政府投融資平臺改制中全面預算內控體系的構建研究

馬德鳳

摘要：隨著政府投融資平臺改制的順利進行，集團化公司運作模式逐漸展開，作為集團的財務部門，如何助力完成集團企業的戰略目標是一個亟待解決的問題。就集團公司的特點而言，構建以全面預算管理為核心的內部控制體系，是保證集團戰略目標落地的關鍵。對此，文章以由政府投融資平臺改制而成的集團企業為研究對象，研究集團企業如何在改制過程中構建以全面預算為核心的內控體系。首先，回顧了政府投融資平臺改制的背景。然后，分析了全面預算管理的作用，在此基礎上研究了以全面預算管理為核心的內控體系的構建過程。最后，針對全面預算內控體系構建中存在的問題提出了相應的對策建議，以期為同類企業的改制提供有益的參考價值。

關鍵詞：政府投融資平臺改制;全面預算管理;內部控制體系

按照政府清理規范地方融資平臺的政策規定，自2011年開始，平臺公司陸續整合組建為集團公司，按照市場化運作的要求，多元拓展經營范圍。在此背景下，如何既能平穩地完成改制，又能在改制的過程中盡快達到集團化管理的要求，建立健全企業內部控制管理體系是關鍵的一步，而構建以全面預算管理為核心的內控體系是實現集團內控體系良好運轉的重中之重。

一、政府投融資平臺改制簡介與全面預算管理的作用

（一）政府投融資平臺改制簡介

政府投融資平臺大多成立于2005年，目的是保障城市建設的資金需求。隨著平臺業務的開展，其局限性也隨之顯現。2010年國務院下發《加強政府融資平臺公司管理的通知》（2010國發【2010】19文件），隨后，各地方政府相繼出臺投融資平臺公司改革實施方案，平臺公司整合組建集團公司，由原來單純的融資載體轉變為自主經營、自負盈虧、獨立承擔民事責任的市場主體。改企后集團一方面承擔政府公益性項目建設，另一方面自主從事房地產開發等經營性業務。

（二）全面預算管理的作用

全面預算管理是指以企業的戰略目標為導向，通過對未來一定期間內的經營活動和財務結果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置企業各項財務和非財務資源，并對執行過程進行監督和分析，對執行結果進行評價和反饋的管理工作。全面預算管理具有全員參與、業務范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的特點。全面預算管理是企業加強內部控制實現發展戰略目標的重要工具和手段。平臺改制后，內控體系處于建立規范時期，集團引進全面預算管理模式，有利于提高內部控制的執行與監督效率，促進集團企業健康發展。

二、全面預算內控體系的構建

構建全面預算內控體系應首先確定集團企業全面預算管理的目標，在此基礎上明確全面預算內控體系的構建步驟。

（一）以集團發展戰略確定全面預算管理的目標

企業的生命周期一般分為初創期、成長期、成熟期和轉型期。政府投融資平臺改企后也將經歷這四個發展時期，每一個時期集團的戰略目標、管控重點、風險點等均不同，因而全面預算管理目標應隨之調整。

在初創期，平臺改企后集團化管理模式有待完善，集團業務、人員崗位等處在過渡時期，集團管控制度處于建設階段，全面預算管理目標的確定要相對保守，主要以管控現金流為主，使集團有充裕的現金流，保障資本長期運作能力和資金運作安全。

在成長期，集團一方面要完成政府公益項目的建設，另一方面要開拓市場，做大做強集團產業。全面預算管理在這個時期要以營業收入為管控的重點目標，在預算執行的過程中監督集團產業的變化，購銷存控制在合理的范圍內，保證年度收入目標順利實現。

對于成熟期，集團在經歷了成長期的培育發展后，其戰略規劃、管控措施、人員配置等各方面達到了集團化運作的要求，集團產業的經營趨于穩定和向好。這個時期全面預算管理的目標轉變為追求企業利潤最大化，管控成本、降費增效，保證年度利潤目標的實現。

轉型期，集團企業在經歷了上述三個時期后，一些業務已經不適應市場需求，這時集團要調整戰略規劃，重新找到適合集團發展的模式。全面預算管理要保持以良好的現金流為目標，確保集團平穩轉型。

在明確定全面預算管理目標的基礎上，集團企業就可以分步驟構建全面預算內控體系。

（二）全面預算內控體系的構建步驟

全面預算內控體系的構建有自上而下和自下而上兩種方法。政府投融資平臺改企一般采用自上而下的方法，這種方法有利于保障集團戰略目標的實現，適用于規模較大的集團企業。具體構建步驟為以下幾方面。

1. 從集團層面下發并制定全面預算管理制度

集團制定并下發全面預算制度及編制程序，包含制定集團發展戰略及年度經營目標。明確預算編制的原則。分解各項計劃，明確預算編制牽頭部門、編報時間、編制程序、審批程序、調整程序等。

2. 健全過程管控的流程

全面預算編制完成后，過程管控是確保全面預算管理順利實施的重要環節。月度資金計劃控制是完成全面預算過程管控的重點，月度資金計劃要有工程進度、銷售產量等較為細致的量化指標做支撐。通過細化的月度資金計劃，預算在哪個環節出現漏洞或者風險點一目了然，這樣可以及時調整經營策略，保證全面預算管理順利完成。

3. 建立適合集團發展的細化管控原則

平臺改企后，在全面預算管理的基本原則基礎上，可以根據自身實際制定適合集團全面預算管控的細化原則，如保重點，從嚴從細的原則;控費用，勤儉節約的原則;降成本，提質增效的原則;爭市場，提高回款的原則;提效益，投少產多的原則;防風險，安全高效的原則。這些細化的原則在預算編制和實施過程中，更有目的性、方向性，對企業發展起到重要作用。

4. 突出重點，確保大局把控

全面預算管控要突出重點事項、重點項目、重點環節等，現金流量較大的、列入政府重點項目的、年度需要攻克難關的項目、與民生相關的房地產項目等，要重點列報，確保目標完成。

5. 建立預算執行的跟蹤、考核機制

這是全面預算內控體系最重要的環節，要過程中管控，以預算執行考核結果來檢驗集團制定的戰略規劃和發展目標是否符合集團發展，利于制定下一年的目標，以預算執行考核結果作為職工績效工資的一項指標，獎懲分明為全面預算管理體系管控把握最后環節。

三、全面預算內控體系構建中存在的問題

總的來看，政府投融資平臺改企過程中施行全面預算管控效果較好。既保證了資本運作安全有效，也促進了集團經營性項目的良性發展。但由于融資平臺轉企的局限性，也顯現了一些問題。

（一）沒有很好地服務于集團戰略

在實踐中，全面預算管理只是針對年度目標的預測，僅作為普通意義上的管理體系來實施的，從預算的編制、風險控制到實施、高層的關注度等過于拘泥于短期目標的實現，沒有挑戰性、遠瞻性，忽略了集團的長期戰略目標，一定程度上制約了集團的發展。

（二）沒有形成一個系統的過程

一般地，全面預算的任務在每年11月份開始下達，各部室按照集團的要求編制，期間要經過幾次的調整才能最終確定下來，耗費巨大。預算執行過程中，每月還要編報月度資金計劃，上報審批后才可進行資金支付，原則上月度資金計劃不得突破年度預算，如果執行過程中有大的政策性或流程性等變動，預算也要相應的進行調整上報審批。臨時性調整使全面預算的考核機制無法及時跟進，無法將預算考核結果納入職工績效工資中，全面預算控制體系沒有發揮出其核心的作用，前緊后松，頭重腳輕，整個預算內控體系沒有形成一個完整的閉合圈。

（三）以偏概全

全面預算內控體系從編制到考核基本是圍繞資金管理進行的，導致一些處于培育期的子公司因資金不到位不能更好地開展業務，有的甚至放棄。過度關注資金預算，會阻礙平臺改制后向集團化發展的步伐，會忽略收入預算、成本預算和利潤預算。

（四）財務人員素質參差不齊

全面預算具有全員參與性。但實際實施過程中，財務部門成了全面預算的主力。然而財務部人員業務能力有限，特別是對于具體業務的了解有限，造成預算的編制脫離實際。

四、完善全面預算內控體系的建議

（一）近期目標與長遠戰略規劃相結合

協調集團的長短期目標、戰略和年度計劃，通過預算的編制、實施和修正，促使集團戰略更好地落地。一方面，將集團戰略目標合理分解到每一個預算年度，使預算目標定位更加準確，另一方面，統籌集團整體的、長遠的戰略目標，使年度預算目標具有先進性、前瞻性，增強集團挑戰未來的能力，促使平臺企業改制后能夠長足發展。

（二）建立科學規范的全面預算內控流程

要想避免全面預算執行過程前緊后松，頭重腳輕，使其形成一個完整的閉合圈，可以從以下方面入手。

1. 集團上層充分重視全面預算內控體系的建設

集團層面成立預算管理委員會，委員會由集團主要領導和各業務部室負責人組成，對集團企業決策層負責。委員會制定科學合理的預算編制原則、流程和方法，對預算的執行控制、分析報告、調整及考核評價等做出具體明確的規定。預算委員會要對預算執行單位在預算過程中提出的重大政策、重大風險、重大事項等進行可行性研究后，才能決定是否調整預算。

2. 推行ERP系統的運用

首先，ERP系統可以把集團業務部室、業務類別、業務與財務等各個部室、各個環節聯系在一起，相互協調，信息共享，形成共享數據庫，提高了預算的準確性。其次，ERP系統打破了“預算只是財務部門的工作”慣性，使各崗位人員相互配合，責任具體明確，充分體現了全面預算的全員參與性。最后，ERP系統提高了全面預算預警能力。預算執行過程中各節點進度、支付是否超支、預算執行率等都能及時預測，有助于及時采取防控措施，確保預算完成。

3. 建立科學的全面預算考核評價機制

集團要重視全面預算考核評價工作。首先，年度預算執行完成要先自我評價，總結經驗，發現管理漏洞;其次，集團層面根據自我評價的結果，制定防控重大風險的策略;最后，預算考核結果與部室、子公司考核掛鉤，與職工績效工資掛鉤，充分調動廣大職工參與全面預算的積極性。

（三）提高集團財務管理水平

隨著經濟環境和集團體制的變化，財務工作逐步由核算型向管理型轉變。全面預算管理是集團內控的核心環節，而財務工作是保證全面預算順利實施的關鍵崗位。集團應加大提升財務部室的軟實力，加強對優秀財務骨干的培養。

五、結語

投融資平臺改企后，集團發展速度會持續加快，集團的內部結構、產業結構也會發生巨大變化，集團資產規模、社會影響力也會逐漸擴大，如何抓住機遇迎接挑戰，保重點、抓規范、促發展是關鍵，在發展中防控風險，建立以全面預算管理為核心的集團內部控制體系迫在眉睫、勢在必行。只有加強集團內部控制、提升全面預算管理水平，才能促進集團的良性發展，才能為集團戰略規劃健康落地保駕護航。

參考文獻：

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[2]徐波.以全面預算管理為核心的集團企業內控體系構建[J].管理觀察，2018（16）.

[3]孫成弢.以全面預算管理為核心的集團企業內控體系的構建[J].管理觀察，2018（12）.

（作者單位：濟南西城投資開發集團有限公司）