我國壓覆礦產資源管理制度探析

蘇軼娜，劉 超，余良暉

（1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.北京交通大學中國產業安全研究中心博士后科研工作站，北京 100044）

礦產資源是發展之基、生產之要。但是，伴隨城市化、工業化進程的加快和生態文明建設的加強，建設項目規模迅速擴張，各類保護區范圍不斷擴大，導致礦產資源被壓覆，其開發利用空間被縮減。因此，加強壓覆礦產資源管理制度研究，防止礦產資源被隨意或不合理壓覆，對維護國民經濟發展所需的資源基礎、提高資源保障程度十分必要[1]。

放眼國際，美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞等礦業大國的礦產資源管理政策中沒有專門針對壓覆礦產資源管理的法律法規文件，但是國外在保護區設定及管理方面取得的經驗可以為我國生態因素壓覆礦產資源管理提供借鑒。美國、加拿大、澳大利亞的保護區面積分別占其國土面積的14.0%、10.5%、19.6%，且在嚴格控制環境擾動的前提下允許開展礦業開發活動，禁止礦業活動的保護區面積各占其國土面積的2.2%、9.9%、9.4%；俄羅斯保護區面積占國土面積的9.4%，保護區內完全禁止礦業開發活動[2]。伴隨生態文明建設的持續推進和環境保護力度的進一步加大，目前我國禁止礦業活動的各類保護區面積占到國土面積的20%左右，并呈逐步增長態勢，生態因素壓覆礦產資源問題日益突出，應當將禁止礦業活動的保護區面積控制在合理區間內，防止生態因素壓覆礦產資源問題進一步惡化。

綜觀國內，許多學者針對壓覆礦產資源的調查與評價方法、案例分析、行政管理等不同方面進行了研究。在壓覆礦產資源調查與評價方法方面，鄭建明等（2009）利用AutoCAD與MapGIS組合，使現有的地理信息資源在壓覆礦產資源調查工作中得到充分利用[3]；謝佳春（2009）將建設項目經濟凈現值與擬壓覆礦產資源機會成本進行比較，當前者大于后者時實施壓覆行為，否則禁止壓覆[4]；高灶其等（2015）選取建設項目壓覆礦產資源的影響因素作為研究對象，通過現場訪談和問卷調查收集相關數據，運用層次分析方法實證研究建設項目壓覆礦產資源的重要影響因素[5]。在壓覆礦產資源實際案例分析方面，劉東華（2010）以南水北調中線一期工程總干渠工程為研究對象，根據地質條件、巖石類型及力學特征、采礦技術等對壓覆礦產資源儲量計算方法進行了研究[6]；李再興等（2014）以三門峽至淅川高速公路某段擬壓覆礦產資源為例，探討建設項目壓覆礦產資源儲量的估算方法[7]；張洪信等（2018）以國家高速都香線都勻至安順段壓覆礦產資源評估為例，分析了工程項目施工之前開展壓覆礦產評估的重要意義和具體方法[8]。在壓覆礦產資源行政管理方面，張洪信等（2012）強調進一步規范建設項目壓覆礦產資源審批管理工作[9]；高偉明（2015）認為，中央和地方政府在壓覆礦產資源管理過程中存在博弈，中央應當采取措施，確保壓覆礦產資源政策自上而下地順利推行[10]。國內多項研究成果為理順壓覆礦產資源審批程序、分析壓覆礦產資源補償標準、確保礦產資源合理壓覆等提供了理論基礎和技術方法，為進一步完善我國礦產資源管理制度提供了參考。

1 壓覆礦產資源管理制度

1.1 壓覆礦產資源管理機關

我國壓覆礦產資源壓覆管理實行國家級、省級、市（縣）級三級管理模式。自然資源部經國務院授權代表國家，在國家法律（《中華人民共和國礦產資源法》）、法規（《中華人民共和國礦產資源法實施細則》）指導下，制定和發布壓覆礦產資源管理政策，履行全國范圍內壓覆特別重要礦產資源①特別重要礦產資源，指《礦產資源登記統計管理辦法》附錄中所列的石油、天然氣、放射性礦產，以及累計查明資源儲量達到大型礦區以上的其他31個礦種。的管理職能，負責全國范圍內查明礦產資源中壓覆資源儲量的核實與入庫。各省（自治區、直轄市）自然資源廳在自然資源部發布的壓覆礦產資源管理政策指導下，制定和發布適用于本省（自治區、直轄市）的壓覆礦產資源管理政策，履行本省（自治區、直轄市）范圍內壓覆重要礦產資源②重要礦產資源，指《礦產資源登記統計管理辦法》附錄中除石油、天然氣、放射性礦產以外的其他31個礦種，其累計查明資源儲量未達到大型礦區規模。的管理職能，負責本省（自治區、直轄市）內查明礦產資源中壓覆資源儲量的核實與上報。各市（縣）自然資源和規劃局負責執行本省（自治區、直轄市）自然資源廳發布的壓覆礦產資源管理政策，履行本市（縣）范圍內壓覆非重要礦產資源③非重要礦產資源，指除特別重要礦產資源、重要礦產資源以外的其他礦產資源。的管理職能，負責本市（縣）內查明礦產資源中壓覆資源儲量的統計、核實與上報（圖1）。

1.2 壓覆礦產資源管理政策

多年來，國家陸續出臺了一系列壓覆礦產資源管理政策，建立了較為完善的礦產資源壓覆管理政策體系。其中，國家法律1部，國務院行政法規4部，部委規章15個（表1）。文件內容涉及壓覆概念、壓覆評估、壓覆補償、壓覆審批、壓覆登記、壓覆用地審批、壓覆資源調查等多個方面。例如，壓覆概念界定、壓覆審批程序、壓覆登記手續、壓覆用地審批、壓覆資源調查等多個方面。《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發〔2000〕386號）對壓覆礦產資源的概念和外延進行了界定，對各級管理機關的壓覆審批權限進行了分工；《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號）細化了整個壓覆審批流程；《礦產資源登記統計管理辦法》（國土資源部令第23號）詳細規定了辦理壓覆登記的流程和需要提交的材料；《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號）規定了在壓覆用地審批各個階段，相關責任方需要出具的證明和材料；《自然資源部辦公廳關于印發〈礦產資源國情調查（試點）技術要求〉的函》（自然資辦函〔2019〕172號）要求通過內業整理、外業調查雙重途徑，開展壓覆資源儲量調查；等等。

圖1 壓覆礦產資源管理機關及其工作職能

表1 國家層面壓覆礦產資源管理政策匯總

2 壓覆礦產資源管理制度取得的成效

2.1 規范壓覆礦產資源審批

一是建設單位組織編制壓覆評估報告。建設項目壓覆礦產資源的，建設單位委托有相應地質勘查資質的單位編制《建設項目壓覆礦產資源評估報告》。根據礦種的重要程度，各級自然資源管理部門對評估報告進行評審和備案：壓覆特別重要礦產資源評估報告，由自然資源部負責；壓覆重要礦產資源評估報告，由省級自然資源廳負責；壓覆非重要礦產資源評估報告，由市（縣）級自然資源局負責。

二是建設單位與礦業權人協商并簽訂壓覆補償協議。雙方在友好協商的基礎上就壓覆區塊范圍、占用資源探明儲量、礦業權人先期投入成本等主要內容達成一致意見，并以書面形式簽署《壓覆礦產資源補償協議》。

三是建設單位辦理壓覆礦產資源審批手續。建設項目壓覆非重要礦產資源的，建設單位向建設項目所在地的市（縣）級自然資源局提交《建設項目壓覆非重要礦產資源申請函》，市（縣）級自然資源局初審同意后，出具《建設項目壓覆非重要礦產資源初審意見》，將所有資料報送至省級自然資源廳，等候審批結果。建設項目壓覆重要礦產資源的，建設單位向建設項目所在地的省級國土資源廳提交《建設項目壓覆重要礦產資源申請函》、《建設項目壓覆重要礦產資源不可避免性論證材料》、《建設項目壓覆重要礦產資源評估報告》、《壓覆礦產資源補償協議》（已設礦業權的）、礦業權人有效期內《勘查許可證》或《采礦許可證》復印件（已設礦業權的）等申請資料，等候審批結果。建設項目壓覆特別重要礦產資源的，建設單位向建設項目所在地的省級國土資源廳提交上述壓覆重要礦產時所需申請資料，省級自然資源廳初審同意后，出具《建設項目壓覆特別重要礦產資源初審意見》，將所有資料報送至自然資源部，等候審批結果[11]（圖2）。

圖2 建設項目壓覆礦產資源審批流程

2.2 壓覆審批和壓覆登記綁定

建設項目壓覆非重要礦產資源的，建設單位在收到同意壓覆審批文件后及時將《壓覆礦產資源儲量登記書》報送至市（縣）級自然資源局，完成登記。建設項目壓覆重要礦產資源的，建設單位在收到同意壓覆審批文件后45個工作日內，將《壓覆礦產資源儲量登記書》報送至原接收壓覆申請資料的省級自然資源廳或自然資源部，由相關責任部門完成登記。否則同意壓覆審批文件自動失效[12]。

2.3 壓覆審批和用地審批有效銜接

建設單位在辦理用地審批時，必須提前了解建設項目所在區域范圍內礦產資源分布情況，明確是否壓覆礦產資源。建設項目未壓覆礦產資源的，建設單位可以直接辦理用地審批。建設項目壓覆礦產資源的，建設單位首先要按法律規定辦理壓覆審批手續和壓覆登記手續，然后才能辦理用地審批手續，否則建設單位無權申請劃撥建設用地[13]。

2.4 開展事實壓覆礦產資源調查

國家針對建設、自然生態、法律社會等各種原因導致的事實壓覆礦產資源展開調查與核實工作。已設置礦業權的事實壓覆，相關礦業權人負責將事實壓覆礦產資源儲量上報至市（縣）級自然資源局，完成壓覆資源統計；省級自然資源廳負責本省（自治區、直轄市）范圍內壓覆資源統計數據的匯總與核實；自然資源部負責全國范圍內壓覆資源數據的核實與入庫。未設置礦業權的事實壓覆，以省（自治區、直轄市）為單位，省級自然資源廳統籌安排，市（縣）級自然資源局具體執行[14]。

3 壓覆礦產資源管理制度存在的問題

3.1 壓覆評估報告的可靠性有待商榷

建設項目壓覆礦產資源的，建設單位自行選擇并委托有地質勘查資質的單位編制《建設項目壓覆礦產資源評估報告》。在編制單位的選擇和評估報告的編寫過程中，建設單位不可避免地從自身經濟利益考量，盡量對壓覆礦產資源情況避重就輕，所以壓覆資源儲量的真實性有待考察，評估報告的可信度存在疑問。

3.2 壓覆補償難度大

一是建設項目壓覆國家出資探明的礦產地，如何補償國家先期的資金投入，現行政策沒有做出規定。二是建設項目壓覆已設置礦業權的礦產資源，建設單位和礦業權人從各自經濟利益出發，討價還價，在壓覆資源儲量、補償標準、補償金額等方面存在很大爭議，容易引發社會糾紛。三是各級自然資源管理機關負有督促建設單位與礦業權人簽訂《壓覆礦產資源補償協議》的職責，這給自然資源管理部門造成了不必要的巨大壓力。

3.3 壓覆審批后置，失去實質意義

相關壓覆管理政策規定，建設單位完成《壓覆礦產資源補償協議》、壓覆審批、壓覆登記等三項重點事宜之后，地方人民政府才能辦理建設用地審批。但是，地方政府為了完成和提高績效評估指標，不惜以犧牲資源為代價，換取政績和經濟效益。在建設單位未辦理壓覆審批、壓覆登記手續的情況下，直接做出用地報批的決定，導致壓覆審批程序形同虛設。

3.4 事實壓覆礦產資源情況不明

目前，國家自然資源管理機關對礦產資源實際壓覆情況掌握不準確，國家儲量登記庫關于壓覆礦產資源的數據不全面。一是建設單位的申請壓覆范圍與實際用地范圍不一致，導致礦產資源已經被壓覆，但沒有進行壓覆審批，也沒有辦理壓覆登記。二是建設項目壓覆已設置礦業權的礦產資源，礦業權人沒有及時到原礦業權發證機關辦理壓覆區塊（礦區）范圍變更手續。三是各種事實壓覆礦產資源，沒有壓覆評估報告，其壓覆資源儲量均為估算，沒有科學依據。

4 壓覆礦產資源管理制度改革建議

4.1 強化壓覆審批的重要地位

壓覆審批是自然資源管理機關有效保護礦產資源免遭不必要破壞的重要行政手段，但法律規定的壓覆審批程序在實際操作過程中具有一定難度。針對地方人民政府將壓覆審批置于用地審批之后的情形，建議修改相關法律法規，將壓覆審批前置，提前到建設項目選址之前，從源頭上杜絕壓覆審批被架空的現象。針對國務院批準的重大建設項目一旦確定無法更改的情形，建議自然資源部參與國家重大建設項目選址問題的研討，爭取在合理避讓重要礦產資源的同時保障國家重大項目的如期施工。

4.2 嚴格壓覆評估報告的評審

建設項目壓覆礦產資源的，建設單位可以自行組織編制《建設項目壓覆礦產資源評估報告》，但對于壓覆評估報告的評審和認定，建議由各級自然資管理機關的礦產資源儲量評審部門負責，從上到下分別為自然資源部礦產資源儲量評審中心、省級自然資源廳礦產資源儲量評審中心、市（縣）級資源和規劃局礦產資源管理部門。

4.3 探索建立壓覆補償制度

針對建設單位與礦業權人達成壓覆補償協議難度大的問題，自然資源部應當加強建設項目壓覆礦產資源問題研究，分析矛盾根源，制定科學的《壓覆礦產占用補償指導意見》，從國家層面對補償依據、補償內容、補償標準、保障措施等內容做出規范，建設單位和礦業權人在簽訂壓覆補償協議過程中參照執行。

4.4 摸清壓覆礦產資源家底

針對已辦理壓覆審批手續的壓覆情形，建議自然資源部信息中心對礦產資源儲量登記數據庫、礦產資源儲量數據庫、礦產資源儲量空間數據庫、礦業權數據庫等4個國家數據庫中的相關數據進行分析和對比，完成信息整合。針對各種原因導致事實壓覆但未辦理壓覆審批的情形，建議地質調查局開展事實壓覆礦產資源調查，以省級為單位，前期設立試點，后期全國推行，確定查明礦產資源中的壓覆資源儲量。

5 結 語

嚴格并逐步完善壓覆礦產資源管理制度，既有利于掌握壓覆資源儲量、全面摸清資源家底，也有利于防止建設、生態、社會等因素造成的礦產資源被不合理壓覆或破壞，還有利于保障礦業權人的合法利益不受侵犯。目前我國已建立了較為完善的壓覆礦產資源管理制度，伴隨著壓覆礦產管理問題研究的深入開展，以及依法行政理念的持續強化，壓覆礦產資源形勢將逐步好轉。