基于模糊一致矩陣優(yōu)選模型的河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估

張志國(guó)

(新賓滿族自治縣水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督站，遼寧 撫順 113200)

遼河流域作為遼寧省最大的河流，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和稀有魚(yú)類資源等方面發(fā)揮著重要作用，近年來(lái)遼河水環(huán)境污染問(wèn)題突出進(jìn)一步加劇了城市飲用水和生活用水的供需矛盾，引起遼寧省和水文學(xué)者的廣泛關(guān)注。自全面推行河長(zhǎng)制的相關(guān)文件正式發(fā)布以來(lái)，全國(guó)各地區(qū)積極開(kāi)展了河長(zhǎng)制的推行，遼寧省政府為境內(nèi)的近千條河流分別設(shè)立“河長(zhǎng)”。同期，遼寧省辦公廳頒布的河長(zhǎng)制實(shí)行的通知明確規(guī)定了“河長(zhǎng)”的主要職責(zé)有確保責(zé)任、資金、項(xiàng)目與規(guī)劃的落實(shí)，對(duì)所負(fù)責(zé)的水環(huán)境綜合整治規(guī)劃承擔(dān)組織編制和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施責(zé)任，抓好督促檢查和協(xié)調(diào)工作中的矛盾，帶頭深入開(kāi)展水污染治理工作。截至2018年，遼寧省境內(nèi)的近3000條河流“河長(zhǎng)”基本落實(shí)到位，各地區(qū)關(guān)于河長(zhǎng)制的建章立制相關(guān)工作基本趨于尾聲，未來(lái)推行河長(zhǎng)制的重點(diǎn)工作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)各項(xiàng)河長(zhǎng)制的切實(shí)有效的推進(jìn)。遼寧省政府結(jié)合具體情況和中央發(fā)文，明確了進(jìn)一步強(qiáng)化河長(zhǎng)職能的五大保障措施和八項(xiàng)主要任務(wù)。

河長(zhǎng)制的推行引起了學(xué)術(shù)界的重點(diǎn)關(guān)注，如任敏等[5]通過(guò)分析河長(zhǎng)制影響因素、協(xié)作過(guò)程和責(zé)任機(jī)制，明確提出了跨部門(mén)協(xié)同為河長(zhǎng)制推行的典型特征；王樹(shù)明等[6]對(duì)河長(zhǎng)制從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度作了詳細(xì)分析，并指出仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)河長(zhǎng)制的問(wèn)責(zé)、監(jiān)管等方面問(wèn)題；左其亭等[7]提出了支撐河長(zhǎng)制理論的三大體系，結(jié)合實(shí)際案例給出了有效的建議；李美存等[8]通過(guò)分析河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，從社會(huì)力量和法律層面提出了完善長(zhǎng)效治污考核方法。

1 河長(zhǎng)制目標(biāo)分析

遼寧省發(fā)布的河長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)明確了提升河流綜合功能，強(qiáng)化河流執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)河流長(zhǎng)效管護(hù)，實(shí)施生態(tài)修復(fù)，開(kāi)展水環(huán)境治理、水污染治理、水資源保護(hù)以及水資源管理八大任務(wù)，進(jìn)一步解讀和分析河長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)可將主要任務(wù)概括為法律監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理和水污染防治四大目標(biāo)，不僅明確了水資源保護(hù)、節(jié)約與優(yōu)化配置的任務(wù)要求和工作中心，而且體現(xiàn)了水資源管理的各個(gè)方面。

1.1 水污染防治

可從整治受污染河湖和減少入河污染物兩個(gè)方面防治水污染問(wèn)題，其中減少入河污染物需要嚴(yán)格治理農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)生活污染和工礦企業(yè)污染等。實(shí)踐表明，處于陸地與水生生態(tài)系統(tǒng)之間的濕地能夠最大限度地發(fā)揮凈化水體的功能，從而達(dá)到水環(huán)境的凈化與保護(hù)。可利用水陸交錯(cuò)帶以及天然或人工多水塘系統(tǒng)的生態(tài)自然凈化功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)降雨徑流中的有機(jī)物、氮磷的截流凈化，加強(qiáng)陸地生態(tài)系統(tǒng)中氮磷等物質(zhì)的循環(huán)并將底泥還田，降低水體環(huán)境受農(nóng)業(yè)面源污染的影響[9]。對(duì)已經(jīng)污染的河流整治應(yīng)首先了解綜合治理的主要目標(biāo)，貫徹落實(shí)水環(huán)境治理計(jì)劃各項(xiàng)要求，統(tǒng)籌規(guī)劃多方面治理措施。

1.2 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)就是要加強(qiáng)水域資源保護(hù)，有效保護(hù)自然河流、湖泊以及濕地等水源涵養(yǎng)空間，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，需要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目占用水域等效替代、補(bǔ)償辦法。為增大并恢復(fù)水域面積可加強(qiáng)退田換湖和水庫(kù)工程建設(shè)[10]。為實(shí)現(xiàn)河道的景觀美化和保護(hù)可采取植物與工程相輔相成的設(shè)計(jì)理念，還應(yīng)綜合考慮植物措施與工程措施設(shè)計(jì)護(hù)岸形式。對(duì)于存在較大洪量的河道，有必要考慮徑流的分散作用，將防洪排導(dǎo)設(shè)施設(shè)置在下游區(qū)域，從而開(kāi)發(fā)漁業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

1.3 水環(huán)境治理

加強(qiáng)污水治理能力和水源地保護(hù)是河湖水環(huán)境綜合治理的重要基礎(chǔ)，為保障飲用水水源安全要切實(shí)排查各種環(huán)境隱患，實(shí)施規(guī)范化管理和水源地指標(biāo)達(dá)標(biāo)建設(shè)。建立健全水環(huán)境問(wèn)題預(yù)警機(jī)制和水環(huán)境綜合整治體系，加快水環(huán)境治理信息化與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的快速推進(jìn)。對(duì)于城鎮(zhèn)要快速推進(jìn)污水處理設(shè)施與城鎮(zhèn)雨污水分流管建設(shè)，在農(nóng)村應(yīng)以河道疏浚整治、生活垃圾處理和生活污水治理為重點(diǎn)，不斷提升污水集中處理覆蓋率，促進(jìn)水生態(tài)文明和水美鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.4 法律監(jiān)管

加強(qiáng)河湖水庫(kù)管理的執(zhí)法能力對(duì)于推進(jìn)河長(zhǎng)制的實(shí)行具有重要作用。因此，需要統(tǒng)籌多部門(mén)的行政執(zhí)法職能力，建立健全水資源執(zhí)法體系和管理機(jī)構(gòu)，確定落實(shí)各項(xiàng)保護(hù)政策與制度的有效開(kāi)展，從而為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和提供優(yōu)質(zhì)水源提供可靠依據(jù)[11]。另外，對(duì)于重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和水質(zhì)敏感區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法巡查力度和監(jiān)管能力，對(duì)于違法社會(huì)活動(dòng)采取掛牌督辦措施。只有這樣才能確保各項(xiàng)政策發(fā)揮應(yīng)用的功能作用，尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)更要加強(qiáng)串講和教育工作，從而確保各項(xiàng)地下水防治工作的積極、順利的開(kāi)展和實(shí)施。

2 構(gòu)建河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估模型

2.1 選取指標(biāo)

河長(zhǎng)制實(shí)行效果的考核是績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容，針對(duì)當(dāng)前水體污染嚴(yán)重、粗放型水資源利用以及過(guò)度開(kāi)發(fā)等突出問(wèn)題，中央一號(hào)文件提出了最嚴(yán)格水資源管理制度，其基本內(nèi)涵是基于“四項(xiàng)制度”與“三條紅線”監(jiān)理管理體系，為嚴(yán)格控制入河排污總量、遏制用水浪費(fèi)以及用水總量控制建立相應(yīng)的控制紅線。根據(jù)法律監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理、水污染防治4類目標(biāo)和河長(zhǎng)制推行的有關(guān)要求，可從水污染排放、水資源利用以及水資源供給3個(gè)方面建立河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系，各指標(biāo)數(shù)據(jù)及內(nèi)涵見(jiàn)表1。水質(zhì)與水量為水資源供給的兩個(gè)主要方面，因此可將其進(jìn)一步分為三級(jí)以上水質(zhì)占總水域比X2和總供水量指標(biāo)X1，提升區(qū)域水環(huán)境和供水能力為河長(zhǎng)制推行的一個(gè)重要目標(biāo)，而這兩項(xiàng)指標(biāo)能夠較好地反映目標(biāo)的要求；反映水資源利用效率的重要參數(shù)是用水效率，這也是河長(zhǎng)制推行的基本要求，為更好地反映當(dāng)?shù)赜盟士刹捎萌f(wàn)元工業(yè)增加用水X4和萬(wàn)元GDP耗水X3兩項(xiàng)指標(biāo)；另外，根據(jù)河長(zhǎng)制推行實(shí)施意見(jiàn)中從源頭上控制水污染防治和減少入河湖污染物要求，可選擇水污染排放指標(biāo)X5考量區(qū)域污水治理狀況。

表1 遼寧省河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系與指標(biāo)數(shù)據(jù)

2.2 基于模糊一致矩陣優(yōu)選的數(shù)據(jù)處理

在廣泛征求了河長(zhǎng)制推行有關(guān)學(xué)者與專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，利用德?tīng)柗品ù_定河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估X1～X5指標(biāo)權(quán)重依次為0.20、0.25、0.20、0.20、0.15。由于各指標(biāo)的量綱不同而無(wú)法直接用于績(jī)效評(píng)估，因此需要?dú)w一化處理各指標(biāo)數(shù)據(jù)。根據(jù)各指標(biāo)所包含的信息與內(nèi)涵可將其分為正向、負(fù)向兩類，其中正向指標(biāo)有X1、X2指標(biāo)，負(fù)向指標(biāo)為X3、X4、X5。優(yōu)屬度矩陣根據(jù)Zald公式建立，正向與負(fù)向指標(biāo)歸一化處理公式如下：

(1)

(2)

(3)

據(jù)此，可得到河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估最優(yōu)與最劣方案分別如下：

g=(1.0，1.0，1.0，1.0，1.0)、b=(0，0，0，0，0)、指標(biāo)權(quán)重w=(0.20，0.25，0.20，0.20，0.15)。

3 遼寧省河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估

3.1 河長(zhǎng)制發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)歸一化處理公式和各指標(biāo)初始數(shù)據(jù)，并利用基于模糊一致矩陣的績(jī)效評(píng)估模型最終得到遼寧省2005—2018年水資源管理效果見(jiàn)表1，為更好地揭示其變化規(guī)律將其繪制成如圖1所示的形式。

圖1 遼寧省2005—2018年水資源管理績(jī)效評(píng)估變化趨勢(shì)

根據(jù)圖1變化趨勢(shì)可知，遼寧省2005—2018年水資源管理評(píng)估值總體表現(xiàn)出波動(dòng)上升趨勢(shì)，特別是在2012年河長(zhǎng)制實(shí)行以來(lái)績(jī)效評(píng)估值呈顯著的增長(zhǎng)趨勢(shì)，然而在具體的實(shí)施過(guò)程中存在一定的波動(dòng)，例如2014—2016年績(jī)效評(píng)估存在下降趨勢(shì)，而在2018年重新達(dá)到峰值。根據(jù)遼寧省境內(nèi)主要河流治理狀況可知，在2012年河長(zhǎng)制開(kāi)始實(shí)施時(shí)并未取得較為顯著的效果，隨著各項(xiàng)措施的不斷推行與落實(shí)，管理效果逐漸得到明顯提升并在2015年達(dá)到峰值。

3.2 效果波動(dòng)分析

根據(jù)績(jī)效管理變化趨勢(shì)可將河長(zhǎng)制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動(dòng)期與2018年至今再發(fā)展期，具體分析如下：

遼寧省政府在2009—2014年期間對(duì)遼河流域大力推廣河長(zhǎng)制的實(shí)行，從而推動(dòng)了各市、縣級(jí)政府積極開(kāi)展河長(zhǎng)制的建章立制相關(guān)工作，促進(jìn)了河流水生態(tài)文明與水美鄉(xiāng)村的建設(shè)，因此績(jī)效管理評(píng)估處于較高水平。河長(zhǎng)制的推行在2015—2017年期間表現(xiàn)為各區(qū)域的自發(fā)行為和效仿活動(dòng)，因此對(duì)保障制度和相應(yīng)的法律依據(jù)比較缺乏。河長(zhǎng)制在實(shí)際過(guò)程中發(fā)揮著積極作用，而在構(gòu)建法治體系方面還存在著很多非法治影響因素，其主要原因?yàn)榻⒌暮娱L(zhǎng)制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和體系框架。值得注意的是考核當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參數(shù)還是以GDP為主，還未將綠色GDP納入考核的范圍。因此，行政部門(mén)主要責(zé)任人在河長(zhǎng)制實(shí)行一定時(shí)期后的熱情有所下降，從而使得河長(zhǎng)制效果存在波動(dòng)。自2018年至今，隨著河長(zhǎng)制實(shí)施效果不斷得到各方的認(rèn)可和國(guó)家更加注重生態(tài)文明建設(shè)，政府部門(mén)再次開(kāi)啟河長(zhǎng)制的推廣實(shí)施，所以河長(zhǎng)制再次進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

3.3 決策建議

(1)完善專項(xiàng)政策法規(guī)、明確權(quán)責(zé)義務(wù)。關(guān)于法治的論述在河長(zhǎng)制推行意見(jiàn)中主要體現(xiàn)在如下方面：加強(qiáng)法治監(jiān)管、對(duì)飲水水源保護(hù)區(qū)的排污口及違法建筑依法清理、依法劃定水資源管理范圍等，這類論述是從現(xiàn)有環(huán)境法的角度提出法規(guī)政策，因此在實(shí)際應(yīng)用中限制了治理行為的主觀能動(dòng)性和客觀治理對(duì)象，并且體現(xiàn)了目前解決的協(xié)同失靈、主體權(quán)責(zé)不等的問(wèn)題，因此法律依據(jù)還不夠完善。各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況，制定符合自身情況的河長(zhǎng)制推行法規(guī)[12]。

(2)完善河長(zhǎng)制考核體系。在政府主要責(zé)任人考核中納入河湖管理效果指標(biāo)，為確保河長(zhǎng)制的長(zhǎng)期有效運(yùn)行應(yīng)對(duì)任內(nèi)造成的生態(tài)損害實(shí)行終身追責(zé)。將涉及水系統(tǒng)的排水、用水、取水等各個(gè)環(huán)節(jié)納入考核體系，全面考慮各因素作用。另外，要堅(jiān)持橫向評(píng)價(jià)和實(shí)事求是的原則，為避免出現(xiàn)單方面依據(jù)上級(jí)評(píng)價(jià)考核應(yīng)建立一套能夠具體化、定量化的全面性考核體系。

(3)加大宣傳力度，引導(dǎo)民間力量參與。由政府主導(dǎo)的河長(zhǎng)制模式不可忽視群眾的力量，為更好地發(fā)揮管理作用還要積極引導(dǎo)群眾的參與。社會(huì)力量作為現(xiàn)代化治理體系的重要主體，在提高河湖管理工作效率和完善治理結(jié)構(gòu)方面具有重要作用。根據(jù)PPP模式吸納民間技術(shù)、資本的投入，對(duì)促進(jìn)河湖治理工作的順利開(kāi)展十分重要。

4 結(jié)論

本研究結(jié)合前期的數(shù)據(jù)資料，對(duì)遼寧省2005—2018年水資源管理水平運(yùn)用模糊矩陣優(yōu)選模型進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)績(jī)效管理變化趨勢(shì)可將河長(zhǎng)制推行效果劃分為2009—2014年初顯期、2015—2017年波動(dòng)期與2018年至今再發(fā)展期。隨著河長(zhǎng)制實(shí)施效果不斷得到各方的認(rèn)可和國(guó)家更加注重生態(tài)文明建設(shè)，政府部門(mén)再次開(kāi)啟河長(zhǎng)制的推廣實(shí)施，所以河長(zhǎng)制再次進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。