“河長制”下的河道治理和保護研究
——以扁擔河為例

紀海婷，李 駿，張 喜

(江蘇省水文水資源勘測局常州分局，江蘇 常州 213022)

江河湖庫是大自然賜予人類的綠色財富，是地球之肺、生命之源，也是經濟社會發展的重要支撐[1]。江蘇河網密布，水域眾多，水資源豐富，但水環境保護和治理任務也極其繁重[2]，“河長制”首創于江蘇省無錫市，由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理[3]。全面推行“河長制”，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決復雜水問題、維護河流健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障水安全的制度創新[4- 5]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《〈關于全面推行河長制的意見〉的通知》(廳字[2016]42號)要求：“立足不同地區不同河湖實際，統籌上下游、左右岸，實行‘一河一策’‘一湖一策’，解決好河湖管理保護的突出問題。”省委辦公廳、省政府辦公廳印發《〈關于在全省全面推行河長制的實施意見〉的通知》(蘇辦發[2017]18號)、市委辦公室市政府辦公室印發《〈關于在全市全面推行河長制的實施意見〉的通知》(常辦發[2017]23號)明確：“要積極創新工作方式，堅持因河制宜，實施‘一河一策’，針對不同河湖功能特點以及存在問題，由河長牽頭組織編制工作清單，制訂年度任務，提出時間表和路線圖，有序組織實施。”

扁擔河是太湖流域湖西區的一條重要河道。編制扁擔河行動計劃，是摸清河道健康現狀、找出存在突出問題的重要手段，有利于提出河道水資源管理、河道資源保護、水污染防治、水環境綜合治理、水生態修復、長效管護、執法監督、綜合功能提升等方面的治理保護措施。

1 編制思路

《關于全面推行河長制的意見》提出加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境綜合治理、水生態修復、執法監管6大任務。江蘇省在中央要求的基礎上新增推進河湖長效管護、提升河湖綜合功能兩大任務。

“一河一策”編制的基本思路主要是根據現場調查，結合該河道在水資源、河湖資源、水生態環境等方面的本底條件以及資源環境承載狀況、功能定位等[6]，摸清主要存在問題，找準各類問題產生的原因，形成問題清單。繼而針對這些存在的突出問題，結合河湖保護治理的需求，合理確定河湖保護治理的總體目標和控制性指標，確定河湖保護治理的主要任務，形成目標任務清單。根據目標任務清單，圍繞河長制意見中提出的8個方面，結合河湖治理需求，針對這八大任務，從治理和管控兩方面入手，提出河湖保護治理的相關措施，形成措施清單。并按照河湖保護治理的緊迫性，確定保護治理措施的實施安排，分工方案以及進度要求等，明確各級河長、河長辦及有關部門的責任，形成責任清單和實施計劃表。如圖1所示。

圖1 編制思路

2 河道基本情況

2.1 河道概況

扁擔河位于常州市西南地區，北起京杭運河，向南流經奔牛、鄒區、卜弋、厚余，與孟津河交匯，全長15.5km，是湖西地區一條骨干河道，主要功能包括承泄上游京杭運河來水，承排奔牛鎮、鄒區鎮、西湖街道、嘉澤鎮等地區澇水，是許多沿岸廠區重要的水上交通道路。扁擔河主要流經村莊和農田，沿線有少量畜禽養殖、水產養殖。產業結構以農業為主，其次為工業[7]。沿線區級骨干交匯河道為孟津河，縣、鎮級支流有鶴溪河、岳溪河、禮河、卜泰河，村級支浜有新普河、黃溝河、團結河、長塘河、厚余浜等11條。如圖2所示。

扁擔河古名直瀆，1958年拓浚后改稱現名，河面寬35～50m，底寬10m，底高0m(吳淞基面)，航道等級為Ⅵ級(規劃等級為Ⅴ級)，常年可通航100t級船舶。兩岸以自然土質護坡為主；扁擔河因位于湖西區高片，不設堤防，兩岸地面高程均達防洪標準。最高洪峰流量為125m3/s(1991年8月8日)。沿線共38座灌溉站，12座橋梁(其中公路橋10座、人行橋2座)，1個取水口(設計年總取水量為23萬m3)。

圖2 扁擔河與周邊水系關系圖

2.2 水功能區劃情況

根據江蘇省人民政府2003年3月以蘇政復〔2003〕29號文批準的《江蘇省地表水(環境)功能區劃》，扁擔河水功能區劃為“扁擔河武進過渡區”，起訖位置為京杭運河—滆湖，監測斷面為厚余橋，2010和2020年水質目標均為Ⅳ類。厚余橋斷面同時是水十條省考斷面，考核目標為Ⅳ類，達標年限為2016年。

3 現狀及存在問題

3.1 水資源管理

尚未出臺入河排污口監督管理辦法或相關文件。未對高耗水進行全程監督管理，未對農業用水實行計量考核，灌溉水利用系數未達到目標要求，尚未建成全面節水型社會。

3.2 河道水域岸線

扁擔河兩岸無堤防，岸線資源調查范圍為河口兩側各10m。扁擔河岸線總長31km，岸線被占用長度為9.171km，岸線利用率29.6%。其中企事業單位、小區和灌排站占用岸線長度為4.331km，農田、碼頭和居民房占用岸線長度為4.84km。兩岸共有灌排站9座(均已審批)，企業35家(9家已審批，26家未經審批)。

沿線存在6處菜地、5處建筑材料、多處垃圾堆放占用岸線，4處非法魚籪(攔河網)、2處廢棄船只、1處攔河網(圍堰)、4處漁網侵占水域，給河道防洪排澇帶來隱患，污染環境、影響河道景觀。局部河段存在駁岸沖刷、侵蝕或塌方現象，駁岸穩定性差。

3.3 水污染

扁擔河沿線有15家企業生產廢水直排，主要集中在鄒區段。沿線集鎮區污水管道建設不完善，農村生活污水處理率較低，流經村莊生活污水處理率僅10%左右。南段(卜泰河口—孟津河交叉處)兩岸以農田為主，沿線約80%為種植業，岸坡多為自然土質駁岸，農藥化肥施用量較大，隨地表徑流入河。

3.4 水環境

扁擔河武進過渡區水質管理目標為Ⅳ類，采用年均值評價，2017年水功能區達標。逐月評價，3月份不達標，化學需氧量超標0.09倍。扁擔河支流中，鶴溪河(含岳溪河)、禮河、卜泰河、黃溝河、團結河、厚余浜、白塔浜水質較差，主要超標項目為氨氮、化學需氧量，黃溝河氨氮濃度高達12.2mg/L、化學需氧量45mg/L，厚余浜氨氮濃度9.24mg/L。岳溪河、團結河為重度黑臭水體，禮河為輕度黑臭水體。

沿線河岸帶存在9處垃圾亂堆亂放以及偷運、掩埋、焚燒等現象，垃圾種類包括建筑材料、建筑垃圾、廠房拆遷廢棄物、廢舊家電、生活垃圾等。

3.5 水生態

扁擔河岸坡植被種類較為豐富，扁擔河橋(G312)至卜弋橋段植被覆蓋度在40%～50%，其余河段植被覆蓋度達到70%～80%。扁擔河浮游動物種類豐富，定性調查共獲得浮游動物66種，其中原生動物18種，輪蟲23種，枝角類14種，橈足類11種。以輪蟲最為豐富，浮游動物生物多樣性指數為2.904。

根據扁擔河1990—2017年共28年實測流量資料，用水文頻率P-Ⅲ型分布曲線和最小生態需水量公式計算得出50%保證率的年平均流量為18.79m3/s，最小生態需水量為5.64m3/s。由扁擔河2017年實測流量數據可知，5—9月未達到最小生態需水量的天數分別為0d、4d、0d、0d、2d，最小生態需水量保證率為96.1%。

扁擔河東岸京杭運河匯入口、東橋至董墅橋段各有1處河段岸坡零星荒草生長，基本無植被。部分河段岸坡大面積土壤裸露，沒有植被覆蓋。

3.6 管理和執法監督

國土、交通運輸、水利、農業(漁業)、環保、城管等部門涉河執法各司其職、多頭分散，河道管理執法能力尚未形成合力，河道監管力度有待加大，執法能力建設有待加強；尚未建立信息共享、定期會商、聯合執法機制；尚未建立案件通報制度，尚未建立行政執法與刑事司法有效銜接。

3.7 綜合功能

扁擔河地處湖西區高片，地形條件使之具備較強的防洪能力，但沿線大多數為自然土質護坡，間或有部分漿砌石擋墻，護岸標準低，年久失修，出現老化、損壞現象，局部河段岸坡侵蝕、坍塌嚴重，在一定程度上影響河道的防洪能力。因10余年未進行系統疏浚整治，部分河段出現淤積、河床抬高現象，不滿足規范對于Ⅵ級航道最小河道底寬和水深要求，船只通行受阻。另外，受2015年、2016年大暴雨的影響，扁擔河近年來水位較高，區域引排不暢通，卜弋老街及沿線部分村莊在暴雨期間出現內澇現象。

4 治理目標

4.1 總體目標

通過全面落實河長制，加快推進扁擔河的治理力度，以問題為導向，因河施策，系統治理，到2020年扁擔河管理體系基本建立，在現有管理體制的基礎上進一步改革形成新的管理模式，相關部門互聯互通、合作共治，通過控源截污、岸線整治、環境治理、生態修復等綜合措施，保護水資源、管護河道資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態，有效提升河道綜合功能，實現“水暢、河清、岸潔、景美”的總體治理目標。

4.2 目標清單

2019年底，歷史存在的非法侵占的河道岸線行為下降50%，2020年底基本消除各類非法占用河道岸線現象。全面治理侵占水域現象，消除違法向河道排放廢污水、傾倒廢棄物行為，恢復岸線整潔，水域面積只增不減。修復存在沖刷、侵蝕、坍塌等問題的駁岸，加固不穩定駁岸，到2020年河道岸線穩定率提高到80%。

到2020年，基本完成撤并鄉集鎮生活污水管網全覆蓋，沿線規劃發展村莊生活污水處理設施覆蓋率達90%以上，已建村莊生活污水處理設施運行率達到80%～90%。區域農業灌溉水利用系數從現狀的0.65左右提升到0.68。

到2020年，扁擔河武進過渡區穩定達到水功能區水質管理目標，沿線支流(支浜)消除黑臭水體、劣V類水體，水質提升一到兩個等級。全面治理沿線河岸帶垃圾亂堆亂放現象，規范建筑材料存放，治理率達到100%。

對土壤裸露的岸坡、荒地進行生態復綠和補植復綠，恢復岸坡植被，植被覆蓋率提高到70%～80%，部分河段護岸新建或改建成生態護岸，生態護岸比例提高10%左右。

實施扁擔河干河及沿線支河疏浚整治淤，到2020年，與扁擔河直接連通的支流或支浜至少完成一次清淤輪浚，完成其余河段沿線農村河道(塘)治理。實施局部薄弱駁岸加高與加固工程，滿足片區防洪要求，到2020年沿線村莊消除內澇現象，防洪達到100年一遇標準。

規范河道日常巡查，河道保潔覆蓋率達到100%，實現河道通暢、水面清潔、堤岸整潔。

5 治理措施與任務

5.1 水資源保護

落實用水效率控制紅線，重點開展節水型載體創建，年用水量20萬t以上的企業全部創建節水型企業；發展農業節水，推廣節水灌溉技術，推進規模化高效節水灌溉；強化對用水大戶的監管，建立重點用水戶監控制度，加強用水過程監控管理。加強入河排污口監督管理，制定、落實《入河排污口監督管理辦法》；加強入河排污口監測，緊扣水功能區限制排污總量要求。加快推進實施《扁擔河武進過渡區達標整治方案》，按計劃完成重點工程。

5.2 河道水域岸線管理保護

編制《扁擔河岸線利用管理規劃》，劃分岸線功能分區，合理確定開發利用布局，提高岸線利用管理水平。拆除沿線未經批準建設的企業、民房、非碼頭裝卸點、非法堆場；清理岸線亂墾亂種行為。清理兩岸廠礦企業或居民隨意堆放的砂石、泥土、廢礦、建材等生產垃圾，生活垃圾及其他廢棄物。治理船舶亂停亂靠，清理非法靠泊點，打撈沉船、清理廢棄船只；治理侵占航道的基樁圍網、魚籪、圍堰、漁網等。加高加固局部不穩定駁岸，配套實施重要口門建筑物加固改造，緊靠河岸的農田采取加高田埂培護。

5.3 水污染防治

摸清工業企業污水排放情況。污染嚴重、不能穩定達標的企業立即停產并限期整改，整改后仍達不到排放標準的企業堅決關閉和淘汰。未納污接管的企業進行接管改造，全面實現工業污水集中處理，不具備接管改造條件的企業實施搬遷改造，推動工業企業入園進區。

加快扁擔河沿線鎮、村生活污水治理進度，采取集中處理與分散處理相結合的治理模式。完成沿線集鎮、農村生活污水收集主管網建設，配套完善支網建設，建設規劃發展村分散式農村生活污水處理設施及運行保障機制。

大力推廣測土配方施肥技術，提高肥料利用率，比2015年削減5%。推行高效低毒低殘留農藥使用，實行專業化統防統治，確保農藥施用量零增長。在河灣村、夏莊溝利用秸稈開展新型肥料的試點工作。

5.4 水環境治理

實施扁擔河干流及沿線支流疏浚整治，對淤積嚴重的河道進行生態疏浚。對清理出的淤泥進行綜合利用或安全處置。落實相關黑臭水體治理規劃、農村河道整治等規劃，清除沿岸垃圾和排污口，加強水系溝通，清淤輪浚黑臭支浜，完成沿線農村河道(塘)治理。

全面清理扁擔河沿線河岸帶堆放的生活垃圾，規范建筑垃圾臨時堆放和處置。建立“戶分類投放、村分揀收集、鎮回收清運、有機垃圾還田”的鎮村生活垃圾收集處理體系，開展鎮村生活垃圾分類試點工作。

5.5 水生態修復

對土壤裸露的岸坡、荒地進行生態復綠，恢復岸坡植被。河岸帶兩側建設生態防護林帶。對橋東橋至新華橋、近扁擔河橋處、近章籪橋處、厚余橋至孟津河交叉處土質護坡進行加固和養護，構建生態駁岸。

5.6 河道長效管護

加強河道巡查、日常管護，打撈水生雜草、水面漂浮物、清理河面垃圾。整合扁擔河日常巡查、管護綜合監測信息，統一納入河長制信息平臺。

5.7 執法監督

統籌水利、環保、國土、交通運輸、漁業、林業、農業、公安等部門執法職能，構建各部門職能分工明確、協作緊密的河道生態保護聯合執法與協作機制。優化巡測機制，制定聯合執法巡查、定期執法巡查和日常執法巡查的相關制度；建成行政執法巡查與社會輔助巡查監督相結合的立體巡查機制。構建問責追責機制，建立和完善執法監督情況，各級河長激勵獎勵、問責追責機制。

5.8 河道綜合功能提升

加高加固不穩定駁岸，實施扁擔河疏浚整治、易淹易澇地區排水設施改造工程，配套實施重要口門建筑物加固改造，提高區域防洪除澇和河道通航能力。

6 結語

“河長制”是在我國嚴峻的水環境問題背景下河道管理模式的創新[8]，“一河一策”通過對河道存在的問題進行剖析、診斷和梳理，針對性提出專項治理保護措施，為落實“河長制”提供依據和技術指導[9- 10]。扁擔河是太湖流域湖西片區“一湖六橫三縱”骨干水系中一條重要的引水排澇通航河道，河道目前存在非法占用岸線資源、企業廢水直排、支浜水質較差、河岸帶環境差等突出問題，通過八大方面治理措施的實施，將有助于河道恢復健康，重現“水暢、河清、岸潔、景美”，實現人水和諧、科學發展[11]。