日常風險治理的安全網與結構洞

張樂 童星

〔摘要〕 現代社會系統復雜程度高，蘊含著多重安全風險。人們通過制度安排和技術設計構建了安全防護網絡以確保系統的正常與高效運轉。目前的安全防護網絡具有結構立體性、功能復合性和機制聯動性等特征，風險治理效果尚可。天津港事故卻暴露出現有安全防護網依然存在著重大的結構性漏洞。這表現在：該風險防控系統是一個相對封閉的治理“黑箱”，各子系統間存在著功能性（機制）聯結缺失，綜合風險預警和防范存在“缺環”和“斷鏈”現象，導致安全監管信息孤島效應和日常治理效力的遞減。缺少了制度和機制的有效約束，有關組織和個體的風險治理能力急劇下降，安全責任意識由淡化變為故意，風險治理的行動由努力減緩轉為刻意放縱與違規。最終，安全防護網被徹底洞穿，釀成特別重大災難事故。只有從制度安排和機制運行上系統化地“查缺補漏”，才能實現真正的安全。

〔關鍵詞〕 風險治理;日常風險;安全防護網;治理結構洞

〔中圖分類號〕C916.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2019）05-0119-10

日常風險治理和應急管理相輔相成，共同構成“結構-功能”完備的現代風險治理體系。從世界各國的發展進程來看，安全風險防護網絡的日常治理子系統建設的時間比應急管理子系統要早得多，其相關制度、機制理應更加完善高效。但是，由于21世紀以來全球性治理危機和國內巨災事故頻發，使得整個社會將關注的焦點和資源都更多地投向了突發事件應急救援領域，中國特色的應急管理體系在結構和功能上得到了快速優化，應急管理水平有了顯著提升，實現了歷史性跨越式發展②，應急管理尤其是政府主導的動員型救災體系的建設呈現出突飛猛進式的單向度發展勢態③，反而讓風險先期預警與防范和日常監管與糾正顯得“次要和滯后”了。國內每一次重特大風險事件發生后，人們的反思從來不缺位，但這些痛定思痛更多的是“懲前毖后”式的問責，鮮有“防微杜漸”式的建設性探究。因此，有必要借助風險研究的“連續統-全過程”理論視角④，從風險治理的日常維度入手，描述災害事故發生前的事態，通過分析復雜系統的安全防護網來揭示風險治理的結構性漏洞，實現“織網堵漏”的政策目標。

本文采用案例研究法，選取2015年震驚中外的天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故（以下簡稱天津港事故）作為典型案例，使用內容分析和比較分析技術，以國務院天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查組（以下簡稱事故調查組） 的調查報告文本和其他文獻資料為基礎，闡釋復雜系統的安全防護網及其風險治理結構洞。

2015 年 8 月 12 日，位于天津市濱海新區天津港的瑞海國際物流有限公司（以下簡稱瑞海公司）危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故，造成165人遇難，8人失蹤，798 人受傷住院治療，304 幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損。截至當年 12 月 10 日，核定的直接經濟損失為 68.66 億元人民幣。⑤事故還造成了區域內短時的環境污染和人身健康傷害，其長期的環境風險評估結果未正式公布，但可以預計也將是嚴重的。經國務院調查組認定，天津港事故是一起特別重大生產安全責任事故。

一、現代社會系統的復雜性與高風險性

現代港口是國家工業化水平的一個象征，也是社會系統高度復雜性的體現。港口是水陸聯運的“咽喉”，是現代水運交通和物流系統的樞紐，其作為海運的終始點、生產要素的集散地和國內國際貿易的連接點的功能無可替代。通常的港口有三大構成要素：水域、碼頭岸線和陸域。水域又可分為港外水域（錨地、航道、防波堤）和港內水域（制動水域、停泊水域、港池、碼頭前水域等）;陸域則包括作業系統和服務保障系統。⑥就最常見的集裝箱港口而言，其作業系統就包括泊位、堆場、岸壁集裝箱卸橋、堆場裝卸機械、水平運輸機械、集疏運系統、信息商務系統、環境保護系統、能源系統等多個龐雜的子系統。⑦

風險管理的理論與實踐都表明，社會系統越復雜，其蘊含的內在風險點就越多，系統中的“熵增”現象就越明顯，風險管理的難度也就越大。⑧天津港是中國北方最大的綜合性港口，擁有各類泊位總數173個，其中萬噸級以上泊位119個;2015年，天津港貨物吞吐量突破5.4億噸，世界排名第四位。⑨讓如此龐大復雜的現代港口長期安全運轉并非易事，尤其是當這類大型綜合港口經常性地存儲、裝卸、運輸大量危險貨物的時候，就更是如此。此次事故中，涉事的瑞海公司危險品倉庫危險貨物種類高達111種，其中危險指數在1-3級的高易燃易爆貨物就有18種，總重量高達11383.79噸;而在事故發生前瑞海公司“運抵區”的危險貨物種類有72種，高危險等級貨物有12種，各類危險貨物總重量為4840.42噸。⑩這些危險貨物具有易爆、易燃、 毒害、感染、腐蝕、放射性等危險特性，在運輸、儲存、生產、經營、使用和處置中容易發生事故，造成人身傷亡、財產損毀或環境污染而需要特別防護。其中任何一個環節的工作疏漏或安全隱患都有可能造成難以挽回的損失。可見，現代港口系統的高度復雜性在危險貨物屬性的作用下具備了高風險特征。從風險識別的角度看，天津港事發區主要存在著火災、爆炸、有毒有害氣體泄漏造成重大人員傷亡和財產損失等安全事故風險，以及由此產生的環境風險和更大范圍的經濟、政治、社會穩定風險，不得不謹慎防護。

二、復雜系統的日常安全防護網

有關港口建設與運營的安全防護網絡自然不是在天津港事故之后才開始建設運作的。實際上，國內針對港口系統的安全防護已經相當“完備”，包括有安全防護的網絡靜態構成和動態防護運行機制兩個層面。

（一）港口的安全防護網結構

中國現代港口的安全防護網絡可分為8個縱橫交織的層級，包括法律層、國家行政法規層、國家部門規章層、地方法規層、地方政府規章層、國家技術標準層、行業技術標準層、相關工作規范層。天津港事故中，明文標注適用的各類法律、法規、標準、規范的條款數總量達108條，其中涉及9部法律的26個條款，7部國務院行政法規的15個條款，15部中央部門規章的36個條款，5部地方性法規的6個條款，10部地方政府部門規章或規范文件的12個條款，2部國家標準的3個技術標準條款，2部行業標準的6個技術標準條款，4部工作規范的4個條款。

港口建設與生產作業的每一層安全防護內部又有多部法律法規或規章制度的要求構成橫向的風險治理網。以國家法律層面為例，此次事故適用的法律包括《城鄉規劃法》《安全生產法》《港口法》《消防法》《特種設備安全法》《環境影響評價法》《環境保護法》《行政許可法》和《公司法》等9部，這些法律分別或者聯合對港口項目的立項、審批、建設、營運等諸多方面進行了明確規定，以確保從事港口危險貨物生產經營活動的順利開展。

由表1可知，此次事故中，適用的法律法規層規定條款數量多，而國家標準、行業標準等技術條款少，呈現出頂層制度安全防護網“致密”，底層技術安全防護網“稀疏”的“倒三角錐”形態。但如果將頂層法律條款和底層技術條款的具體內容對比，則結構另有不同。比如，《港口法》第 15 條規定：建設港口工程項目，應當依法進行環境影響評價，卻無細節要求。而《建設項目環境影響技術評估導則》（HJ616-2011） 第 4 條則規定：環境影響技術評估工作程序包括接受委托;對環境影響評價文件進行初步審核;現場考察建設項目選址及周圍環境、建設情況等;召開專家評估會;組織專家論證提出評審意見，提出技術評估報告的工作流程;提交技術評估報告等。可見，同樣是關于項目環境影響評價的要求，法律只做粗線條原則性規定，而技術標準則給出詳細操作規程，呈現出底層防護網詳細可操作、頂層防護網原則指導性強的“正三角錐”形態（見圖1）。這樣一來，“正-倒三角錐”防護網絡相互匹配，共同構成綜合安全防護網。

（二）安全網的動態防護機制分析

安全防護目標的實現依賴于安全網工作機制的正常運轉，具體表現為時序邏輯、運作流程和行動關聯等三個方面。

首先看時序邏輯，根據前文提及的相關法律法規的要求，港口危險貨物堆場項目建設和營運需要經過企業工商登記注冊、立項備案、環境影響評價、規劃許可、消防許可、建設許可、安全評價與許可、海關登記與許可、港口經營許可等審批工作;投產后，開展監管、督查、指導、巡查、命令和處罰等日常監察、檢查工作;安全事故發生后依法依規開展問責處理工作。這三個階段分別從事前、事中和事后展開風險治理與安全防護工作，形成完整的時序邏輯鏈條。

其次，安全防護網的運作流程主要包括：對港口項目的申請審查、批準和證照核發等行政許可行為;開展環境影響評價及驗收、規劃評價及驗收、消防設計及驗收、安全評價及驗收等相關風險評估的中介咨詢行為;日常檢查、綜合監管、工作指導、責令停工、整改、吊銷許可證和沒收違法所得并罰款等行政執法行為。

再次，安全網絡還通過相互的行動關聯發揮綜合防護功能。例如在港口危險貨物堆場建設項目的審批階段，不同類型的行政主管部門和中介咨詢機構在工作職責和權限上就存在“依存關系”，以發揮最大安防合力，如表2所示。瑞海公司想要從事危險貨物經營活動，先要取得工商營業執照，按照法定要求，后續的其他行政許可、審批都會查驗工商執照上注明的經營范圍。瑞海公司要在天津港進行危險貨物堆場建設，需要首先取得環境影響審批，而環保部門是否通過其環境影響審查，又依賴于中介機構為其實施的環評活動和編制的環評報告的科學水平。更為重要的是，環保行政機關審批通過的環評文件就具有了法律效力，成為其他行政審批許可的前置條件。同樣的，項目建設需要取得行政主管部門的規劃許可，瑞海公司得先委托測繪單位為其現場測量繪制圖紙，而測繪單位則需要根據天津市和濱海新區的城鄉規劃開展測繪工作，其繪制圖紙不得違背法定規劃，更不能擅自修改，這些工作最終又要在城鄉規劃行政部門的審核監督下進行。安全許可是該階段最重要的安全防護機制，瑞海公司要獲得生產經營權，需要通過安全生產許可，安全生產監督管理部門為其頒發許可的條件是企業已經取得了工商執照、立項備案、環境、規劃許可等行政審批，并通過安全評價。于是，瑞海公司需要委托中介機構為其編制《安全設施設計專篇》，進行安全預評價、安全驗收評價及審核。根據法律規定，中介機構應查驗瑞海公司已經取得的行政許可和審批文件，進行現場勘察，科學地嚴肅地進行安評工作。安監行政部門最后對上述工作進行把關審驗，以確保安評報告科學、真實、可信。

此外，除了環境、規劃和安全評價許可三大防護機制的聯合作用外，施工、消防、海關和港口經營管理等部門也存在相互關聯的工作機制。如，審驗消防設計文件時，需要提供施工許可;而頒發施工許可，需要核驗規劃設計圖紙，且需要通過安全條件審查。瑞海公司想要取得港口經營許可，應先通過環評，并依法辦理工商登記;且正式經營前，先核發1年期的試運行許可證。辦理海關行政許可，要審核企業的工商登記材料，并進行監管場所驗收，再次核查公司經營各項條件。

可見，一項看似簡單的危險貨物堆場建設和經營活動，實際上要通過層層關口，以得到充分的安全保障。該安全防護網絡的工作機制表現為：以企業的安全自覺為基礎，以中介咨詢機構的專業性、技術性和科學性的評價為保障，以行政主管部門的“互嵌性”安全審批為條件的復合型立體式安全防護。

三、日常風險治理的結構洞分析

復合型立體式的安全防護網無論如何致密，都難免存在“漏洞”，安全防護網的漏洞恰如不確定性導致的“風險”一樣客觀存在著。當然，漏洞的客觀性不是發生重特大安全事故的借口。揭示漏洞是為了提醒有關部門重新審視自己建構起來的安全防護網絡，弄清楚哪些漏洞是“天然”的，哪些漏洞是“人為”的，哪些漏洞是“意外性”的，哪些漏洞是“結構性”的。通過對日常風險治理的漏洞分析，找出人為、故意、結構性的漏洞并加以封堵才是根本之道。本文所謂的治理“結構洞”就是指那些安全防護網中因考慮不周、延時滯后、制度性缺失、故意放任產生的“網眼”，它們是真正的風險之源，是風險治理的盲區、空當、矛盾與缺陷。

（一）治理制度的漏洞

1.安全準入制度的銜接性與條件性漏洞

危化品企業的安全準入是以保證整個園區、周邊人員及環境的安全為目標。類似瑞海公司在天津港從事的危化品行業，原有的安全防護網絡已經設立了多層安全準入制度，包括城鄉總體規劃和詳細控制規劃、環境影響評價、安全生產評價、職業衛生評價和消防安全評價等多重風險評估的行政審批制度，還建立了工商注冊、港口經營、海關監管等行政許可與資質管理制度以防控風險。只不過現有的安全準入制度之間缺乏統一標準和有效銜接機制，致使該安全防護網絡面積雖大，但節點之間的連接并不緊密，沒有形成一個邏輯嚴謹的“反饋性制度環”。盡管現行的法律規章要求項目立項備案需要通過環評，企業辦理海關許可證需要再次檢驗工商經營資格等前置條件，但是不同準入制度的“并行”與“先后”關系還需進一步明確。比如，規劃許可放在整個風險評價體系中最先進行，一旦發現項目申請與城鄉規劃不符，其應該無法進入下一個環節的環境影響評價審批。而項目一旦進入環評，還要重新審核規劃許可情況，發現問題則退回到上一個環節重新報批和審核。然而，現行的《城鄉規劃法》和《環境影響評價法》等法律法規對此都無明確要求，沒有法條聯結，也無系統內的反饋與銜接機制。

2.日常監管制度的統一性漏洞與“信息孤島”

港口的危險貨物大多涉及危險化學品，它對安全管理制度的統一性要求極高。國內的危險化學品安全管理涉及綜合監管和行業監管兩大體系，每一個體系內部的縱向監管環節多且橫向部門多。與歐美發達國家和部分發展中國家相比，中國的各管理部門立法出發點不同，對危險化學品安全要求不一致，出臺的法規標準多，造成當前危險化學品安全監管乏力以及企業安全管理要求模糊不清、標準不一、無所適從的狀況。由于中國沒有統一的危險化學品安全管理、環境風險防控的專門法律，其生產、運輸和存儲等環節的管理信息就無法整合匯總，容易造成監管的“信息孤島”。全國缺乏統一的危險化學品信息管理平臺，風險治理部門之間沒有做到互聯互通，信息不能共享，不能實時掌握危險化學品的去向和情況。此次事故中，天津港危險貨物堆場事發前后就成了一個“信息孤島”，多個部門都無法準確提供危化品的數量、種類和堆放位置，給應急救援帶來極大困難，全社會為此付出的成本巨大。

3.處罰制度偏輕與社會監督制度缺失

現行有關法規對危險化學品安全管理違法行為處罰偏輕，單位和個人違法成本很低，不足以起到懲戒和震懾作用。作為事后風險治理的手段，現有的法律法規懲罰力度已不能適應經濟社會的發展形勢。風險監管處罰輕的表現為：一是罰款額度相對很低。如《環境影響評價法》第31條規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件擅自開工建設的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款;《港口法》第46條規定，未經依法批準，在港口建設危險貨物作業場所的，可處5萬元以下罰款。這些罰款額度與當前動輒過億的建設投資金額相比只能說是九牛一毛，對建設單位來說毫無威懾性。二是以罰代刑的現象普遍存在。國務院事故調查報告顯示，各類規定涉及“罰款”的條款多達24處，只有交通運輸部與住房和城鄉建設部的兩條規定中寫明“給予某種處罰，……構成犯罪的，依法追究刑事責任”。制度處罰力度輕，使得責任單位和個人在心理預期上存在挑戰制度權威性的可能，容易造成安全防護網絡“警示”功能的失靈。

《港口危險貨物安全管理規定》和《港口危險貨物重大危險源監督管理辦法（試行）》都還規定：危險貨物港口經營人應當進行重大危險源辨識，確定重大危險源級別，進行分級管理，對本單位的重大危險源登記建檔，并報送所在地港口行政管理部門備案;對涉及船舶航行、作業安全的重大危險源信息，港口行政管理部門應當及時通報海事管理機構。豈不知，重大危險源危及的不僅僅是港口企業的安全，也會嚴重影響周邊居民和其他組織的安全，且此類重大事故造成的生態污染，多具有長期性和擴散性。現行法律法規卻沒有把這些直接利益相關群體法定為“知情人”，重大危險源信息不向社會公布，自然無法接受社會輿論監督。相關研究早已揭示，危化品設施附近的居民和機構才是最核心的利益相關方，雖然公眾的過度風險感知同樣存在“鄰避效應”，但從風險治理制度建設角度考慮，敏感的行業外監督遠比專業的行業內監管更為有效，因為它更符合風險的社會文化建構規律。

（二）治理關系的漏洞

1.府際關系：縱向層級多、效力遞減;橫向職責交叉、監管弱化

在風險治理體系中，復雜的府際關系組成的縱橫交錯的權力網絡貌似強大，實則漏洞明顯。天津港事故中，被國務院事故調查組明確問責的中央和地方政府及其職能部門有24個，其中有多級科層關系的行政系統高達10個，每一個多層行政系統內又有3-5層的上下級關系。以安監系統為例，從國家安全生產監督管理總局到天津市安全監管局，再到濱海新區安全監管局，其又下設第一分局，該分局還專門設立了一個天津港集裝箱物流園區安全生產監督檢查站作為派出機構負責日常安監。按照立體安全防護網的設計初衷，多層級應該帶來多重治理效力，但事實并非如此。風險治理體系內部的管理層級越多，上級機關對下級安全監管的效力就越出現遞減。效力遞減表現為下級的行政效率過度依賴于上級的督促質量。一旦上級機關對下級工作督促不力、領導無方，下級就會出現監管不嚴、問題失察。事故調查報告表明，被指對監管對象違法違規行為負有“問題失察”責任的地方黨委政府和具體行政部門有7個，上級機關對下級機關“工作指導不到位”的部門有6個。

從橫向的府際關系來看，海關系統、交通運輸部、天津市政府以及天津港集團公司對港區管理職責交叉，特別是對港口海關監管區（運抵區）安全監管責任不明，致使瑞海公司違法違規行為長期得不到有效糾正。橫向府際關系沒有理順，出現了風險治理多部門協調難的困境，雖歷經多次國家和地方的管理體制改革，依然沒有解開天津港區風險治理體制的困局。1984年體制改革后，天津港實行中央和地方政府“雙重領導，以地方為主”的模式。2004年，天津港集團有限公司（以下簡稱天津港集團公司）成立，原港務局職能移交天津市交通運輸委員會。但在實際執行時變成了“天津港自主多，地方管理變輔助”的格局。這一尷尬局面突出體現在天津港公安局及其下屬的消防支隊的建制上（見圖2）：天津港公安局是交通運輸部派駐天津港的行政執法和刑事司法機關，系國家為保衛天津港水運交通安全組建的專業執法隊伍，受天津市公安局和交通運輸部公安局雙重領導;天津港公安局消防支隊是天津港公安局成立的專職消防隊伍，但編制并不屬于公安消防系統，其成員歸天津港集團公司管理。如此一來，天津港的公安消防部門被多頭管理，而這些主管部門都沒有盡心對其工作進行監督指導，其針對火災爆炸安全風險防范與應對工作的能力難以保障。事故調查組報告表明，天津港公安局消防支隊為瑞海公司違規出具消防設計審核意見書，對瑞海公司各種消防安全隱患視而不見，事故發生后應急失當，危險化學品事故處置能力不強。

2.政企關系：政企不分，權力私相授受

企業是風險治理的一線單位，政府職能部門則負有監管督促企業落實其風險治理責任。從安全防護網絡體系的運作邏輯來講，企業安全職責的執行不能只依賴于自身的自發自覺，必須有獨立于企業之外的力量，尤其是具有強制性的國家力量進行監督。“清-親”的政企關系是有效風險治理的前提之一。天津港事故發生前，天津港集團公司與相關政府部門的關系卻屬于典型的“政企不分”，該大型國有企業竟然被違法賦予了相當程度的政府職權。從圖2可以看出，天津港集團公司內設多個職能機構，分別對接地方政府的公安、消防、安監、國土規劃、交通運輸管理等多個部門，且通過“特定途徑”獲得了只有行政機關才能擁有的一系列風險治理權限。事發前，天津市交通運輸委員會、天津市建設管理委員會、濱海新區規劃和國土資源管理局違法將多項行政職能委托天津港集團公司行使，如濱海新區規劃和國土資源管理局委托天津港集團公司對港區內建設項目進行規劃許可初審，違反《行政許可法》第24條“行政許可主體只能是行政機關”的規定;又如天津市交通委授權天津港集團公司管理其公司范圍內的港口工程招投標備案、合同管理和施工許可證管理，負責全市水運工程安全質量監督管理。結果，出現了令人不可思議的“治理”怪象：瑞海公司委托隸屬天津港集團的天津港建設公司提出港口危險貨物堆場建設申請，接著天津港公司建設部進行規劃建設初審，整個申報和建設過程的安全質量監督也由天津港內部監督站實施。盡管瑞海公司不屬于天津港集團，但二者是經濟合作共贏關系，讓其中一家企業代替政府審核另外一家企業的安全生產資質，其漏洞之大一望而知。

3.政社關系：無法獨立的“紅頂中介”與公眾權利虛置化

與風險評估相關的中介組織是介于市場和國家之間的較為特殊的社會力量，它們憑借自身的知識技術優勢為有需求的企業提供真實可信的各類風評報告，作為企業項目申報材料的主要依據;同時將原有的政府監管部門的風險評價職能承接過來，代替政府開展相對獨立的第三方風險評價，以保持風評的客觀性和科學性。這看似完美的國家-市場-社會三方權責關系設計卻在現實中被嚴重扭曲，呈現出國家干預甚至控制市場與社會的“直線結構”。天津港事故調查報告在整改建議中指出，要切斷中介服務利益關聯，杜絕“紅頂中介”現象，審批部門所屬事業單位、主管的社會組織及其所辦的企業，不得開展與本部門行政審批相關的中介服務。而為瑞海公司提供安全評價的“中濱海盛安評公司”恰恰與公安、消防及安監部門有著密切的合作關系（見圖3）。其實，“紅頂中介”是中介組織的變形和異化，是不健康政商關系的產物。事發前，中濱海盛是天津濱海新區安全生產“十三五”規劃編制項目的唯一供貨商，該項目系天津濱海新區安監局以單一來源采購的方式采購，中濱海盛被地方安監部門認定“能夠直接進行關于安全生產規劃設計工作”。中濱海盛的前身是天津市橡膠工業研究所安全評價中心，2005年8月該中心改制，由天津海豚橡膠集團公司（以下簡稱“海豚橡膠公司”）與天津市橡膠工業研究所及相關自然人共同出資，組建成立天津市海橡安全技術發展有限公司，并于同年11月取得安全評價乙級資質。2008年，海豚橡膠公司與公安部天津消防研究所合作，遂改名為天津中濱海盛科技發展有限公司。該公司的股東有一家事業法人——國家消防工程技術研究中心，它的主管部門是公安部，依托單位正是公安部天津消防研究所。安評中介組織不僅與行政審批部門利益關聯，且該組織唯一具備“安評”資質的專家竟然也供職于公安部天津消防研究所，自然人股東中更是有4人是國家消防工程技術研究中心的工作人員。國家-市場-社會本應在風險治理體系中相互監督制衡的三方竟然“融為一體”，漏洞百出的安評報告“一路過關”也就毫不奇怪了。

政社關系的結構性漏洞還表現為公眾合法權益的虛置化。事故調查報告多次提及相關企業和政府部門信息公開方面的違法違規情形，如：在項目審批階段違反國務院頒布的《政府信息公開條例》和《港口經營管理規定》，天津市交通委核發瑞海公司《港口經營許可證》《港口危險貨物作業附證》，批復瑞海公司危險貨物經營資質的信息未向社會公開; 瑞海公司提供的項目環評報告中的公眾參與意見篇章存在弄虛作假現象，天津市環境工程評估中心和天津市濱海新區環境局行政審批處在評估審核該報告時也未核實公眾參與意見情況及意見采納反饋。事故發生前，危險貨物堆場改造與建成運營拉動了本地GDP，給政府帶來了政績，更有官商勾結、利益輸送的違法行徑，瑞海公司、中介機構、天津港集團公司和濱海新區政府都在危險貨物堆場改造項目中獲得了巨大經濟利益。直到爆炸的那一刻，公眾尤其是居住在附近的居民對危險貨物堆場的情況毫不知情。這都說明，在整個風險治理體系中，公眾充其量只是法律文本意義上的權利人，他們的各項權益（知情權、同意權和監督權）在現實中皆被忽略、冒用和虛置。

（三）治理能力的漏洞

1.主觀意識的放松乃至故意

日常風險治理的效果最終依賴于治理主體能力的大小。治理能力可分為安全意識和治理行為兩個維度。自發自覺的高度責任感和安全意識是任何組織及其成員理解安全價值、執行安全規則、實現安全目標的保障;相反，低水平的安全意識甚至是主觀故意降低安全的自覺性則是風險治理能力弱的典型表現。事故調查報告中，對不同的責任主體使用了迥異的責任定性詞匯。通過對這些詞匯的梳理，我們發現風險治理主體的安全意識存在著較為嚴重的問題。調查組在認定涉事企業瑞海公司的各項違法違規情形并定性時，使用的詞匯包括“無視”（2次）、“不顧”（2次）、“冒險”（1次）、“很清楚……但”（1次）、“不了解”（1次）、“不知道”（1次）。這些定性詞可分為三類主觀心態：無知、僥幸和故意。涉事行政監管機關在事故發生前的主觀意識也被調查組一一揭露：天津市各級黨委政府及其多個職能部門存在“安全意識不強、規劃執行意識不強”且“不認真”（7次）的情形，天津市交通委和濱海新區安監局第一分局存在“明知……而故犯”（3次）的嚴重情形，天津海關系統則有“放縱”（1次）的情形，天津市規劃、國土資源管理部門和天津港集團公司則存在“不負責任”（3次）的情形，中介機構中濱海盛公司更有“故意隱瞞”（1次）的違法情形。對涉事行政監管機構和中介機構的這些定性詞也可分為三類主觀心態：缺乏、弱化和故意。

對比事故調查組關于瑞海公司和監管機構的評價，可以發現，如此嚴重的安全生產事故之所以沖破層層安全防護造成巨大的災難后果，恰恰是在相關企業對于“危險的無知”與職能部門“安全意識缺乏”的相互配合下，在企業“心存僥幸”與監管機構“放松心理”的相互呼應下，在官商勾結“故意”共謀下而一步步變成現實的。監管者與被監管對象在對抗安全防護的主觀意識上如此“默契”，安全防護網絡心理意識層的漏洞只會越來越大，防護網的基底被洞穿。

2.客觀行動的敷衍乃至刻意

風險責任主體的主觀心態會在其行動上體現出來。通過對表3中不同主體在審查審批和日常監管階段的行動屬性分析，可以看到他們在主觀意識的指引下，應有的風險規避行為不斷消弭，甚至刻意違背風險治理基本原則，致使安全防護網絡預警與糾錯機制形同虛設，最終釀成特別重大安全事故。

由于安全防護網絡具有系統性、聯動性特征，涉事企業和相關機構想要突破它同樣也要分階段分步驟實施。換言之，風險責任主體治理能力的弱化與喪失也是逐步顯現的。在風險治理的源頭——立項審批階段，瑞海公司、中介機構和行政審批部門的行為特征是“以假亂真”：企業“假申請-真違法”，中介“假評估-真違規”，行政部門“假審查-真通融”。風險治理規則由人來制定、執行，當然也會被人更改、破壞。瑞海公司港口危險貨物堆場項目在審批階段的層層“造假過審”，相關人員的違法違規行為是關鍵。瑞海公司實際控制人于某等從業多年，深知正規行政許可程序的復雜性、嚴謹性以及自家企業資質的欠缺，就利用社會關系網采取“送、請、托”的手段獲取合法的許可。同時，由于上述風險治理制度和治理關系漏洞的存在，提供安全設計和評價的中介與行政部門工作人員同瑞海公司的“造假”得以呼應配合。結果，非正式的“利益-人情網”快速侵蝕并替代了正式的安全防護網的審查許可。

從“亡羊補牢”的角度講，即便是天津港的危險貨物堆場改建項目在審批階段違法立項建設未能得到及時阻止與糾正，如果其在日常運營階段被依法監管，仍然存在彌補漏洞、有效減輕風險及其危害的機會。遺憾的是，從瑞海公司注冊登記到特別重大安全事故發生時的兩年多時間里，日常風險防范的自查和外部監管行為也發生了嚴重問題。從表3可知，瑞海公司日常經營中的安全管理“亂”字當頭：工作人員沒有經過安全培訓就讓其無證上崗，危險貨物違法存放，貨物運輸裝卸違法作業;相關行政部門對其的日常安全監管“放任寬縱”：有法不依或是執法不嚴，要么是不檢查或疏于檢查，要么去例行檢查卻對明顯的安全隱患視而不見，即便查實，也會出現查而不糾、糾而不嚴的現象。企業的“亂作為”與安全監管部門的“不作為”相互配合，多個主體的風險治理能力幾乎喪失殆盡。

四、結論與討論

現代化港口系統復雜程度高且蘊含多重安全風險，社會通過制度安排和技術設計構建出一套安全防護網絡以確保該系統的正常高效運作。中國目前的港口安全防護網絡具備了結構立體性、功能復合性和機制聯動性的特征，在長期的應用中也經受了實踐的檢驗，取得了良好的風險治理效果。天津港事故的發生，并非是該安全防護網絡無效的證據，否則出現事故的不會只有天津港一例;而是暴露出現有安全防護網依然存在著重大的結構性漏洞。這表現在，雖然當前的安全防護網覆蓋面廣且層次豐富，但該風險防控系統采取行業內部監管的體制，容易造成封閉的“錐管狀”治理“黑箱”現象。在這個閉合的風險治理系統中，各子系統間存在著功能性（機制）聯結缺失，綜合風險預警和防范存在“缺環”和“斷鏈”現象，導致安全監管的“信息孤島”效應和日常治理效力的遞減。上述體制和機制上的結構洞給那些注重經濟利益而忽略安全危害的組織與個人以可乘之機。缺少了制度和機制的有效約束，組織及其成員個體的風險治理能力急劇下降，安全責任意識由淡化變為故意，風險治理的行動由努力規避轉為刻意放縱與違反。最終，安全防護網被徹底洞穿，釀成特別重大災難事故。

復雜系統的安全防護網和治理結構洞本質上是“一體兩面”，二者相伴而生，完全封堵治理結構洞也是不可能完成的任務。風險治理的結構洞長期存在與以下三個方面的因素有關：

1.事物本身的復雜化程度與管理設計的簡單化傾向之間存在難以克服的矛盾。風險成因的多樣性、復合風險的鏈式反應性以及風險后果的多重疊加性，使“風險-災害（突發事件）-危機”的形成和演化的結構關系異常復雜多變。但是，每次巨大災難事故讓管理變得緊迫，“立竿見影”的效果期待迫使風險治理多以短期且易行的方式進行結構化處理，風險的社會學習缺少深層次的反思性建設。

2.風險源頭治理的高成本-低代價與事后應急管理的高代價-低成本之間孰優孰劣難以定論。對風險源頭的科學識別與先期化解，可以大大減少不必要的人員傷亡和財產損失，但這需要風險治理全過程都保持高度的“警戒”，長期來看各種資源（人力、物力、財力等）投入和維護成本巨大;強調事后應急與恢復，雖然也會帶來后期成本的增加，但可以減少（甚至省去）前期管理環節，這讓一些管理者樂意接受。這導致應急管理的“高亮效應”——救援和處置獲得的資源越多，預防、準備與監測越可能被忽略。結果，在安全制度設計與執行上出現了到底是堅持“一世”還是“一時”的政策搖擺。

3.推動風險治理結構轉型升級的合力尚未形成。打破日常風險治理中“權力-資源”壟斷格局的內在動力不足，針對特定事故案例的“教訓吸取式”制度修補無法帶來自上而下的頂層治理結構變革;發展社會組織，增強體制外監督的外部推動力缺乏，從城鄉規劃到環境保護再到安全生產，無不涉及千家萬戶的直接利益，但居民個體缺乏行使公民權利的平臺，沒有組織起來的個體無論是風險治理的意愿還是能力都顯得不足。單純依賴事故后的輿論壓力和媒體議程設置很難推動風險治理的“在地化”，而本地居民與社會組織長期的積極參與才是真正有效的外部監督力量的源泉。唯有不斷優化安全防護網絡的內部結構和改善風險治理的外部環境，在制度安排和機制實踐中系統化地“查缺補漏”，在體制法制上更加合理地分配權力與資源，才能真正實現安全生產領域的長治久安。

① 本文所述情況皆是指2015年天津港事故發生前和發生時的狀況。這之后，從中央到地方，重大安全事故風險防范與化解的管理體制、運行機制和法治化水平有了明顯進步，有效遏制了類似天津港這類特重大事故的再次發生。但重大及其以下等級的安全事故并未禁絕，安全工作形勢依然嚴峻。

② 高小平：《中國特色應急管理體系建設的成就和發展》，《中國行政管理》2008年第11期，第8-11頁; 閃淳昌、周玲：《從SARS到大雪災：中國應急管理體系建設的發展脈絡及經驗反思》，《甘肅社會科學》 2008年第5期，第40-44頁; 薛瀾：《中國應急管理系統的演變》，《行政管理改革》2010年第8期，第22-24頁;鐘開斌：《中國應急管理的演進與轉換：從體系建構到能力提升》，《理論探討》 2014年第2期，第17-21頁。

③ 張海波、童星：《中國應急管理結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》2015年第3期，第58-84頁。

④ 童星：《風險災害危機連續統與全過程應對體系》，《學習論壇》 2012年第8期，第47-50頁。

⑤ ⑩ 國務院事故調查組：《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告》，第1-8，100-104，93，92，41，36，97，33，49、74，28-29頁，中華人民共和國應急管理部網站，特重大事故調查報告欄目，http：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2016/201602/P020190415543917598002.pdf.

⑥ 龐瑞芝、薛偉：《港口管理與經營》，天津：天津人民出版社， 2006年，第4-8頁。

⑦ 韓曉龍：《集裝箱港口裝卸作業資源配置研究》， 博士學位論文，上海海事大學，2005年，第20-21頁。

⑧ 童星：《熵：風險危機管理研究新視角》，《江蘇社會科學》2008年第6期，第3頁。

⑨ 《天津港集團有限公司簡介》，http：//www.ptacn.com/detailcontentAction.do？searchFlag=1&typeId=45.

表格中統計數字是本案例中被運用的次數，各類法律法規實際的條款數量遠大于此。

李保良等：《化工園區安全準入理論框架探討》，《中國安全生產科學技術》2011年第8期，第160頁。

張樂、童星：《“鄰避”設施決策“環評”與“穩評”的關系辨析及政策銜接》，《思想戰線》 2015 年第6期，第120-125頁。

薛露：《安全生產日常監管與應急管理體系比較探析》，《中國應急救援》 2011年第3期，第38頁。

事故調查報告中適用的法律法規皆是行政法規，本身不具有刑罰效力，自然不能苛責其明文規定適用何種刑罰。但作為風險治理網絡的制度體系，各類涉及安全防護的法律法規若都能明確自身與最高處罰效力的《刑法》之間的關聯，也會起到事前震懾和事后處罰有依據的作用。

賈學瓊、高恩新：《應急管理多元參與的動力與協調機制》，《中國行政管理》 2011年第1期，第72頁。

張樂、童星：《“鄰避”行動的社會生成機制》，《江蘇行政學院學報》 2013年第1期，第64-70頁。

薛瀾、劉冰：《應急管理體系新挑戰及其頂層設計》，《國家行政學院學報》 2013年第1期，第13頁。

衛佳銘等：《“獨立王國”天津港的前世今生》，《南方都市報》2015年8月17日， http：//ndapp.oeeee.com/app.php？m=News&a=show&id=41361&from=timeline&isappinstalled=0.

童星：《從科層制管理走向網絡型治理——社會治理創新的關鍵路徑》，《學術月刊》 2015年第10期，第114頁。

孫曉莉、李廣棟：《紅頂中介：異化與回歸》， 《中國黨政干部論壇》2016年第6期，第23頁。

《媒體起底天津港爆炸事故中的“紅頂中介”》， 鳳凰網， http：//news.ifeng.com/a/20150820/44471852_0.shtml.

何林璘、劉星：《天津港爆炸事故中的“紅頂中介”》，《中國青年報》2015年8月20日，第3版;李壯壯等：《瑞海國際謎團》，《21世紀經濟報道》，http：//m.21jingji.com/article/20150818/264986c31efeec33376934016cb10a89_baidunews.html.

括號內的數字是事故調查報告中出現該行為、情形的次數。

張樂、童星：《“鄰避”沖突中的社會學習——基于7個PX項目的案例比較》，《學術界》2016年第8期，第38-54頁。

（責任編輯：何 頻）