān)管的互動(dòng)共生模式：該新模式應(yīng)當(dāng)秉持“中立監(jiān)管”“原則監(jiān)管”的理念，避免限制金融科技的發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)，又要堅(jiān)守保護(hù)投資者利益的初衷。

就此而言，以“風(fēng)險(xiǎn)”為客體，是金融科技監(jiān)管權(quán)不同于一般行政權(quán)的本質(zhì)特征。相應(yīng)地，與一般行政監(jiān)管不同的是，金融科技監(jiān)管不僅局限于關(guān)注違法行為的判定和懲戒，而更關(guān)注于事前風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的搭建?！耙越鹑陲L(fēng)險(xiǎn)為客體”的金融監(jiān)管權(quán)理念，雖尚未被我國(guó)理論界和監(jiān)管層明確、系統(tǒng)地提出，卻分散在我國(guó)諸多金融市場(chǎng)法律法規(guī)及文件中。例如，《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券投資基金法》等法律，均對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度做了規(guī)定，要求金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。2014年證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《證券公司全面風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范》，2016年4月證監(jiān)會(huì)提出并修訂的《證券公司風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)管理辦法》，均是針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊規(guī)范。2017年10月5日國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，針對(duì)金融科技領(lǐng)域做出了專門(mén)規(guī)定，指出“加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)鏈金融的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，提高金融機(jī)構(gòu)事中事后風(fēng)險(xiǎn)管理水平，確保資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)”。

隨著金融科技的不斷發(fā)展，我國(guó)金融監(jiān)管對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的理念日益凸顯。不過(guò)，與國(guó)際先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度相比，我國(guó)金融科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尚處于初級(jí)階段，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置能力亟待提升，需要明確“風(fēng)險(xiǎn)客體”的特殊地位，亟待對(duì)金融科技監(jiān)管的“風(fēng)險(xiǎn)客體”予以統(tǒng)一規(guī)范。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，金融科技業(yè)合法、穩(wěn)健的運(yùn)行機(jī)制，在于監(jiān)管者引導(dǎo)社會(huì)中介、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部稽核與外部監(jiān)管間形成一種默契，變成一種合作。

三、金融科技監(jiān)管權(quán)的主體及再定位

羅德里克·馬丁曾說(shuō)，“權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生于相互依賴，在對(duì)權(quán)力的任何一種解釋中，主要的因素都是行動(dòng)者的目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所做的資源分配”。

金融科技監(jiān)管權(quán)的主體，包括監(jiān)管者和被監(jiān)管者。當(dāng)明確金融科技監(jiān)管權(quán)的“風(fēng)險(xiǎn)客體”時(shí)，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之目標(biāo)趨同，即均旨在防范與控制金融風(fēng)險(xiǎn)，故兩者并非完全是對(duì)立的服從關(guān)系，而呈現(xiàn)出一種內(nèi)在牽連卻又相互追逐的復(fù)雜聯(lián)系。如此一來(lái)，金融科技監(jiān)管權(quán)的法律定位，亦不同于傳統(tǒng)行政權(quán)，而被分割為“促進(jìn)+約束”之二分制結(jié)構(gòu)。如何劃分并平衡這兩個(gè)看似對(duì)立沖突的角色，關(guān)系到金融科技監(jiān)管權(quán)如何配置，以及是否可以形成行之有效的監(jiān)管機(jī)制。

（一）監(jiān)管者及被監(jiān)管者間的內(nèi)在牽制性

法學(xué)界多將注意力集中在具體監(jiān)管制度上，很少注意到金融監(jiān)管并非自始就有，而是因應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展之需而生。這意味著，監(jiān)管權(quán)力與市場(chǎng)機(jī)制（market mechanism）之間具有一種相互牽制力。即市場(chǎng)受到政府的監(jiān)管的同時(shí)，監(jiān)管行為亦受到市場(chǎng)機(jī)制的約束。相應(yīng)地，在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間產(chǎn)生了內(nèi)在牽連性，這一點(diǎn)關(guān)系到準(zhǔn)確把握金融科技監(jiān)管權(quán)的形成機(jī)理。

一方面，與傳統(tǒng)行政權(quán)類似，金融科技監(jiān)管者牽制著被監(jiān)管者行為。被監(jiān)管者具有逐利性，其愿意為合規(guī)付出較大的成本，該行為背后隱藏的是被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管威懾力的懼怕。相應(yīng)地，被監(jiān)管者行為總是被監(jiān)管者所牽制，該牽制力源自監(jiān)管與懲罰的密切關(guān)系。柏拉圖在《法律篇》中指出，“刑罰的實(shí)施是為了將來(lái)的緣故，它保證受懲罰的個(gè)人和那些看到他受懲罰的人既可以學(xué)會(huì)徹底憎惡犯罪，還至少可以大大減少他們的舊習(xí)”。金融市場(chǎng)中，被監(jiān)管者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保持較高的敏感度，這就使得法律所能產(chǎn)生的主觀威懾在一定范圍內(nèi)彌散。一旦被監(jiān)管者對(duì)這種違法風(fēng)險(xiǎn)擁有理性認(rèn)知，并能夠形成一定的敏感性，那么，基于對(duì)監(jiān)管的主觀威懾感，被監(jiān)管者會(huì)選擇做出不觸及監(jiān)管紅線的合規(guī)行為。在表面上，對(duì)金融科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管似乎并非難事。然而，在變動(dòng)不居的牽制關(guān)系背后，隱藏著金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。監(jiān)管者的行動(dòng)，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”之效應(yīng)，監(jiān)管者必須不斷適應(yīng)被監(jiān)管者行為的各種變化，才能實(shí)現(xiàn)金融科技監(jiān)管的合理性與有效性。

另一方面，被監(jiān)管者會(huì)反向牽制著監(jiān)管者行為。被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管者的牽制力量，來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的機(jī)制協(xié)調(diào)力。亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》中提出，市場(chǎng)協(xié)調(diào)力是“看不見(jiàn)的手” ，開(kāi)啟了自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的先河，其認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制力將自動(dòng)創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和諧。金融監(jiān)管系一種與市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)動(dòng)相對(duì)應(yīng)的政府行為，自始就與市場(chǎng)協(xié)調(diào)力緊密聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展離不開(kāi)金融創(chuàng)新，如果僅為穩(wěn)定金融秩序而極力強(qiáng)化金融監(jiān)管，將壓抑金融創(chuàng)新的活躍性，對(duì)金融發(fā)展會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至刺激金融科技轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)避監(jiān)管的違法工具。我國(guó)監(jiān)管者不斷開(kāi)展各種“專項(xiàng)行動(dòng)”“專項(xiàng)整治”“專項(xiàng)執(zhí)法”，這種不斷變動(dòng)的專項(xiàng)整治式監(jiān)管，也印證了監(jiān)管者不得不受到被監(jiān)管者的影響，需要不斷應(yīng)對(duì)和調(diào)整監(jiān)管策略。

正如哈耶克所言，自由應(yīng)是“法治之下的自由（liberty under the rule of law）”。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，不存在一種純粹自由競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)。一方面，金融市場(chǎng)采用放任自由主義是不可取的，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律環(huán)境、發(fā)展階段、投資者結(jié)構(gòu)等要素，在一定的范圍內(nèi)，由國(guó)家公權(quán)力介入市場(chǎng);另一方面，公權(quán)力過(guò)度介入金融市場(chǎng)亦不可取，這不僅會(huì)干擾市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)機(jī)制，也會(huì)影響市場(chǎng)自身的協(xié)調(diào)力。金融監(jiān)管作為政府調(diào)控金融秩序、金融活動(dòng)的有效工具，其作用并不局限在管理金融風(fēng)險(xiǎn)與避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。減少市場(chǎng)調(diào)控失靈的負(fù)面影響，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的活力，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展，也是金融監(jiān)管的重要職責(zé)。因此，國(guó)家在制定金融監(jiān)管制度時(shí)，必須考慮金融創(chuàng)新帶來(lái)的積極影響，體現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新的保護(hù)。所以，金融科技監(jiān)管者必須隨著市場(chǎng)創(chuàng)新及發(fā)展做出相應(yīng)調(diào)試，既要鼓勵(lì)金融創(chuàng)新與促進(jìn)金融發(fā)展，又要適度規(guī)制與防范金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管者及被監(jiān)管者間的相互追逐性

監(jiān)管者及被監(jiān)管者之間，不僅具有相互牽制的消極聯(lián)系，還存在一種追逐的積極關(guān)系。具體而言，隨著金融科技的創(chuàng)新與演變，監(jiān)管效力被不斷削弱，作為擁有監(jiān)管權(quán)的監(jiān)管者，不可能自動(dòng)退出舞臺(tái)，而是要為自己重新尋找行使權(quán)力的新空間，通過(guò)制定新的規(guī)則來(lái)保障手中的監(jiān)管權(quán)。如此情形下，被監(jiān)管者又會(huì)從監(jiān)管者制定的新規(guī)則中尋找破綻，使自身利益最大化。與此相伴，監(jiān)管者勢(shì)必根據(jù)新情況更新監(jiān)管規(guī)則。于是，監(jiān)管者與被監(jiān)管者相互博弈、無(wú)限追逐并相互促進(jìn)。

有關(guān)金融監(jiān)管的理論，從早期的公共利益論（public interest theory）演變到監(jiān)管追逐理論（regulatory capture theory），理論研究的認(rèn)知轉(zhuǎn)變恰恰揭示了金融監(jiān)管者的角色定位轉(zhuǎn)型。公共利益論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，源于庇古（A.C.Pigou）和薩繆爾森（Paul Samuelson）的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，以斯密的“看不見(jiàn)的手”為基礎(chǔ)，認(rèn)為市場(chǎng)存在失靈的可能，如若放任其自由發(fā)展，則容易導(dǎo)致低效率和不公正，因而亟待通過(guò)政府監(jiān)管以消除市場(chǎng)失靈，彰顯著濃烈的“政府倫理”色彩。根據(jù)公共利益論，當(dāng)出現(xiàn)壟斷、外部效應(yīng)或信息不對(duì)稱等情形時(shí)，政府為保護(hù)公眾利益，矯正市場(chǎng)失靈，有權(quán)通過(guò)監(jiān)管權(quán)力介入金融市場(chǎng)。公共利益理論代表了對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管的早期角色定位，在經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期產(chǎn)生了一定的積極作用。

然而，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者至高無(wú)上的“對(duì)立制約”角色，與新興金融市場(chǎng)不符，公共利益理論難以繼續(xù)服眾。2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，各國(guó)金融監(jiān)管政策趨嚴(yán)，金融產(chǎn)業(yè)如履薄冰，必須借由科技創(chuàng)新，才能得以繼續(xù)生存。金融科技的迅猛發(fā)展，令強(qiáng)調(diào)對(duì)立關(guān)系的傳統(tǒng)金融監(jiān)管權(quán)受到挑戰(zhàn)，難以形成對(duì)金融科技的有效規(guī)制，市場(chǎng)監(jiān)管者不得不研究針對(duì)金融科技的新型監(jiān)管措施。相應(yīng)地，“追逐理論”應(yīng)時(shí)而生，其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間存在一種微妙的“貓鼠追逐”關(guān)系。在這樣的相互追逐中，被監(jiān)管者通過(guò)創(chuàng)新意圖擺脫監(jiān)管束縛，監(jiān)管者則不斷完善監(jiān)管規(guī)則的漏洞。作為一種新的監(jiān)管解釋工具，追逐論認(rèn)為實(shí)施監(jiān)管權(quán)的最終受益者是被監(jiān)管者，通過(guò)金融監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)水平與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平都會(huì)有所提高。

（三）金融科技監(jiān)管權(quán)之定位：以“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”為核心目標(biāo)

我國(guó)金融市場(chǎng)是在國(guó)家不斷釋權(quán)中逐漸形成的，相應(yīng)地，行政權(quán)力自然而然地成了核心監(jiān)管力量，故，我國(guó)金融科技監(jiān)管與行政權(quán)密不可分。不過(guò)，我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)管權(quán)之內(nèi)涵十分豐富，不僅具備行政執(zhí)法權(quán)，還具有一定的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)色彩。譬如，根據(jù)我國(guó)《證券法》規(guī)定，證券監(jiān)管者不僅具有“依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則”的規(guī)章制定權(quán)（179條），還具有調(diào)查取證、查扣賬戶、限制交易等準(zhǔn)司法權(quán)（180條）。所以，將金融科技監(jiān)管權(quán)視為一種單純的行政權(quán)，是有失妥當(dāng)?shù)摹?/p>

然而，時(shí)至今日，即便我國(guó)金融科技發(fā)展迅猛，監(jiān)管權(quán)中的行政權(quán)力色彩依然濃重，自律監(jiān)管功能不彰。以行政權(quán)為核心的監(jiān)管機(jī)制，難以對(duì)金融科技形成有效規(guī)制，難以擔(dān)當(dāng)以“金融風(fēng)險(xiǎn)”為核心目標(biāo)的監(jiān)管重任。就此而言，行業(yè)自律的規(guī)范力量具有不可低估的巨大作用。自律組織本是自由結(jié)社的結(jié)果，在我國(guó)卻演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)推動(dòng)下新型官方監(jiān)管組織，該監(jiān)管組織的官方屬性有悖于自律監(jiān)管的固有功能，大大削弱了行業(yè)自律的作用。

考慮到金融監(jiān)管權(quán)的多元特性，金融科技監(jiān)管權(quán)必須受市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)格約束，監(jiān)管者與被監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”作為共同目標(biāo)，形成共同防范金融風(fēng)險(xiǎn)的合作模式。當(dāng)市場(chǎng)能夠有效運(yùn)作、無(wú)需特別監(jiān)管之時(shí)，金融監(jiān)管不應(yīng)過(guò)多介入，以免過(guò)度監(jiān)管。市場(chǎng)機(jī)制本身具有一定的抑制風(fēng)險(xiǎn)的效果，監(jiān)管者需要促進(jìn)形成透明市場(chǎng)，打破信息不對(duì)稱之壁壘，讓市場(chǎng)可以更好發(fā)揮自身的調(diào)節(jié)力。監(jiān)管者在減少行政權(quán)對(duì)金融科技市場(chǎng)的過(guò)度直接干涉的同時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)、規(guī)范與鼓勵(lì)行業(yè)自律規(guī)則的有效生成。

如此一來(lái)，可以形成對(duì)我國(guó)金融科技監(jiān)管的剛?cè)岵?jì)的促進(jìn)機(jī)制，以自律監(jiān)管平衡政府監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，可以有效降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本、提高監(jiān)管質(zhì)量。理論界雖對(duì)金融科技監(jiān)管權(quán)性質(zhì)存在爭(zhēng)議，但關(guān)于金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)促進(jìn)金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀點(diǎn)，卻是受到廣泛認(rèn)可的。即金融科技監(jiān)管者不僅是市場(chǎng)的“約束者”，還應(yīng)當(dāng)是“促進(jìn)者”。筆者認(rèn)為，金融科技作為一個(gè)由下而上的創(chuàng)新行為，弱化傳統(tǒng)的行政監(jiān)管權(quán)是大勢(shì)所趨，這亦符合將服務(wù)職能從行政權(quán)中剝離出來(lái)的服務(wù)型政府宗旨。不過(guò)，我國(guó)仍處于分業(yè)監(jiān)管階段，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)促進(jìn)和約束的職能，平衡兩個(gè)看似相互沖突的角色是十分困難的：為了發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要放松監(jiān)管;為了治理市場(chǎng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)又不得不加強(qiáng)監(jiān)管。這為金融監(jiān)管帶來(lái)了諸多不穩(wěn)定因素，還會(huì)滋生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。就此而言，我國(guó)金融科技監(jiān)管權(quán)，可以被分離為“促進(jìn)+約束”之二元結(jié)構(gòu)。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)職能應(yīng)交由央行和行業(yè)自律組織，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)主要承擔(dān)查處違法行為的約束職權(quán)。未來(lái)金融科技的監(jiān)管系統(tǒng)中，亟待重組一個(gè)跨行業(yè)、跨地域的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四、金融科技監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

金融科技創(chuàng)新會(huì)部分抵消政府的管制，在一定程度上是監(jiān)管放松的標(biāo)志。因而，金融科技監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，金融監(jiān)管的制度安排須根據(jù)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而隨之調(diào)整。我國(guó)在借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，搭建以“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”為核心的金融科技監(jiān)管體制，形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)協(xié)同機(jī)制，在既存監(jiān)管規(guī)則框架內(nèi)，引入原則監(jiān)管理念，形成“規(guī)則+原則”的二元監(jiān)管制度，以確保我國(guó)金融科技監(jiān)管權(quán)的“收放自如”。

（一）金融科技監(jiān)管權(quán)的“收”與“放”

我國(guó)金融市場(chǎng)正處于新興加轉(zhuǎn)軌階段。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，需要依靠自上而下的行政措施來(lái)統(tǒng)一把控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如此情形下，行政權(quán)成了調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本的、主要的，甚至唯一的手段。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格機(jī)制調(diào)控運(yùn)行的，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的不斷開(kāi)放，亟待構(gòu)建一套具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的金融科技監(jiān)管制度。就此而言，如何平衡金融科技監(jiān)管權(quán)的“收”與“放”，顯得極為重要。

我國(guó)金融科技監(jiān)管中，“行政監(jiān)管權(quán)至上”與“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)分散”并存，相應(yīng)地，市場(chǎng)自律監(jiān)管往往是行政權(quán)的“釋權(quán)”產(chǎn)物，而權(quán)力釋放的“度”則難以度量，于是出現(xiàn)了“一亂就收、一收就死、一死就放”的尷尬局面。各種集中式專項(xiàng)整治以及以“違規(guī)查處”為核心的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，令我國(guó)本就薄弱的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)顯得混亂不堪。就此而言，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程并不像新自由主義所認(rèn)為的那樣，完全依靠自發(fā)形成的“自然秩序”即可，相反，需要政府創(chuàng)造與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成，這不僅要求政府調(diào)整市場(chǎng)分配結(jié)構(gòu)，也需要政府設(shè)計(jì)一套剛?cè)岵?jì)的制度規(guī)則，適度增加制度柔性，以便動(dòng)態(tài)跟進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展。

具體而言，金融科技監(jiān)管權(quán)的“收”，體現(xiàn)在尊重、利用與發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的自身協(xié)調(diào)力，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)角度審視其正當(dāng)性，但無(wú)論監(jiān)管者抑或被監(jiān)管者，都應(yīng)秉持“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”的理念，以維持健康的金融市場(chǎng)秩序，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融科技監(jiān)管權(quán)的“放”體現(xiàn)在，監(jiān)管者仍需逐步“釋權(quán)”至市場(chǎng)本身，給予市場(chǎng)足夠的彈性空間，以促進(jìn)我國(guó)金融科技競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。這不僅對(duì)我國(guó)金融科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，更可有效防范海外競(jìng)爭(zhēng)制度對(duì)我國(guó)市場(chǎng)造成的不良反噬。

（二）“規(guī)則+原則”二元監(jiān)管機(jī)制

金融科技監(jiān)管策略，需要平衡金融創(chuàng)新和法律規(guī)制的關(guān)系。過(guò)于嚴(yán)苛、剛硬的規(guī)則監(jiān)管難以適應(yīng)市場(chǎng)需求，“一刀切”方法更不利于培育金融創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)狀況，適當(dāng)引入原則性的指導(dǎo)方針，讓金融科技充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，自發(fā)地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資者、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的監(jiān)管目標(biāo)。

我國(guó)現(xiàn)有的金融科技監(jiān)管系以各種剛性“規(guī)則”為其主要表現(xiàn)形式。所謂規(guī)則監(jiān)管（rulesbased regulation），是指監(jiān)管主體依據(jù)確切的法律規(guī)則，對(duì)監(jiān)管客體進(jìn)行監(jiān)管。在外部監(jiān)管層面上，規(guī)則監(jiān)管是由監(jiān)管主體制定明晰的規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)必須按照規(guī)則開(kāi)展業(yè)務(wù);在內(nèi)部控制層面上，根據(jù)監(jiān)管主體的規(guī)則要求，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范，亦需制定出詳盡的內(nèi)部制度。監(jiān)管者自由裁量權(quán)很小，面對(duì)規(guī)則時(shí)，只有選擇適用或者不適用而已。

規(guī)則監(jiān)管雖然內(nèi)容明確，卻有剛性有余、彈性不足的天然缺陷，面對(duì)不斷創(chuàng)新的金融科技市場(chǎng)，規(guī)則監(jiān)管顯得力不從心。與規(guī)則監(jiān)管相對(duì)的是原則監(jiān)管（principlesbased regulation），其依據(jù)概括的、抽象的原則對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。原則監(jiān)管呈現(xiàn)了一種截然不同的規(guī)制思路，在英美國(guó)家被廣泛應(yīng)用，是當(dāng)今金融市場(chǎng)監(jiān)管的重要模式。英國(guó)于20世紀(jì)80年代引入原則監(jiān)管，英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA，F(xiàn)inancial Service Authority）于1998年明確了八項(xiàng)監(jiān)管原則，之后再修訂為十一項(xiàng)原則，又于2005年制定了監(jiān)管手冊(cè)（FSAs rulebook）。2006年10月，英國(guó)金融服務(wù)管理局正式宣布從規(guī)則監(jiān)管過(guò)渡至原則監(jiān)管，并且強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管者將會(huì)更關(guān)注結(jié)果而非手段（focused on the end， rather than the means）。但是截至目前，原則監(jiān)管僅是一種理念，尚未得到廣泛應(yīng)用，這是由于該監(jiān)管模式十分依賴于完善、成熟的制度配套。

無(wú)論原則監(jiān)管抑或規(guī)則監(jiān)管，并不影響金融科技監(jiān)管權(quán)的本質(zhì)。但不同的監(jiān)管制度下，監(jiān)管權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑截然不同，原則監(jiān)管是以結(jié)果為導(dǎo)向的，監(jiān)管主體更關(guān)注監(jiān)管的實(shí)際效果，以促進(jìn)金融創(chuàng)新的積極性。我國(guó)雖然未形成英國(guó)式的原則監(jiān)管機(jī)制，但諸如“適當(dāng)性原則”等被逐漸引入金融監(jiān)管中，說(shuō)明我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)始探索原則監(jiān)管。筆者認(rèn)為，應(yīng)以我國(guó)現(xiàn)有規(guī)則監(jiān)管框架為依托，再輔之以一定的“原則”監(jiān)管，可以構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的“規(guī)則+原則”二元監(jiān)管機(jī)制。

“規(guī)則+原則”二元監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建路徑，有助于落實(shí)金融科技監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新的鼓勵(lì)措施，更好地平衡金融科技創(chuàng)新與法律規(guī)制監(jiān)管之間的博弈關(guān)系。一方面，通過(guò)基于行政監(jiān)管權(quán)的規(guī)則體系，確保金融科技監(jiān)管法律適用的穩(wěn)定性與確定性。另一方面，通過(guò)引入適當(dāng)性原則等具有市場(chǎng)自律色彩的原則，鼓勵(lì)、指引與規(guī)范金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建科學(xué)、合理的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系。如此，監(jiān)管者依據(jù)一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)市場(chǎng)外部環(huán)境的變化，可以適時(shí)調(diào)整監(jiān)管措施，以順應(yīng)變動(dòng)不居、日新月異的金融科技市場(chǎng)，防止金融創(chuàng)新對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的削弱乃至規(guī)避。

（三）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管下的“規(guī)則”與“原則”權(quán)變配置方法

金融科技的核心監(jiān)管目標(biāo)是“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”。在“規(guī)則+原則”二元監(jiān)管制度中，難點(diǎn)在于如何達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)、平衡規(guī)則與原則之間的權(quán)重，這關(guān)系到金融科技監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果及其邊界。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建這種新的權(quán)力配置體系中，可以借鑒管理學(xué)中的權(quán)變理論（contingency theory）中的合理因素，構(gòu)建一種可以根據(jù)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而隨機(jī)應(yīng)變地處理問(wèn)題的動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。在金融科技監(jiān)管中運(yùn)用權(quán)變理論的主要考慮是，市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，不能依靠一成不變的方式對(duì)其進(jìn)行持續(xù)、有效地監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變動(dòng)采取有所側(cè)重的監(jiān)管模式。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念得到了全世界的廣泛認(rèn)同，不過(guò)如何將風(fēng)險(xiǎn)分析邏輯與監(jiān)管實(shí)踐工作相結(jié)合，確實(shí)為難點(diǎn)所在。有海外學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)是一種針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“真正反應(yīng)的（really responsive）”機(jī)制，具體細(xì)分為五大要素：第一，被監(jiān)管者的行為、態(tài)度和文化;第二，監(jiān)管的制度環(huán)境;第三，監(jiān)管者的相互制約;第四，監(jiān)管效果;第五，變化因素。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念下，亟待構(gòu)建一套可以緊密跟蹤風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)的監(jiān)管權(quán)配置體系。監(jiān)管者需要根據(jù)外部環(huán)境、監(jiān)管對(duì)象及時(shí)調(diào)整監(jiān)管策略，以達(dá)成最終的監(jiān)管目標(biāo)。

在金融科技監(jiān)管中引入權(quán)變理論，可以根據(jù)金融科技市場(chǎng)的環(huán)境變化，適時(shí)協(xié)助合理配置規(guī)則與原則之間的權(quán)重，以適應(yīng)金融科技市場(chǎng)的創(chuàng)新、演變與發(fā)展。在20世紀(jì)70年代，面對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)等動(dòng)蕩不安的環(huán)境，由于缺乏應(yīng)對(duì)外部環(huán)境巨變的危機(jī)處理能力的理論支撐，企業(yè)難以擺脫變動(dòng)不居的外部環(huán)境帶來(lái)的不良影響。于是，權(quán)變理論備受矚目，并逐漸延展到社會(huì)科學(xué)的多門(mén)學(xué)科中。權(quán)變理論的基本模型可以歸納為“外部環(huán)境+監(jiān)管對(duì)象+監(jiān)管手段=監(jiān)管目標(biāo)”。根據(jù)權(quán)變理論，在金融科技監(jiān)管中，“監(jiān)管手段”與“外部環(huán)境”之間具有權(quán)變關(guān)系。具體而言，當(dāng)一國(guó)金融科技產(chǎn)業(yè)處于上升時(shí)期，為更好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控力，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)與定價(jià)機(jī)制，應(yīng)盡量避免外部行政權(quán)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)多限制，側(cè)重于引導(dǎo)、鼓勵(lì)形成市場(chǎng)自律規(guī)則;當(dāng)金融科技市場(chǎng)處于不穩(wěn)定時(shí)期，為保障市場(chǎng)供需關(guān)系及價(jià)格體制正常發(fā)揮作用，需要強(qiáng)勢(shì)的外部行政權(quán)力介入，以平衡信息不對(duì)稱，打擊不正當(dāng)交易行為，維持市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序。

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（責(zé)任編輯：周中舉）