我國地方政府債務現狀分析及政策建議

俞建璋

摘要：防范化解重大風險是我國三大攻堅戰之首。本文梳理了我國地方政府債務的現狀及主要特點，分析了我國地方政府債務管理中存在的主要問題，并結合實際，提出完善我國地方政府債務管理的政策建議。

關鍵詞：地方政府債務? 隱性債務? 債務風險? 期限結構

自2014年以來，我國推出了一系列規范地方政府債務管理的法律、法規和規章，啟動地方政府存量債務納入預算管理的清理甄別及以地方政府債券置換存量債務工作，對地方政府債務實行限額管理，創新地方政府專項債券類型，制定地方政府性債務風險應急處置預案。通過這些舉措，逐步遏制了地方政府債務快速膨脹的勢頭。但當前我國地方政府債務管理面臨的形勢依然較為嚴峻。我國發展所面臨的外部環境已發生明顯變化，不穩定、不確定性因素增多。國內供給側結構性改革的推進、產業轉型升級和穩增長仍需積極的財政政策予以配合，這將持續增加地方政府支出。在“房住不炒”的調控框架下，地方政府房地產相關收入將顯著下降，加上新一輪減稅降費政策落地實施，地方政府的資金缺口將繼續加大，這給地方政府的財政管理帶來了更嚴峻的考驗。

我國地方政府債務的現狀與特點

（一）地方政府債務¹余額低于地方政府債務限額，過半數債務集中在10個省份

2018年末，我國地方政府債務余額為183861.52億元，較2017年末增加18762.68億元，同比增長11.4%，低于地方政府債務限額26112.78億元。分區域看，東部、中部、西部地區的債務余額分別占45.0%、23.8%、31.2%。分省份看，在已發行地方政府債券的31個省份中²，江蘇省、山東省、浙江省、廣東省、四川省、貴州省、湖南省、遼寧省、河北省、云南省的政府債務余額均超過7000億元，這10個省份地方政府債務余額合計為95377.67億元，占全國地方政府債務余額的51.9%。

（二）近兩年地方政府債務規模持續攀升，近30%的新增債務集中在江蘇、浙江等四省份

2017年及2018年，我國分別新增地方政府債務11935.79億元和18762.68億元。分省份看，31個省份的政府債務余額均有上升。其中，浙江省、江蘇省、山東省和湖南省的年均新增政府債務規模均超過900億元，合計新增政府債務規模為8648.62億元，占近兩年我國新增地方政府債務規模的28.2%;除西藏自治區的政府債務年均增速高達52.6%以外，其余省份的政府債務年均增速在0～20%。

（編者注：1.將黃色圖例改為“2018年增加額（左軸）”，藍色圖例改為“2017年增加額（左軸）”，土黃色圖例改為“2016年余額（左軸）”，細線圖例改為“2016—2018年復合增速（右軸）”）

（三）地方債務限額平均使用率接近九成，中西部地區的使用率更高

2018年末，我國地方政府債務限額的平均使用率為86.8%，較2017年末下降0.9個百分點，財政空間³為28009.68億元，較2017年增加4935.18億元。分區域看，東部、中部、西部地區的地方政府債務限額使用率分別為82.6%、89.7%和91.2%。分省份看，有16個省份的地方政府債務限額使用率超過90%，其中，湖南省、天津市、黑龍江省、湖北省均超過95%;湖南省、西藏自治區和天津市的財政空間較小，均低于100億元。而北京市、上海市和西藏自治區的地方政府債務限額使用率較低，均低于70%;北京市、浙江省、上海市和廣東省的財政空間較大，均超過2000億元。

（編者注：請將三個圖例依次改為“2018年地方政府債務限額剩余空間（左軸）”“2018年末地方政府債務規模（左軸）”“地方政府債務限額使用率（右軸）”）

（四）地方政府總體負債水平較低，西部地區的負債率較高

2018年末，我國地方政府整體負債率為20.4%，大幅低于60%的國際警戒線，債務風險整體可控。分區域看，東部、中部、西部地區的負債率分別為16.3%、19.5%、31.1%，西部地區的負債率遠高于其他區域。分省份看，在上述31個省份中，青海省、貴州省、海南省的負債率位居前三，分別為61.5%、59.7%、40.0%;云南省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、遼寧省、新疆維吾爾自治區、甘肅省的負債率也超過30%;有10個省份的負債率在20%～30%。

（五）地方政府債務置換和償還工作有序推進，非債券形式的債務持續減少

在一系列規范地方政府債務管理政策的引導下，我國地方政府通過發行地方政府債券置換存量債務，或者以財政資金直接償還的方式解決非債券形式地方政府債務的集中到期、利息成本高等問題。2015—2018年，地方政府累計置換及償還的非債券形式地方政府債務分別為12.24萬億元及1.74萬億元⁴。2018年末，地方政府的債券形式債務在債務中的占比達到98.3%，非債券形式地方政府債務僅為3151億元，各地基本完成了債務置換工作，債務透明度也有所提高。

（六）14個有公開數據省份的或有債務規模總體下降，但地方政府隱性債務規模仍在擴張

自2014年新預算法頒布以來，我國發布了一系列規范地方政府債務管理的制度，特別是2017年全國金融工作會議明確提出“嚴控地方政府債務增量”“終身問責”之后，相關管理部門不斷加強對地方政府債務和或有債務的規范和監管。截至2019年6月6日，共有13個地區⁵在地方政府債券發行的信用評級報告中公開披露2018年末的或有債務情況，其或有債務規模均顯著下降。其中，10個地區的或有債務規模較2014年末平均下降62.8%，或有債務規模與政府負有償還責任債務的平均比率由2014年末的71.9%降至20.8%⁶。但如果按照Wind口徑⁷估算，地方政府隱性債務規模在快速增長，2014—2017年末的地方政府隱形債務存量規模分別約為5.9萬億元、13.0萬億元、24.0萬億元和30.6萬億元⁸。

我國地方政府債務管理中存在的主要問題

（一）經濟發展水平較低地區的地方政府債務風險普遍較高

我國不同地區間的政府債務風險差異較大。2018年末，西部地區的地方政府總體負債率高達31.1%，明顯高于東部和中部地區。西部地區的地方政府債務規模雖然不大，但受地域等因素的影響，經濟發展相對滯后，有的省份負債率已經超過60%的國際警戒線。加之西部地區綜合財力主要依靠中央政府轉移支付，償債資金來源單一，缺少可持續性，潛在的債務風險較大。

（二）地方政府隱性債務信息不透明，風險的防范和化解存在難度

近年來，為了促進地方經濟發展，在嚴控地方政府債務規模的背景下，個別地方政府通過政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務等方式變相籌集項目資金，使得隱性債務快速膨脹，尤其是省級以下城市，其隱性債務規模往往遠超顯性債務。地方政府融資平臺債務、城投債等均是地方政府隱性債務的具體表現形式，這些債務在統計過程中通常被列入企業部門負債，并不納入財政預算的范疇，但實際上由地方政府擔保并可能承擔救助責任。由于這部分債務信息披露不足，不利于準確判斷我國地方政府的債務風險。此外，由于地方政府與債權人的利益相悖，存量隱性債務風險的化解及調解工作較難開展。為規范債務融資，地方政府多以單方面要求交回擔保函、承諾函的方式進行整改，大多數擔保函、承諾函都被發債人押在銀行以進行授信，而多數銀行授信條件的變更需上級行審批，造成函件難以退還，僵持的情形較為普遍。這容易造成現有債權懸空，并使得存量地方政府項目的再融資難度增加。

（三）地方政府債券到期規模逐漸增大，再融資壓力加大

據統計，2017年我國僅有14只地方政府債券到期，合計償還規模為2414.5億元，與2016年相比基本持平，地方政府債券的到期償還壓力不大。但隨著2015年發行的3年期地方政府債券到期，2018年我國地方政府債券到期償還規模迅速增加，達到8389.37億元。其中，2018年6—11月的每月到期償還規模都在1000億元以上。2018年末，存量地方政府債券的平均剩余年限為4.40年，較2017年縮短0.57年，這意味著地方政府債務到期償還壓力將快速加大。其中，遼寧省的平均剩余期限最短，僅有3.67年。具體來看，2019—2021年，到期的地方政府債券將分別達到302只、494只和498只，到期償還規模分別為13151.87億元、20736.91億元和26513.17億元。在當前積極的財政政策和減稅降費的背景下，地方政府難以有效增加預算收入，并且還有化解地方政府隱性債務風險的壓力，主要通過發行再融資債券來償還到期債務，因而再融資壓力較大。

（四）地方財政管理的激勵約束機制有待完善，隱性債務問題時有發生

目前，我國地方財政管理的激勵約束機制有待完善，主要體現在以下方面：一是我國地方的自治空間不足，激勵機制不夠，同級人大的預算監督有時難以發揮實質性的約束作用;二是金融市場的融資方式仍以間接融資為主，提供融資的機構主要為國有金融機構，這些金融機構難以對地方政府產生約束作用;三是地方的財權與事權不匹配，地方政府的自給財力不足，主要還是依賴中央轉移支付，但過度地依賴中央轉移支付容易導致地方政府預算軟約束和“中央兜底”的預期。

（五）預算績效管理機制尚不健全，政府投資邊際效用出現遞減現象

在一些基礎設施建設等重大投資項目完成后，由于地方政府缺乏對這些項目效益的跟蹤評估，難以更準確地評估政府資金的使用效率，也不利于對債務資金進行有效監督。此外，一些政府投資項目的邊際效用出現遞減現象，政府投資對激發經濟內生增長動力的效果有所弱化，且持續大量的政府投資容易擠占企業投資及個人投資，可能會影響社會整體投資效率和經濟的可持續發展。

完善我國地方政府債務管理的政策建議

（一）理順各級政府間的財政關系，因地制宜地化解地方政府債務風險

建議進一步理順各級政府間的財政關系，穩定地方財力和財權，培育地方主體稅種，適度推進房地產稅改革;科學劃分上下級政府之間的支出責任，化解地方財力和支出責任不匹配的問題。同時，進一步探索并科學制定各地方政府債務限額，嚴格控制地方政府債務風險。在經濟發達、債務風險較低、財政透明度較高、市場化程度較高的地區，可逐步探索放開地方政府債務限額;而在經濟落后、債務風險較高、財政透明度較低、市場化程度較低的地區，建議由上級政府根據風險承受能力嚴格控制地方政府債務限額。

（二）全面摸清地方政府隱性債務情況，妥善處理隱性債務問題

建議各地盡快全面摸清地方政府隱性債務規模，為準確判斷地方政府隱性債務風險提供依據。嚴格落實相關制度規定，妥善處理地方政府隱性債務問題。對于地方在建項目的資金需求，不搞“急剎車”，妥善處理存量債務到期償還和在建項目后續融資問題。對于政府融資平臺的存量債務，按照協議約定進行償還，不允許以任何理由單方面改變原有的債權債務關系，也不允許轉嫁償債責任、逃廢債務，避免產生“半拉子工程”。加強對在建項目的管理，在建項目應為地方本來應該推進的項目，不能超越財力水平盲目鋪攤子，從而形成新增隱性債務。

（三）進一步優化地方政府債券的期限結構，合理分散地方政府債券的到期時間

建議根據存量地方政府債券的到期時間初步推算各地方政府未來的償還壓力，并參照目前“跨年度滾動預算”的編制方法，探索建立地方政府債務發行的三年滾動規劃，統籌考慮地方政府的各年財力和債務償還規模，適當擴大長期限地方政府債券的發行規模，以優化地方政府債券的期限結構，合理分散地方政府債券的到期時間，使得每年地方政府債券的到期時間和再融資規模相對穩定，緩解地方政府債券的集中兌付壓力，促進金融市場和地方經濟的平穩運行。

（四）完善政府債務管理約束機制，促進地方債務管理的規范化

建議嚴格落實黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的相關要求，嚴格執行問責機制，以對地方政府的違規舉債行為形成強烈震懾，對地方政府債務的非理性擴張形成有效約束。進一步推動金融業的市場化改革，積極發展民營銀行，減少個別地方政府對金融市場的行政干預。在發揮地方人大監督作用的基礎上，提高地方政府財政的透明度，逐步增強社會監督的作用，促進政府債務管理的規范化。

（五）開展政府債務融資項目預算績效管理，提升地方政府資金使用效率

對地方政府新出臺的項目，特別是通過舉債推出的重大投資項目，切實開展事前績效評估，重點對立項的必要性、資金投入的經濟性、實施方案的可行性、績效目標的合理性、籌資的合規性等進行論證。不盲目擴大政府投資規模，在把控政府債務風險的基礎上，更加注重提升地方政府的投資效率。在投資區域分布方面，不實行平均主義，而是結合當地實際進行科學的可行性分析，避免低效率投資、重復建設及地區間的惡性競爭。對于已完成的政府債務項目，嚴格執行預算績效評價，主要由上級財政部門組織實施，必要時引入第三方機構參與評價，并將績效評價結果與預算安排、政策調整、干部考核等掛鉤。

注：

1.本文除有特別說明外，地方政府債務均以顯性債務口徑進行分析。

2.本文中已發行地方政府債券的31個省份包括江蘇省、山東省、浙江省、廣東省、貴州省、四川省、遼寧省、湖南省、云南省、內蒙古自治區、河北省、安徽省、湖北省、河南省、福建省、陜西省、廣西壯族自治區、上海市、江西省、重慶市、北京市、黑龍江省、天津市、新疆維吾爾自治區、吉林省、山西省、甘肅省、海南省、青海省、寧夏回族自治區、西藏自治區。在文中2018年末31個省份的地方政府債務余額數據中，除江西省外，其他省份數據均來自各地在發行2019年地方政府債券時所披露的評級報告;江西省的數據則根據財政部公布的各地方政府債務余額匯總數扣除其他30個省份的債務數據后估算得到。

3.財政空間是指債務限額扣除債務規模后的余額。

4.當年償還的非債券形式地方政府債務金額﹦當年非債券形式的地方政府債務減少額-當年地方政府債務置換規模。

5.13個地區分別為：浙江省（不含寧波市）、海南省、寧波市、深圳市、廈門市、吉林省、黑龍江省、河南省、湖南省、廣西壯族自治區、山西省、寧夏回族自治區和新疆維吾爾自治區。

6. 13個地區中，海南省、寧夏回族自治區的地方政府或有債務規模較2015年末平均下降45.7%，或有債務規模與政府負有償還責任債務的比率由2015年末的28.8%降至11.6%;黑龍江省的地方政府或有債務規模較2017年末下降24.0%，或有債務規模與政府負有償還責任債務的比率由2017年末的47.6%下降至30.3%。其余為10個地區。

7.Wind口徑是將城投債融資平臺的有息債務進行累加，并扣除其中已納入財政預算部分的債務。

8.從國內外一些關于我國地方政府隱性債務規模的估算結果看，我國地方政府隱性債務規模在8.9萬億～50萬億元。

作者單位：中國人民銀行福州中心支行

責任編輯：印穎? 劉穎

參考文獻

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