如何加強政府債務管理　有效防范財政風險

楊麗麗

摘要：加強政府債務管理，增強政府的風險防范能力。對此，文章就對政府債務特征及成因進行分析，總結政府債務管理中存在的問題，并提出有效的解決方案來提升政府債務管理，從財政風險防范的角度，針對政府債務管理中存在風險性，提出政府債務風險應對策略，從而有效提升政府債務管理能力。

關鍵詞：政府債務;債務管理;財政風險;防范

在現有的經濟體制下我們要加強政府債務管理，在管理過程中要從兩個方面出發，一方面是政府負債主觀性;另一方面是政府負債客觀性。因此，政府負債是不可避免的，所以政府部門要加強政府債務管理，在財政風險防范過程中，做好負債管理工作，做到嚴格控制新債務的產生，管理好舊債務，形成良性循環，有效提升政府職能的發揮。

一、政府債務的特點

（一）規模較大，重心下移

從政府的經濟情況和財政體制來分析，可以使用的資金基本都在工資、教育、機關事業單位運行等方面的支出占了很大部分，而余下極少一部分資金用在城區的舊城改造、城市與農業基礎設施建設等，這樣制約了該地區的經濟發展和城市建設。政府為了彌補城市建設方面資金不足，政府成立專門機構，采用舉債的方式開展城市基礎設施建設等項目。為了追求該地區的經濟快速發展，資金多多益善的思想左右，從而造成該地區政府的負債遠遠超過了償付能力。

（二）政府債務融資復雜，風險性強

我國現階段融資體制尚未健全，雖然按照不同的主體、范圍、渠道，對融資進行了規范，但是我國融資主體并沒有實現多元化，很多企業有政府背景的，實際上它們為政府部門進行融資，由于融資平臺形式多樣，缺乏統一的政府債務資金使用和償付制度，導致資金被政府部門擅自挪用。而在融資過程中，各部門權責不明確，沒有建立債務預警機制。政府債務融資復雜，在加上融資過程中風險意識淡薄，政府的舉債行為不能進行有效的約束。

（三）償債能力低下，違約率提升

政府舉債得到的資金大部分用于城市公共設施建設方面，這樣的公益項目缺乏經濟的回報率，因此很難償還本息，基本都是財政安排來償還資金債務。地方政府屬于負債運作致使財政收支產生了極大的矛盾，使償債能力降低。而地方政府為促進經濟發展，而加快當地的基礎設施，采用舉債的形式來滿足資金需求，在加上政府債務每年持續增長，政府債務資金使用管理方面的混亂，大量債務使政府失去償付能力。

（四）管理松散，難以落實償債責任

市級縣級由于級別不同，政府債務的規模與內容也不同，級別越低政府債務問題越突出。由于我國現行體制主要是上級政府對下級政府負責，一旦縣級債務發生危機必然由市級政府承擔起債務清償責任，這樣最終引起更大的債務。

二、政府債務管理中存在問題的成因

（一）長效的債務償還機制不健全，政府償債壓力增加

首先，多部門舉債，加上不夠明確的部分債務主體，使債務償還變得更加復雜;其次，政府的部分公益性項目，按照約定用公共事業收入來償還債務，但是等公益項目建成后，項目的收入不能償清債務。最后，沒有提取償債準備金，降低了政府的償債能力。在加上欠缺完善的償債機制，使償債資金的籌集舉步維艱，在加上很多不穩定因素的存在，使償債保障能力缺失，這樣的情況導致政府出現了信用風險。

（二）債務管理監管機制缺失，債務收支處理缺乏科學性

行之有效的債務管理監管機制缺位，助推了政府性債務的增長。在相關的制度建設方面，國家制定的相關法律法規和現階段的經濟體制發展存在差距，因此缺乏法律約束力。債務管理和債務化解機制的規章制度的不完善，不難看出國家制定的相關法律法規明顯落后于現在經濟的發展;管理機構方面各方面職能分散，沒有明確指出政府債務劃歸到哪個管理部門，使政府債務的管理弱化;在監督機制建設方面，債務資金沒有被納入財政預算，債務不屬于預算監督機制的管理范圍。另外，政府的監管力度不足，在加上金融機構的貸后管理工作不完善，出現政府部門多頭舉債的現象;在預警機制的建立方面，政府性缺乏債務統計報告，債務收支處理缺乏科學性，政府很難從宏觀角度掌握政府債務總體運行情況。

（三）過分追求財政收入，沒有考慮預算資金不足

很多地方政府為了不斷增加財政收入，在財政不足的狀態下，采用舉債的方式建設經營性項目。現階段，一些經濟不算發達的地區在項目建設中存在財源不足，在加上財政收入不夠合理，使財政收入增長的基礎不穩固。稅收增量中，為了加快地方經濟的跨越式發展，很多地方政府采取投資興建循環經濟產業園區、增加財源建設項目等措施，增加財政收入。但由于這個地區以前處于經濟落后的地區，社會與民間的投資總量嚴重不足，為了改變財政收支矛盾，地方政府采取舉債和擔保舉債方式，扶持新建項目，在地方財力沒有得到很好改善的同時，沒有考慮預算資金不足，政府性債務逐年增加。

三、提升政府債務管理的措施

1. 要制定長期政府債務舉債還款計劃

將政策性的所有債務都納入預算管理中，每年對年度財政收支預算編制的時候將償債資金納入預算管理中，根據各地區財力以及項目建設情況，綜合平衡政府預算。將需要舉借的政府債務分為舉債數量、舉債項目、舉債投向、舉債效益納入本級預算管理中，從而規范政府舉債行為，靠政府預算機制強化對政府債務的舉借、使用和償還行為的約束，保證債務收支管理透明，從源頭上控制政府債務。有效的保證債務能夠按照規定的時間進行償還，有效的防范債務風險，從而政府信譽得到提升。政府要充分利用好債務風險預警體系，對政府債務的規模、結構、安全性，做到實時的監測和評估，從而有效的減少債務資金的閑置，資金應有效能得到充分發揮。化解政府債務風險，實現地方經濟的快速可持續發展。

2. 要嚴格執行信貸管理制度

作為金融機構需要不斷的對貸款的審核流程進行監督管理，對于符合國家和地方產業發展的政策性項目，在國家宏觀調控政策允許的情況下，金融機構要加大支持力度，從而推進項目建設。要堅持按照信貸審慎管理原則，加強對信貸資金的管理，明確項目法人公司的借債承貸責任，確保信貸資產安全，加強貸款風險控制。

3. 要建立合理規范的政府融資機制

要建立與現行經濟體制相適應的地方政府舉債模式，允許地方政府發行一定數額的政府債券，以滿足地方經濟發展對資金的需求;要加強對融資平臺公司的管理，融資平臺公司以前在經濟建設和投融資方面發揮了重要的作用，我們采取充實注冊資本，規范賬務核算，加強審計監督等措施，促進融資平臺不斷健全和完善相關體制;還有要充分發揮民營企業和資金的經營機制，對一些可以實行市場化運作的基礎設施等市政項目、公益性建設項目，要支持民間資本進入，將地方政府債務風險化解，推動地方經濟可持續發展。

四、政府債務風險應對策略

1. 要轉變理念，按照規劃要求應對債務風險

我們要認真落實上級部門防范重大風險決策部署，積極采取土地出讓力度、清理處置閑置資產、盤活優質資源、嚴控新增項目、落實好預警機制與應急處置機制，堅決打擊隱性債務增量，切實做好政府債務風險的防范。

2. 認真處理政府與市場之間的關系

科學合理的借助市場經濟的力量來應對政府債務問題。有的項目表面上看是公益性項目，沒有商業價值，都是由政府主導。但是否具有商業價值，是否要政府承擔，是否在規范的框架內將其轉變為市場行為，這些問題都需要認真研究。如果我們轉換思維模式，走向市場，將項目采取使用者付費的形式，通過PPP項目進行運作，便可以減少政府付費，減輕政府債務，解決了地方債務風險。

3. 調整政府項目資金的支出結構，盡可能壓縮支出的金額，有效降低項目支出標準

不斷強化債務限額管理，作為政府的財政部門要嚴格按照相關規定執行，對日常債務信息監控和風險評估預警做好監督工作，做到早發現風險早報告上級作出適合處置方式，真正的做到防患于未然，避免發生超出限額、沒有預算舉債;舉借債務與資金使用情況需要主動向上級進行回報，自覺接受上級領導的監督。引導社會資本支持基礎設施建設，有效控制政府債務的不斷增長。

4. 加強財源培植和收入征管力度，不斷增加政府財政收入，從而保證償債資金有穩定的財力作為保證

進一步盤活資產資源，優化資產資源配置，用好土地儲備資源，增加土地出讓收益的同時提升償債能力。做到新增財力優先保障清償到期債務，將存量債務逐步消化掉。讓國有資產保值增值，贏得利潤，貢獻稅收，為地方財政的發展壯大貢獻力量，為最終地方政府償債提供幫助。

五、總結

政府債務問題直接關系社會穩定的發展，政府債務管理一旦失控直接導致嚴重的后果，影響國家整體經濟的可持續發展。所以，我們要探討政府債務風險，做到有效的防范，從而促進經濟可持續發展，幫助國家金融秩序的穩定。

參考文獻：

[1]汪濤.地方政府債務問題到底有多大[J].金融發展評論，2011（07）.

[2]成暉.中國地方政府債務的成因與風險控制[J].審計與理財，2011（07）.

（作者單位：臨沂市財政局）