“熱投資、冷農民”現象剖析

萬廣華

【摘要】資本下鄉可以盤活原來分散低效的農業，促進城鄉融合發展，是國家快速城鎮化的必然選擇，更為解決“三農”問題提供了新的機遇。要避免“冷農民”現象產生，就要尊重經濟規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，在實踐中完善資本下鄉。

【關鍵詞】資本下鄉 農村經濟 城鎮化

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

不管是通過城鎮化推進，還是依靠政策來破解“三農”難題，農民收入的增加、農業經濟的發展以及農村面貌的改善都需要資本的投入。就鄉村發展的三要素而言，土地總量基本上是給定的，勞動力綽綽有余，所以特別值得關注的是投資。

我國資本下鄉由來已久

早在20世紀80年代初，農工商聯合企業就在出國考察的熱潮中被發現并引入中國。從1978年9月到1983年3月，農工商聯合企業試點工作在全國六個省、市的十個單位依次展開、推進。但受限于當時以戶為單位的小規模經營和政府對種植計劃的控制等緣故，試點效果并不理想。上世紀80年代中期，在東部發達地區和大城市郊區，也出現過資本下鄉的情況，主要以“農工商一體化”和“產供銷一條龍”等形式使城市的資本與農村的土地和勞動力相結合。該時期工商資本下鄉的規模比較小，沒有形成一個全國性的現象。

20世紀90年代中期，伴隨著工業化的快速發展，農業投入不足、農村發展欠缺活力的“三農”問題逐步加重，引出了大型資本進入農村進行產業化經營的呼聲。1991年發布的《國務院關于加強農業社會化服務體系建設的通知》，明確指出“在國家政策允許的前提下，要鼓勵農產品加工企業與原材料產地直接掛鉤，與農戶結成利益共同體，圍繞拳頭產品搞產供銷一條龍服務”。在此背景下，工商資本開始以農業產業化的方式進入農業，小農作坊式的小生產模式開始與大市場發生對接。

進入21世紀后，為了規范資本下鄉，穩定農業、農村經濟，于2002年發布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，強調農村土地流轉必須建立在農戶自愿的基礎上，并且不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，工商企業投資農業應該主要從事產前、產后服務和“四荒”資源開發。在隨后十年，農村土地使用權流轉不斷加深、規模不斷擴大，工商資本下鄉開始有所增加。但直到近些年，資本下鄉的規模還比較有限。

資本大規模下鄉的現象始于2013年，尤其是在2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略后才出現。這段時期中央出臺了一系列鼓勵和支持工商資本進入農業的舉措，中央的重視使得地方政府強力跟進，在許多地方政府考核體系里，資本下鄉情況也占據了一定比重。出于政績考量，地方政府大規模招商引資，并提供稅收、補貼以及土地優惠等政策。而且近些年民間固定資本投資顯著增加。2012年，我國在第一產業的民間固定資產投資總額為6328億元，到2018年底，增長到了22413億元，其年均增長率遠遠高于在第二、三產業的投資增長率。

“熱資本”亂象帶來的問題

最近七八年農業固定資產投資以超過40%的年均增長率上升，同時民間資本大幅進入農村，除了鄉村振興等政策的推動，也與“確權頒證”“還權賦能”等農村土地產權制度改革帶來的土地流轉緊密相關。從根本上說，資本下鄉是看中了土地的增值機會，所以沒有土地流轉就不會有大量的資本下鄉。據農業農村部統計，截至2017年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到5.12億畝，占家庭承包經營耕地總面積的37%，以2010年做參照，耕地流轉承包面積的年平均增長率達到15.5%，而流向企業的土地面積的年平均增長率高達24.9%。毋庸置疑，土地流轉是正確的，農村也是需要資本的。但資本下鄉能否受到農民的歡迎，則取決于這些資本有沒有幫助解決“三農”問題。事實上，所謂的“熱投資”卻帶來了以下幾方面的問題。

第一，一些資本下鄉的目的是圈地、進行土地投機和套取政府補貼。如據土流網報道，在河南新鄉市，來自房地產、礦產等工商資本形成了下鄉“圈地”的熱潮。這類投資定位為高端農業如觀光旅游或者農業生態等，牽涉的土地流轉量較大，少則2000畝，多則上萬畝。大量的資本涌入，推高了土地租金，增加了企業成本。但是，資本所有者并不一定懂得、甚至不感興趣于農業經營，弄出的不少概念投資僅僅是將地圈起來獲得項目補貼。最終連土地承包費都無法支付，導致跑路現象的發生，最后受傷害的是農民。

第二，資本下鄉導致了農地非農化、非糧化。農業投資尤其是投資種植業，必須上規模，否則難以獲得在第二或第三產業的利潤率，更無法與美歐加澳的同行競爭。2018年的《全國農產品成本收益資料匯編》數據顯示，全國三種糧食平均成本利潤率，從2012年的17.98%，下降到2017年的-1.16%。非農化、非糧化似乎與農民本身無關，但資本的涌入推動地租上漲，使部分農民不但沒有收益，反而受到成本上升的損失。而且，隨著土地流轉加快，尤其是在農戶與專業合作社、農戶與專業大戶之間進行流轉之后，“非糧化”趨勢明顯，擠占種糧面積，導致部分地區主糧產量下降。

第三，資本下鄉往往排擠“小農戶”。雖然我國長期以來一直倡導規模化農業，并出臺了一系列扶持新型農業的政策，但我國的農業模式仍然是以家庭經營為主。根據2017年第三次農業普查數據，我國小農戶數量占據農業經營主體的98%以上，小農戶從業人數占據農業從業人員的90%，小農戶所經營的耕地面積占據總耕地面積的70%。資本下鄉租賃土地后，必然會導致大量農民離開土地。

完善資本下鄉的建議

尊重經濟規律。政府的政策與舉措必須尊重經濟學規律，否則必然會帶來“熱投資，冷農民”的結果。大資本需要與大農場結合才有盈利的可能，所以首先要做的是盡快推進市民化和城鎮化，使農業經營能夠上規模，為資本進入“三農”提供前提條件。而盲目地大量投資農村，可能帶來巨大的浪費。必須充分考慮若干年后農村的居民數量，客觀預測城鎮化率。

發揮市場在資源配置中的決定性作用。作為生產要素之一，投資走向應該由市場決定。在小農經營占主導地位的情況下，投資農業的回報率往往無法與投資城市相比，而且農業主要靠天吃飯的性質決定了其經營風險較大的特性。所以，盲目投資既浪費了納稅人提供的政府資源，也無助于“三農”問題的解決。因此，要積極發揮市場在資源配置中的決定性作用。可以出臺符合WTO規則的補貼、獎勵、減稅等政策，但必須合理規劃使用這些措施，杜絕尋租、投機和腐敗。還需加入政策執行方面的考慮，比如補貼是直接給農民，還是給化肥、農藥等要素生產廠商，亦或補貼于農產品收購，都需要研究。

確立以解決“三農”為目標的體制機制。中央和地方政府，都必須強調解決“三農”問題是資本下鄉的根本目標，而不是看引進了多少資本下鄉。政績考核也是如此。對于項目的申請、審批、監督、評估，尤其是補貼、稅補、獎勵等特殊政策的實施，都要圍繞是否有助于“三農”問題的解決而通盤考慮。其實相較于小農戶經營規模小、成本高、技術效率低等情況，工商資本具有先進的人才、技術、設備和管理等一系列優勢，只是這些優勢需要等到城鎮化達到相當水平、農場規模達到足夠大之后才能充分發揮。

加速土地流轉，并同時大力推進城鎮化、市民化。這是資本下鄉的基礎。需要建立完善的土地轉讓制度、平臺和監管體系，保證與農民分享土地溢價。流轉過程要公開、透明、合法。這里要特別注重給予農戶處置自己承包地的自主權和主動權，防止逼迫、壓價、跑路等損害農民的事情發生。

（作者為復旦大學特聘教授、世界經濟研究所所長；研究助手劉衛群對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家自科基金重點項目（項目編號：71833003）的階段性成果】

【參考文獻】

①《盲目投機土地流轉，河南現資本下鄉圈地泡沫》，土流網，2015年5月15日。