自然資源治理的法理邏輯辨析

鄧 玲

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

自然資源治理體系由一系列規范、制度和程序構成，是對資源治理過程的規范化和制度化，是平衡多元利益沖突、實現公共利益的核心途徑。黨的十八大以來，關于自然資源管理與治理的相關研究日益增多。各類研究的學術視角、理論依據、技術方法等極其寬泛，拓展了中國自然資源治理體系的可選方案范圍和思路。但過于開放的研究視角導致各類研究存在較大的差異，難以形成有效的交流。因此，需要在中國現行的政治體制框架下，特別是現行的法律制度和行政管理制度框架內，從服務資源合理利用的實踐出發，探索構建適應中國國情的自然資源治理體系。

1 自然資源治理的法理依據

按照依法治國、依憲治國的要求，憲法提供了自然資源治理的最高法理依據。我國《憲法》第九條和第十條規定，除屬于集體所有的土地、森林、草原、荒地、灘涂外的自然資源都屬于國家所有；并規定國家保障自然資源的合理利用，一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地。即，憲法規定自然資源屬于國家所有，自然資源的使用方式應當是合理利用。

國家擁有自然資源的所有權，但是作為一個抽象的政治概念，“國家”并不直接使用資源，而是通過行政命令或者行政計劃等形式，由國家機關、國有企業等代表國家直接占有或支配自然資源；或者是在市場經濟環境下依據公平和效率的原則，將自然資源配置給能夠發揮最大效益的社會主體，國家保留監管利用和分享收益的權利[1]。國有單位、企業、個人等社會主體通過獲得“資源使用權”利用資源，實現自然資源的價值。

1.1 資源國家所有權的本質

國家所有權制度在法學界仍存在爭議，有民法所有權說、公權說以及混合所有權說等不同觀點。從國家進行自然資源管理的需求和現實情況看，自然資源國家所有權應當是一種憲法所有權，與《物權法》等私法意義上的民事權利有本質區別，前者為公權，后者為私權（表1）。自然資源國家所有權實質是國家對自然資源利用的管制權，即對資源如何配置、如何使用、如何進行收益分配等重大事項進行積極干預，并擁有最終決定權。國家通過立法、行政和司法等手段行使資源管制權，維護自然資源利用秩序。例如，可以對珍貴的動植物等特殊自然資源實施更加嚴格的強制性保護，對侵占和破壞自然資源的行為進行強制性制止、行政處罰，乃至刑事處罰等。

1.2 資源使用權的本質

資源使用權是指資源使用者對具體資源物所享有的合法支配和利用的民事權益，包括土地使用權、探礦權、采礦權、取水權、海域使用權等。資源使用權的主體應該是具體的社會成員，包括國家機關、企事業單位、個人等，資源使用權的客體是可特定化的具體資源物。資源使用權是一種私法物權，但又與一般意義上的私法物權有所不同。資源使用權是由國家公權讓渡的，國家仍然保留對自然資源一定的控制權，并通過空間規劃、用途管制、生態補償機制、征用征收等方式實現對資源利用的強制性約束。資源使用者必須依法合理利用資源，而不能根據自己意愿隨意支配。

表1 自然資源管理中公權與私權的區別

2 傳統自然資源治理模式的缺陷及根源

2.1 傳統自然資源治理模式存在的主要問題

我國傳統自然資源管理的主要特征表現為“分類管理、政府控制”[2]。這種管理方式可以充分發揮“集中力量辦大事”的優勢，在新中國成立后快速開發和利用自然資源、恢復國民經濟，以及改革開放后有力保障大規模城市化、工業化等方面發揮了重大的歷史作用。隨著市場經濟的逐步建立，原有的自然資源管理制度逐步顯現出一些問題。主要表現為：自然資源產權制度不清晰，全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實，名義上全民所有的自然資源資產權益實際分散在各級政府及相關部門之中，形成了“誰管理、誰擁有、誰受益”的局面，全民所有自然資源利益地方化、部門化現象突出；自然資源管理制度不健全，資源開發利用相關者權責不清，資源使用權的權益沒有得到充分保障，此外，原有的部門分散管理還割裂了自然資源間的有機聯系，不利于推進山水林田湖草的系統修復和綜合治理，也不利于發揮自然資源的生態價值和社會價值，并容易帶來自然資源治理缺位、錯位和越位的現象。

2.2 傳統自然資源治理模式缺陷的根源

造成上述問題的主要根源是我國現行的法律制度需要進一步完善。一方面，我國自然資源法律體系不健全，特別是缺乏綜合性的自然資源法，對自然資源的功能定位、權利劃分、管理邊界、流轉制度、權益保護等缺乏系統、明確的界定，進而導致相關的產權制度、資源有償使用制度等不夠完善，從而產生自然資源治理主體職責不清、自然資源權益保護不到位等問題。另一方面，在原有自然資源分散管理模式下擬定的各自然資源單行法具有一定的部門傾向，土地、礦產、林業等相關的資源單行法側重于資源屬性管理和行業管理，對資源的空間屬性、資產屬性、社會功能和生態功能等考慮不足，不利于自然資源的整體保護和系統治理。

3 健全自然資源治理體系功能與實現路徑的新思考

自然資源治理體系是由資源管理的法律法規、行政管理體系等一系列要素及運行機制構成，其功能是實現自然資源國家所有權到社會主體資源使用權的傳導，實現自然資源的合理利用[3]。構建自然資源治理體系需要設計一套權利傳導機制和制度保障體系（圖1），科學銜接自然資源國家所有權和自然資源利用權，合理界定自然資源所有者、監管者、使用者和監督者之間的權責，最大限度地發揮自然資源的社會效益、經濟效益和生態效益，保障公共利益，維護公平和正義。

圖1 自然資源治理體系流程圖

3.1 通過立法實現資源國家所有權的分權

法律是全民意志的表達，需要通過立法劃分資源治理中相關主體的權利邊界，清晰界定國家管制權（干預權）、資源使用者使用權（物權）、第三方監督與制約權，完善資源分配、使用及其監督制約制度。國家保留的資源管制權由國家機構代為執行，對資源利用的空間布局、利用方式、利用強度、環境影響等進行多維管控；資源使用者依法取得直接支配和使用資源的權利，積極發揮資源的利用價值；公眾和社會組織等依法享有資源分配和利用全過程的知情權和參與權，對資源利用是否科學合理、是否符合公共利益進行監督制約。

3.2 通過行政管理對資源國家所有權進行具體落實

國家保留的資源管制權由國家機構代為行使。我國各資源單行法一般規定由國務院代表國家行使資源所有權。如《土地管理法》第二條規定國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使；《礦產資源法》第三條規定由國務院行使國家對礦產資源的所有權；《水法》第三條規定水資源的所有權由國務院代表國家行使；《海域使用法》第三條規定國務院代表國家行使海域所有權。但行政權來源于立法權，政府和自然資源管理部門進行的資源管理是作為行政主體依法行使公權力的行政行為，而不是作為民事主體代表國家行使民事所有權的私權行為。從法理上說政府或者自然資源管理部門代表國家行使的自然資源國家所有權，只是對自然資源開發利用與保護修復的管制權，是一種行政公權，而非民事私權。行政公權的行使應當體現全民意志，符合公共利益；不能依據自我意志，滿足部門利益、局部利益。

在實際管理中自然資源的國家所有權一般由國務院和地方各級政府的自然資源管理部門代為行使，通過行政權行使資源所有權職責。此次黨和國家機構改革明確自然資源部有兩項職責分別為“對自然資源開發利用和保護進行監管”和“履行全民所有各類自然資源資產所有者職責”。對于監督管理而言，自然資源部是行政管理者，其職能主要是基于國家行政管理者的身份行使自然資源確權登記、調查評價、開發利用和治理保護等各個環節的監管職能。對于履行資源資產所有者的職責，有人將其理解為是基于產權主體的民事權利，履行占有權、使用權、收益權和處置權，即自然資源部代表國家行使全民所有資源資產的資產經營管理職能。如果照此理解，自然資源部應該是以資產增值為目的經營性單位，類似國有企業。這顯然與“政企分開”的全面深化改革背景相違背。因此，應當按前述的“自然資源國家所有權是憲法所有權”進行理解，全民所有各類自然資源資產所有者的職責應當是國家對自然資源利用的干預權和資源收益的分享權。

自然資源部代表國家行使所有權的自然資源是“國有公物”的概念，與國有企業所擁有的礦業權、土地、資金、固定資產等“國有私物”不同。“國有公物”的所有者職責應當是代表國家行使對自然資源的控制權，代表全民分享資源收益；“國有私物”的所有者則擁有對國有資產直接支配和獲取全部收益的權利。自然資源國家所有權與私法上的民事權利有本質區別。例如，侵占和破壞自然資源等行為應當承擔行政處罰或刑事責任，與普通的侵占或破壞他人財產主要承擔民事責任不同；國家所分享的資源收益應當主要依據相關法律法規確定，自由裁量權受到一定限制，而民事之間的權益分享可以通過談判協商自由確定。因此，需要依法將自然資源的使用權從資源國家所有權中進行分離，交由相關的社會主體行使，而不是直接由自然資源部直接掌控，行使自然資源經營權。此前，有關自然資源部是掌握20萬億美金資產機構的社會言論更是對自然資源部職責的誤讀。

3.3 分級代理行使自然資源所有權與合理配置各類自然資源使用權

由于自然資源管理涉及諸多方面，任務量巨大，因此還應當根據自然資源本質屬性和區域特征，合理劃分不同層級政府之間資源管理權限和責任清單，分級代理行使資源所有權職責。中央政府主要對影響國家資源安全、生態安全的重要資源以及部分國家公園直接行使所有權，并通過建立和完善全民所有權自然資源資產的監督機制，對地方不合理的資源利用進行監督。對于不影響整體國家安全的資源盡可能地交由地方政府管理，賦予地方更多自主權。實施資源治理地方分權有利于減輕中央政府管理壓力、調動地方政府積極性，也有利于地方政府根據經濟社會發展的變化靈活調整資源治理策略。

為實現資源價值，需要將資源使用權分配到不同的社會主體進行行使。從各國自然資源治理實踐看，一般根據各類資源的本質屬性，采取不同的資源使用權配置方式，確保各類自然資源發揮最大的綜合效益。以保障國家安全為目標，具有強烈的排他性、強制性的特殊戰略性資源，如鈾礦、軍事用地等，由國家指定特定主體強制壟斷經營，資源使用效益為全民共享，體現資源全民所有者權益。為公眾生活、公共生產等所需的公共性資源，如生存性用水、氣候、公共綠地、濕地等具有公共屬性的資源，應該允許全體公民共享、無償使用，或者需要基于生態補償、環境保護、管理運用等公益目的由使用者支付一定的管理或者修復治理成本。以經濟效益最大化為主要目標的經營性資源，如普通的礦產、土地等資源，應遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則，引入市場化方式配置使用權，將使用權配置給效益最高的市場主體，最大限度發揮資源的經濟價值。

3.4 通過私法保障資源使用權促進資源高效利用

資源所有權與使用權分離以后，權利主體獲得了資源使用權。資源使用權具有明顯的物權屬性和財產屬性，可以交易、轉讓、抵押以及對抗他人等。將自然資源所有權與使用權分離為優化配置資源提供了前提，需要健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，提高資源配置效率；需要完善資源產權保護制度，依法保護資源使用者的合法權益，嚴格限制公權對資源使用權的保護，保障資源使用權的公平交易與市場化配置。未來需要加強以下制度的建設：完善資源產權確權與登記制度，為資源所有權、資源使用權等物權保護提供基礎；放活資源使用權、經營權、租賃權等相關權利流轉制度，減少不必要的流轉限制和行政審批，擴大流轉范圍，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用；完善征收征用自然資源使用權的相關程序，賦予權利人聽證、申辯等事前程序性權利和事后救濟措施，防止公權對私權的侵害；健全自然資源補償制度，擴大補償范圍，提高補償標準，對征收和征用的自然資源使用權做到合理補償。

3.5 完善資源監督權和制約權，保障公平正義

為保障資源開發利用符合公共利益，需要保障公眾的知情權、參與權，完善自然資源治理的監督權和制約權。首先，需要合理劃分自然資源治理的決策權與執行權。依據憲法規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關，有權對資源治理的相關事項進行決策。自然資源管理部門對于資源利用的重大規劃和決策，應當提請各級人大表決，體現全民意志。自然資源管理部門按照人大有關自然資源開發利用與治理保護的重大決策履行職責，并定期向人大報告自然資源保護、開發、利用等情況。其次，建立并完善自然資源管理與生態環境保護部門的協調機制。自然資源與生態環境是一個整體、密不可分，需要合理界定兩者之間的權責邊界，建立健全跨部門的協調機制，特別是加強自然資源有償使用制度與生態補償制度、環境保護與生態修復、環境治理與國土綜合整治等方面的協調。第三，需要完善公眾參與和社會組織的監督與制約功能。公眾除通過人民代表行使資源治理的權利外，還應當被賦予直接參與資源開發利用的各個環節的權力。在資源開發利用的決策全過程中引入公眾參與和聽證制度，聽取公眾對于資源開發利用與保護的建議；健全和完善公益訴訟制度，允許社會組織和第三方對不合理的資源利用方式及其產生的后果進行訴訟。此外，還需要通過完善稅費制度體現國家所有者權益，主要是建立和完善資源有償使用制度，設計差別化的資源權利金征收制度，將資源開發利用的外部成本內部化，體現自然資源的所有者權益，保障自然資源開發利用收益中的公平與正義。例如，可以借鑒國外經驗將自然資源收益設置為公民基金或注入到社保基金，讓全民共享資源收益[4]。如挪威的石油基金、美國阿拉斯加州的永久基金、尼日利亞的信托基金等。

4 結語

自然資源是人類社會生存和發展的物質基礎與能量來源。在經濟社會發展進程中，人類對資源的需求具有明顯的階段特征和地域特色，需要因地因時調整完善自然資源治理體系，保障資源的合理利用與安全供給。當前，我國在借鑒國外經驗的基礎上，結合中國實際，積極探索和完善自然資源治理新體系。在此過程中，需要按照“依法治國”的要求，重視對自然資源治理體系法理基礎的梳理，按照自然資源治理系統性、完整性、多元性的要求，科學界定自然資源所有者、監管者、使用者和監督者之間的權責，促進自然資源的保護和利用，不斷提升資源治理能力，更好發揮自然資源的經濟價值、生態價值和社會價值。