柬埔寨職業技術教育改革新動向探析

趙森 洪明

摘要：柬埔寨《2017—2025國家職業技術教育發展規劃》是2017—2025年柬埔寨職業教育改革的導向性政策文件。通過分析《規劃》生成的背景和對職業技術教育改革的舉措，發現未來柬埔寨職業技術教育改革存在“四大”新動向：為職業教育提供立法與政策保障;重視職業教育公平，尤其是性別平等;鼓勵私營部門參與職業教育，重視國際合作;加強和完善制度建設，提高職業教育治理能力。

關鍵詞：柬埔寨;職業技術教育;新動向;規劃

中圖分類號：G719? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）09-0086-05

柬埔寨作為傳統農業國，一直以來將農業作為經濟發展的第一大支柱。為幫助柬埔寨實現產業轉型和經濟繁榮，國際發展組織對其投入了大量的物力、財力以支持工業化進程[1]。近年來，柬埔寨政府推行經濟私有化和貿易自由化，將消除貧困和經濟發展列為主要的工作任務，職業技術教育作為工業發展的重要基礎，其改革也深刻影響著人才培養的質量與人口的結構。2017年7月，柬埔寨勞動與職業培訓部正式頒布并實施《2017—2025國家職業技術教育發展規劃》（以下簡稱《規劃》），明確了未來幾年柬埔寨職業技術教育改革與發展的目標，旨在逐步解決柬埔寨職業教育體系中所存在的問題。

一、《規劃》產生的現實背景分析

對《規劃》中職業教育政策的解讀應首先著眼于其生成的社會背景。本文將《規劃》中職業教育政策生成的現實背景分為人口背景、國際背景和工業發展背景三部分。

（一）人口紅利不斷擴大，勞動力素質總體較低

2015年，政府的官方數據顯示，柬埔寨的人口總數為1 540萬，其中，1 011萬為勞動年齡人口[2]。近些年來，柬埔寨的人口大部分是屬于工作的年齡，或準備進入勞動力市場的青年，這為柬埔寨的工業發展提供了勞動力的保障。如下頁圖1所示為來源于2018年中情局世界概況的數據，左半部分代表男性，右半部分代表女性，每一層代表一個年齡組的人口，上部代表老年人，中部代表青壯年，下部代表少年兒童。由此可以看出，柬埔寨目前的人口結構大部分處于10～24歲之間，而且性別比例較為平衡。能否將人口紅利的優勢轉換為經濟發展的動力對于柬埔寨來說是一項巨大的挑戰[3]。柬埔寨2015年最新的勞動力市場調查顯示，柬埔寨1 070萬的勞動適齡人口中只有約28%完成了中等教育，1%的人參加了職業培訓，2%的人最終進入大學學習。對于柬埔寨經濟穩定發展而言，全面提高勞動力素質和實踐技能是當前需要解決的迫切問題。

（二）持續加強國際合作，保障經濟穩定發展

在全球化背景下，國家要保持經濟的持續增長和競爭優勢需要具有全球視野和戰略性眼光，以最大限度提高本國產品的質量和行業服務水平。2015年，東盟經濟共同體（AEC）正式成立，這為柬埔寨增加了參與區域價值鏈的機會。目前，柬埔寨吸引外國投資的優勢主要在于其勞動力成本較低，然而，隨著柬埔寨最低工資的快速增長，在一定程度上會逐漸削弱該國相對于其他區域競爭對手的低成本優勢。一些工廠管理人員表示，柬埔寨工人的平均勞動生產率僅為國際平均標準的50%～60%。落后的基礎設施給柬埔寨的經濟轉型增加了額外的挑戰。在過去十年中，柬埔寨經濟高速增長，被評為“亞洲新老虎經濟”[4]。人均國內生產總值從2008年的760美元增加到了2016年的1 300美元。為了保持經濟的增速，柬埔寨確立了2030年發展成為高收入國家，2050年成為發達國家的宏偉目標。實現目標的關鍵則在于勞動力人口素質的提升，這無疑為職業教育發展提出了新的要求。

（三）職業教育保障體系缺位，實現工業現代化的需要

一直以來，柬埔寨將職業技術教育與培訓（TVET）視為本國經濟發展的重要基礎[5]。但職業教育保障體系一直存在著缺位和不完善等弊病。例如，培訓方法和設備過時、培訓師缺乏行業經驗、職業技術教育生源水平低、國家戰略上不夠重視等。此外，柬埔寨普通教育與職業教育一直缺乏連通的橋梁。目前，柬埔寨過度依賴低技能和低價值制造業和農業來發展經濟，工業總值僅占國內生產總值（GDP）比重的25%左右。為了使職業教育適應工業化發展的需要，柬埔寨近些年頒布了一系列的重大國家政策，包括《2015—2025柬埔寨工業發展政策（2015—2015 Industrial Development Policy ，IDP）》《高中階段技術教育總體規劃（2015—2019）》（Master Plan for Technical Education at UpperSecondary Level）等。這些都為柬埔寨的職業技術教育發展提供了政策性的指導與保障。為了更好實現在上述政策中所規定的發展目標，《國家職業技術教育發展規劃》應運而生，以期開發具有高質量技能的勞動力資源，從而為工業現代化發展提供所需人才，以此來滿足社會經濟發展的需求。

二、《規劃》中職業教育改革核心內容分析

《規劃》提出，到2025年柬埔寨職業教育應實現的愿景為：“改善人民的生活水平和社會地位，并提高柬埔寨勞動力人員的知識、能力、工作態度、職業道德、生產力和終身就業的競爭力”[6]。為實現愿景的目標和宗旨，該《規劃》共設計了四大目標戰略，并且為每個目標均制定了具體的行動方案。

（一）目標與策略

為了實現上述愿景，需要進一步提高和開發以質量為基礎的職業教育管理和培訓體系，以滿足勞動力市場對工作人口的需求，從而促進經濟發展并帶動相關產業的轉型。基于上述目標，該規劃確定了以下措施：

1.提高職業技術教育質量，以滿足國內外市場需求

該措施旨在全面提高職業技術教育（TVET）的質量，主要聚焦于開發和制定職業教育政策框架。首先，加強和改進職業教育質量保障體系，以此來保證職業教育的質量，為相關人員提供適當的培訓方法、培訓規劃以及行業所需求的技能培訓。其次，通過對職業技能的認證以及與企業合作，以響應勞動力市場的需求，提供學習認證和滿足要求的勞動力資源。最后，打造一批高質量、被國家和地區所認可的培訓項目，并給予相應的指導和支持，鼓勵工業社區和利益相關者積極參與，加強對就業項目的指導，從而吸引新興產業以促進經濟的快速增長（見表1）。

2.創造并增加公民接受職業技術教育的機會

該措施是通過確保公民具有平等的機會來發展和擴展他們的技能，主要是增加他們在職業培訓系統中的入學機會。該制度的規定是社會倡導終身學習的關鍵一步，由此來保證經濟的可持續發展。因此，《規劃》強調，接受職業教育的機會必須向所有公民開放，尤其是婦女、少數民族等被邊緣化的人群，確保他們的就業質量和相關權益得到保障（見表2）。

3.促進公私伙伴關系，匯集利益相關者的資源支持

該措施主要是為了加強與利益相關者的合作，以便于更好地規劃和發展其職業培訓系統，從而響應實際勞動力市場的需要。此外，柬埔寨還將采取其他措施，包括收費政策、公私伙伴關系等，來維護和發展職業培訓機構的運作（見表3）。

4.完善職業技術教育培訓管理體制

該措施主要是支持人力資源的開發利用，確保職業培訓體系的治理、管理、規劃、預算等政策和戰略的實施，推動評估體系的持續改進。此外，還將建立起動態的、靈活的職業培訓系統，滿足雇主和新興技術的需求（見表4）。

（二）實施的保障機制與效果的監測評價

如下頁表5所示，為了對上述措施實行有效的監管和保障，《規劃》分別從機制發展、法律框架、財政支持、人力資源開發和實施過程的跟進和監測等手段，對本次職業技術教育改革進行有效的監督和全方位的支持。此外，為確保推行這項政策的進度、效率及成效，柬埔寨政府通過其在勞工及職業訓練部的秘書處，委托國家培訓部（NTB）通過監察及評核制度，每年向研資局提交有關政策推行及執行情況的報告，以統籌及協調工作的進一步推進。除此之外，國家培訓委員會將基于目標和指標的發展挑戰作為出發點，在政策實施的過程中及時調整并采取有效措施進行干預。每次干預均對應具體的計劃實施表，以確保政策實施的效果。

三、《規劃》中職業技術教育改革的特點及趨勢

通過對上述核心內容的分析，得出柬埔寨此次職業教育改革的四大新動向及發展趨勢：

（一）為職業教育提供立法與政策保障

為了確保職業教育改革的順利進行，柬埔寨通過勞動和職業培訓部（MLVT）和國家培訓委員會（NTB）先后頒布了許多政策法規，如《國家職業技術教育與培訓發展規劃（2006—2010）》（National TVET Development Plan（2006—2010））、《國家職業技術教育與培訓規劃2008》（National TVET Development Plan-2008）和《教育戰略規劃（2014—2018）》（Education Strategic Plan 2014—2018）、以及《職業技術教育與培訓發展戰略規劃（2014—2018）》（Strategic Planning? for TVET Development （2014—2018））等，這些都為柬埔寨職業教育提供了政策和法律保障[12]。除此之外，柬埔寨還將繼續開發和實施職業資格框架（Cambodia Qualification Framework，簡稱CQF）和質量保障體系（Quality Assurance，簡稱QA），以確保此次職業教育改革的順利進行。

（二）重視職業教育公平性，尤其是性別平等

職業教育的發展與公平問題一直是柬埔寨政府所關注的重點問題。根據2017年國際勞工組織（International Labour Organization，簡稱ILO）數據顯示，柬埔寨勞動力市場中，婦女比例為48.76%。但由于家庭工作負擔，婦女獲得社會有利資源的機會有限，包括教育、培訓、政府服務、信貸和金融服務。婦女在就業和工作方面也普遍存在歧視和缺乏社會保護。《規劃》中明確提出，特別關注婦女受教育和培訓的機會，通過職業教育來彌合性別間的差異。此外，本次改革也將重點關注貧困青少年、輟學學生、原著居民等職業需求，為這些邊緣以及弱勢群體提供更多的職業培訓機會和就業渠道。

（三）鼓勵私營部門參與職業教育，重視國際合作

在每個行業開發人力資源，以培養更具競爭力的勞動力是政府的首要任務。通過構建有效的職業培訓體系，到2030年，柬埔寨將有可能實現成為中等收入國家的目標。正如柬埔寨首相洪森所說的那樣，“職業教育在通過知識、技能、良好的工作態度和道德發展人力資源方面發揮著至關重要的作用，對提高國家競爭力，吸引更多人才至關重要”[13]。近年來，柬埔寨與多個國家已經建立了合作關系，先后與中國、尼泊爾、新加坡等簽署了一系列合作諒解備忘錄，旨在促進兩國在經濟貿易和職業培訓之間的合作[14]。柬埔寨勞工與職業培訓大臣伊桑亨表示，柬埔寨未來將繼續加強與周邊國家在職業技術培訓、學歷教育、師資培訓等方面的深度合作。

（四）加強和完善制度建設，提高職業教育治理能力

由于長期缺乏完善的職業教育制度體系，導致柬埔寨職業教育發展一直受限，步履維艱。究其原因，一方面，由于投入資金不足，有限的資金難以支持其職業教育的基礎性發展。另一方面，勞動和職業培訓部及管理職業技術的部門，由于缺乏監管體系，導致了許多政策未能完全執行和遵守，造成了長期以來的經濟腐敗現象，這嚴重阻礙了柬埔寨職業教育的健康以及可持續發展[15]。因此，本次改革將勞動和職業培訓部、貿易部、柬埔寨發展委員會、柬埔寨經濟和財政部、青年和體育部、旅游部等多部門連接起來，要求多個部門進行協作，并分階段落實職業教育改革政策，以期提高職業教育的管理水平和治理能力。

《2017—2025國家職業技術教育發展規劃》是柬埔寨政府未來經濟發展的重要性戰略文件。通過本次改革，可以促進職業教育的發展，為柬埔寨公民提供勞動技能和與就業有關的資源，并能提高勞動生產率，支持公民的終身就業。柬埔寨希望到2030年成為中等收入國家，那么提高柬埔寨全民勞動力的綜合素質對于經濟發展則至關重要。需要指出的是，本次的戰略性職業技術教育改革受到了亞洲開發銀行（Asian Development Bank—ADB）的指導和支持，作為亞洲領先的教育和技能發展合作伙伴之一，亞行表示持續關注柬埔寨的職業技術教育與培訓方面的改革，為柬埔寨未來的經濟繁榮助力。

參考文獻：

[1]胡怡.柬埔寨產業結構及專業技術人才需求分析[J].職業教育研究，2018（7）：92-96.

[2]Cambodia Socio-economic Survey 2015[R].National Institute of Statistics Ministry of Planning，2016.

[3]Cambodias New Technical and Vocational Education and Training Policy.[EB/OL].[2018-02-01].https：//www.adb.org/publications/cambodia-new-tvet-policy.

[4]Here Comes Cambodia： Asias New Tiger Economy[EB/OL].[2016-05-10].https：//www.adb.org/news/features/here-comes-cambodia-asia-s-new-tiger-economy.

[5]Policy Review of TVET in Cambodia[EB/OL].[2013-11-29].https：//bangkok.unesco.org/content/policy-review-tvet-cambodia.

[6-11]Ministry of Labour and Vocational Training.The Royal Government of Cambodia. National Technical Vocational Education and Training Policy 2017—2025[R].The Royal Government of Cambodia，2017.

[12]楊文明.柬埔寨職業教育現狀與發展趨勢[J].深圳職業技術學院學報，2018（1）：54-62.

[13]柬埔寨首相洪森：各個國家都不可能單打獨斗實現消除貧困[EB/OL].[2015-10-16].http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-10/16/c_128325818.htm.

[14]王俊.新加坡與柬埔寨簽署協議，促進職業教育領域合作[J].世界教育信息，2017（3）：80.

[15]曹麗萍，徐涵.柬埔寨職業教育現狀及發展機遇[J].教育與職業，2018（7）：85-88.

（責任編輯：張宇平）