“一帶一路”沿線地區土地荒漠化國際治理與合作——現狀、問題以及路徑

李博

摘 要：土地荒漠化不僅對當地居民的日常生活有巨大危害，而且還會影響地區的經濟活動與交通運輸。由于“一帶一路”沿線地區本身的地理和氣候條件，加上近年來過度的人類活動導致這些地區的土地沙化嚴重、沙塵暴頻繁發生。因為土地沙化和沙塵暴的影響范圍不以國境線為界，所以土地荒漠化的國際治理是必要的。盡管，近年來我國與周邊國家已經建立了一些相關的合作機制，也取得了一定成效，但是當前的治理模式仍然存在一些問題。所以，在分析近年來沿線地區國際治沙合作的基礎上，本文認為通過重新理清超國家組織（國際機制）、國家、市場與社會在國際治沙中的關系，使得各參與主體之間形成良性互動，提升中國在地區環境治理中的工具性和話語性領導力，加快改善“一帶一路”沿線的生態環境，攜手絲路沿線國家共建“一帶一路”綠色走廊。

關鍵詞：地區治沙合作;治理主體;治理路徑;綠色絲路

中圖分類號：X171.4? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2019）09-0035-05

土地的荒漠化以及隨之而來的沙塵暴天氣是全球環境治理的重要組成部分，土地荒漠化被認為是21世紀威脅人類生存的幾大全球性環境問題之一，“荒漠化”涉及氣候異變和人類活動在內的種種因素造成的干旱、半干旱和亞濕潤地區的土地退化。2005年的千年生態系統評估估計10%的旱地經受著一種或者多種形式的土地退化。除了持續惡化的土地狀況，貧困既是荒漠化的原因之一，也是其后果之一。最近的評估顯示，“在干旱地區，消除貧困進展相對最為緩慢，這不僅危及千年發展目標的達成，也阻礙了正在進行中的土地恢復項目。隨著氣候變化，干旱會在新的地區出現，使得這些地區更易于受到土地退化的危害，而原本就易受干旱威脅的地區將遭遇更頻繁和更嚴重的土地沙化現象。”{1}

“一帶一路”沿線地區涵蓋了當今世界土地荒漠化程度最高的幾個國家與地區（哈薩克斯坦、蒙古、中國、巴基斯坦、東部非洲），土壤的沙化、水源短缺對于當地的生產、生活造成巨大的負面效應，加劇貧困落后的現狀，而且由于沿線地區多位于大陸氣候區或者受亞熱帶高氣壓影響，例如“一帶一路”北線地區處于蒙古高原西伯利亞高壓帶的長期影響下，土地的沙化易導致極端的氣候狀況，大風高壓加之廣泛的沙源、不可持續的經濟發展模式、地區內國家缺乏防紗治沙的相關立法，這使得近年來土地沙化嚴峻，土壤沙化的影響范圍不局限于國內，其伴生的極端天氣也會由一國擴散至多國，在歐亞大陸腹地產生的沙塵暴頻繁席卷東亞部分人口稠密的發達地區，給當地居民生活造成不便。有時，沙暴天氣連同污染氣體誘發人體呼吸道疾病，在一些地區甚至導致了嚴重的經濟損失。“一帶一路”西線經過西亞北非荒漠區，土地荒漠化嚴重危害了依靠綠洲經濟而發展的城市，沙塵天氣頻繁導致交通受阻，一定程度上影響“一帶一路”倡議所支持的地區互聯互通以及經濟可持續發展，甚至在個別案例中涉及大量人畜傷亡。

一、荒漠化全球治理成果與缺陷

自1978年以來我國陸續啟動了全國防治土地荒漠化項目以及防沙治沙工程，例如三北防護林工程（西北、東北、華北），在國際上中國積極參與荒漠化防治國際合作，例如1984年啟動的中日林業JICA合作項目，1992年發起的東北亞環境合作會議（NEAC），形成了中日韓俄蒙五國政府環保部門對話機制，1993年中德在陜西開啟第一個合作生態造林工程，德國政府向我國提供了1300萬馬克的無償援助基金，{2}九十年后中期隨著中國加入《聯合國防治荒漠化公約》，中國在防沙治沙國際合作方面開始發揮更加積極的作用，在治理角色上從受援國轉變為援助國。

防治荒漠化的環境與氣候治理是全球環境治理的重要方面。于1994年6月7日在法國巴黎通過的《聯合國防治荒漠化公約》是聯合國相關機構制定的防治荒漠化公約。截至目前，該公約共有197個締約方。《聯合國防治荒漠化公約》（以下稱《公約》）是聯合國環境與發展大會框架下的三大環境公約之一。該公約的核心目標就是由各國政府共同制定國家級、次區域級和區域級行動方案，并與捐助方、地方社區和非政府組織合作，以對抗應對荒漠化的挑戰。“該公約在國際水平上是一份創新性的文件，因為它優先考慮直接受此影響的地區的利益，它代替了傳統的理念即幫助參與者和合作者。”{3}而且，公約處理所有關于土地退化和環境破壞的議題，特別關注那些受干旱和荒漠化嚴重影響的國家尤其是非洲國家。在2017年的《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會上各締約方同意制定實施《聯合國2030可持續發展議程》和《巴黎協定》中荒漠化防治相關行動計劃，這對于促進全球可持續的土地管理產生了積極影響。{4}近年來各國對《公約》的推進使得“一帶一路”沿線地區的荒漠化治理水平有了一定提升，尤其是中國作為主要受荒漠化影響的國家之一積極與周邊國家在《公約》框架下展開廣泛的治沙合作，推廣中國治理庫布其沙漠的成功經驗，向世界提供防治荒漠化“中國方案”，中國部分地區的政府與企業也參與到地區治沙項目中，在此期間中國也從政府主導型治沙模式轉向企業和科技主導型產業化的模式。

《公約》為全球和地區層面荒漠化治理提供了一個比較全面有效的合作平臺，但在一些方面例如履約資金匱乏、治理責任分攤不明確、治理領導權缺失、資金運作機制不暢等，一直是困擾《公約》發展的難題。{5}制約《公約》有效性的因素始終存在，盡管《公約》中展示了聯合國全體會員國甚至包括聯合國非會員國承擔治理荒漠化的共同國際責任，但在國際治沙合作方面，國際公共產品仍然十分短期，而且相對于全球氣候變化等核心議題來說，國際防治荒漠化合作被相對邊緣化，影響力僅限于部分干旱的荒漠地帶，而且這些地區又受限于低水平的經濟發展模式，當地的人地矛盾突出，很多國家仍然以不合理開發林業土地資源、過度開采礦產資源維持增長。與此同時，《公約》沒有高效的激勵機制以促進上述國家通過調整國內法律制度與國際標準接軌，來限制國內不合理的經濟發展方式，這導致國際合作的潛在意愿缺失，即使參與國際合作之中，也通常采取搭便車的行為策略。在協調發達國家與發展中國家的利益關切方面，《公約》很難推進利益互補的國際合作，發達國家往往擔心無效的環境治理成本和無償的技術轉讓，發展中國家也不愿以經濟增長和國內法律管轄權為代價迎合發達國家的全球環境治理總體目標。

二、我國周邊地區防治荒漠化的國際合作現狀與問題

在地區合作層面。例如在東北亞地區，域內國家開始通過簽訂環境合作協定或者諒解備忘錄等進行雙邊合作，包括TEMM（韓中日環境部長會議）、NEASPEC（東北亞環境合作高級官員會議）、NOWPAP（北西太平洋行動計劃）等多邊合作框架，但長期以來該地區并沒有形成國際性治沙機制，盡管部分國家采取了嘗試，進行多邊治沙防沙合作，例如中日韓之間關于沙塵暴問題的具體合作項目逐步開展和落實。但東北亞地區近年來的生態環境退化情況仍然不容樂觀。以蒙古為例，最近二十年來，隨著東北亞地區經濟的快速發展，“周邊國家對牛、羊等畜產品的需求大為增加，這導致牧民放養的牲畜數量出現爆發式增長，迅速超出了牧場的承載力，草原迅速荒漠化，森林面積也迅速減少”，{6}由于缺乏環保意識和可持續發展觀念，蒙古的自然環境條件持續惡化，毀林放牧，不合理開采礦產資源都加速了土地的荒漠化，不斷擴展的戈壁甚至一路延伸至中國北方邊界，由此伴生的沙塵天氣影響到了我國北方地區甚至是朝鮮半島和日本沿海地區。進入新世紀以來蒙古國土面積的已經呈現荒漠化。隨之而來的，是蒙古境內的草原和森林環境開始持續、加速惡化。如果審視原有的地區環境合作框架，對于荒漠化的治理都沒有形成完整有效的地區治理機制，盡管一些國家的國內荒漠化治理取得一些進展，例如中國近年來的國內治理已顯現成效，2015年我國發布第五次全國土地沙化及荒漠化監測結果顯示：“截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，占國土面積的27.20%;沙化土地面積172.12萬平方公里，占國土面積的17.93%;有明顯沙化趨勢的土地面積30.03萬平方公里，占國土面積的3.12%。實際有效治理的沙化土地面積20.37萬平方公里，占沙化土地面積的11.8%。”{7}在某種意義上，荒漠化動態數據表明我國荒漠化整體擴展的趨勢得到逐步遏制，荒漠化地區已逐步從“治理與破壞相持”轉向“持續扭轉荒漠化”。然而國內治理的成效往往受制于周邊地區持續惡化的生態環境，同屬一個生態氣候區的國家在環境問題上相互影響，另外生態環境治理也是“一帶一路”倡議的重要組成部分，“一帶一路”沿線國家的經濟可持續發展需要有良好的生態環境作為依托。

荒漠化治理還與產業結構革新密切相連，在原有的地區治沙框架內，地區國家往往陷入“治理-破壞-治理”的惡性循環之中，治理成本過大，收效較低。而且受荒漠化嚴重影響的國家在國際分工與產業鏈上往往處于低端位置，產業的結構以高耗能、高污染、低附加值為特點，長期以來不良的經濟模式所造成的后果是對地區內土地荒漠化加劇，然而原有的治理框架很少將經濟發展模式與環境治理模式相連，對地區環境治理的合作僅限于檢測與評估，無法從根本上逆轉地區荒漠化的嚴峻形勢，預防措施也沒有得到有效落實。從國際法的角度講，國際環境法條約采用“自上而下”的模式，一方面各國的生態環境是一個整體，任何國家的環境污染、生態破壞都可能帶來全球性的不良影響。只有在國際層面盡快達成一致，才能達到全球環境治理的目標;另一方面，“許多環境條約包含了技術性的規則、規章和標準，這些規范是否構成實在的、可執行的法律義務，一般是難以確定的。”{8}因此，大多數的國際環境條約都是以原則性要求為主的“框架性”條約，條約規范通過議定書得到正式確認，但通過締約大會的決定并沒有規定具體的行動指南。例如UNCCD就沒有首先確定一個具體的全球性行動目標，也沒有根據締約方的責任和義務來分配具有法律約束力的任務指標，“而且UNCCD還允許各締約方根據各自的國情和發展優先自主決定其參與防治荒漠化的戰略方針和具體措施，采取承諾的方式是自我確定，所以并沒有法律約束力的行動方案”，{9}由此該公約的實際效用大打折扣。

另外，在地區治沙領域，國際社會長期缺乏明確的領導權，根據曼瑟·奧爾森的邏輯，公共領域的治理需要克服集體行動的困境，公地治理問題就是為了克服集體行動的困境，奧爾森指出在沒有強制的情況下達成集體行動的關鍵要素有兩點，一是對參與個體數量進行控制，二是正負選擇性激勵的存。“個體數量的多少決定團體內部相互監督的成本高低，然而全球或者地區環境治理會涉及眾多的國際行為體，由誰來提供何種有效性的正負選擇性激勵已經成為問題的關鍵所在。”{10}奧爾森提出了集體行動中存在領導者的重要性，但并未深入說明領導權的具體內涵以及影響。奧蘭·揚在研究國際機制時重點強調領導權是決定制度談判成敗的關鍵。“領導者必然有能力提供正負選擇性激勵，即具有強大的物質轉化力來影響乃至支配其他行為體的行為。”{11}在荒漠化問題上，發展中國家長期以來面臨集體行動的困境，不能夠很好的協調彼此之間的利益，存在發展經濟與保護土地的矛盾，缺乏一個制度化的合作平臺，在這一問題領域內，地區國家始終沒有明確連續有效的領導權，而且這一領域的國際多邊協定例如《聯合國防治荒漠化公約》缺乏激勵機制促進發達國家對發展中國家的技術支持，受荒漠化影響的發展中國家面臨巨大的產業轉型壓力，符合環境標準的經濟轉型又代價太大，在相關議題的談判過程中發展中國家往往處于不利的談判地位，無法實現多邊協議所設想的目標。

三、“一帶一路”防治荒漠化合作機制的建立與影響

2013年我國提出的“一帶一路”倡議，建立了包含中國與沿線相關國家的多邊合作機制，借助行之有效的區域合作平臺，中國發展與沿線國家的合作伙伴關系，努力打造政治上相互信任、經濟上相互融合、文化上相互包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。綠水青山就是金山銀山，在建設一帶一路過程中，中國與沿線國家推動綠色發展，加強生態環境保護，注重把生態環保與社會、經濟發展相融合，積極對接沿線國家的相關環境治理規劃，豐富合作內容和搭建技術交流平臺，促進綠色發展成果共享。一帶一路倡議提出5年來，中國與沿線國家一道建設了一批的綠色工程和項目，形成了一批環保產業集群，為推進實現聯合國2030年可持續發展目標做出了一定的貢獻。

2017年《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會通過的《“一帶一路”防治荒漠化合作機制》主要內容就包括了沿線各方的合作共識、防治機制、參與方協調、合作框架組建、合作方式、資金籌集和使用、機制發展戰略及執行評估等方面。建立明確的“一帶一路”防治荒漠化合作機制有利于塑造地區環境共同體意識，在“一帶一路”經貿文化合作的大背景下，這有利于協調沿線國家在防治荒漠化不同的利益需求。這些防治荒漠化的相關項目可以推動經濟發展目標與生態環境目標的相互適應，逐步形成地區環境機制，為應對跨地區的荒漠化問題提供了一系列明確的規則、規范和具體標準，有利于形成“一帶一路”沿線國家在全球荒漠化治理中的話語權。

這一機制還有效地引導“一帶一路”沿線各國政府、私人企業、科研院所、跨國社會團體參與治理，進行良性互動。地區治沙合作涉及不同治理主體之間的溝通與協調，沿線國家充分運用“一帶一路”防治荒漠化合作機制，調整“政治環-經濟環-社會環”這三環之間的關系，例如“一帶一路”北線地區的跨境草原生態環境治理，這是一項復雜的系統工程，需要幾個國家、多個部門連同合作完成。中國、蒙國、俄羅斯、哈薩克斯坦由于經濟政治發展的差異和不均衡，在進行跨境草原生態環境治理將會產生生態保護目標與經濟發展目標不一致的棘手問題。機制內的幾個國家都可能從理性經濟人的角度出發，使得個別國家的利益與地區整體的荒漠化防治目標相背離，造成國家間在整體行動上的不一致和不協調。

除了推進政府部門間協調，“一帶一路”防治荒漠化合作機制中還應包括相關企業、社會團體的聯動計劃，以市場與社會的力量輔助政府開展區域防治荒漠化的國際合作，市場方面可以尋求借鑒沿線國家產業化治沙的發展模式。中國在這方面積極整合治沙科技成果，在沙區集中推廣應用了低覆蓋度治沙、沙障防沙治沙等技術成果，而且建立了一批科技推廣項目示范點以及標準化示范區，形成了億利模式、仁創模式等沙區綠色發展的典型模式，中國的治沙也逐漸由政府導向轉變為市場導向。另外，各國的科研機構可以在相關領域進行合作，共享科技治沙成果的努力已經在很多地區展開，例如中國的公路防沙治沙技術已推廣到撒哈拉沙漠地區，為利比亞的海岸和沙漠公路建設提供了風沙危害的防治方案。

搭建“一帶一路”沿線防治荒漠化信息共享與交流平臺，提升平臺信息的透明度，及時有效地推動新技術應用，促進治沙關鍵成果推廣，減少合作成本降低合作的不確定性，充分利用現有交流平臺，服務于“一帶一路”沿線防治荒漠化進程，例如“我國于2016年9月開始啟動“一帶一路”生態環保大數據服務平臺門戶網站”{13}就是利用大數據技術為“一帶一路”沿線國家防治荒漠化提供環保信息服務，從而將環境保護融入“一帶一路”經濟、文化、科技發展的各方面，為“一帶一路”生態環境保護建設提供先進的技術支撐和及時的服務。

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注 釋：

{1}聯合國防治荒漠化公約網站：聯合國防治治理荒漠化十年，2019年5月23日，https：//www.un.org/zh/events/desertification_decade/background.shtml，訪問時間2019年5月27日.

{2}戴曲婧.中國參與防治荒漠化國際合作的研究[D].青島大學，2015.34.

{3}胡耘通.論可持續發展背景下荒漠化土地治理的國際對策與國內回應[A].中國法學會環境資源法學研究會、環境保護部政策法規司.可持續發展·環境保護·防災減災——2012年全國環境資源法學研究會（年會）論文集[C].中國法學會環境資源法學研究會、環境保護部政策法規司：中國法學會環境資源法學研究會，2012.5.

{4}張建龍.《聯合國防治荒漠化公約》開啟各國攜手防治荒漠化的新里程碑[J].內蒙古林業，2017，（10）：4.

{5}UNCCD：About the Convention，https：//www.unccd.int/convention/about-convention.2019-5-12.

{6}張盼，馬軍.“一帶一路”背景下跨境草原生態環境合作治理研究[J].內蒙古統計，2018，（03）：34.

{7}國務院新聞辦公室網站：我國荒漠化和沙化土地面積繼續保持“雙縮減”2015-12-9.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33953/zy 33957/Document/1460467/1460467.htm.2019-05 -23.

{8}王鐵崖.國際法[M].北京：法律出版社，1995.458.

{9}ALONTAL and JESSICA A.Cohen Bringing “Top-Down” to “Bottom-Up”： A New Role for Environmental Legislation in Combating Desertification， The Harvard Environmental Law Review，2007（31）：163.

{10}李昕蕾.全球氣候治理領導權格局的變遷與中國的戰略選擇[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2017，（01）：68.

{11}李昕蕾.全球氣候治理領導權格局的變遷與中國的戰略選擇[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2017，（01）：76.

{12}“一帶一路”生態環境保護合作規劃[N].中國一帶一路網：https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/13384.htm，2017-10-23.

{13}張盼，馬軍.“一帶一路”背景下跨境草原生態環境合作治理研究[J].內蒙古統計，2018，（03）：32.

（責任編輯 賽漢其其格）

International Governance and Cooperation on Land Desertification

along the Belt and Road Initiative Regions ： Current Situation，

Problems and Paths

LI Bo

（Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract： Land desertification not only does great harm to the daily life of local residents， but also affects regional economic activities and transportation. Due to the geographical and climatic conditions of the area along the Belt and Road and the excessive human activities in recent years， the desertification of these areas is severe and sandstorms occur frequently. Because the scope of land desertification and sandstorms is not contained within national borders， international governance of land desertification is necessary. Although， in recent years， China has established some relevant cooperation mechanisms with neighboring countries and achieved certain outcomes， there are still some problems in the current governance model. Therefore， on the basis of analyzing the international sand control cooperation in the areas in recent years， this paper believes that by re-clearing the relationship among the supranational organization （international mechanism）， the state， the market and the society in the international sand governance， the proper model in which participants interact smoothly are formed. Benign interactions will enhance China's instrumental and discourse leadership in regional environmental governance， accelerate the improvement of the ecological environment along the Belt and Road regions as well as join the countries to build a One Belt， One Road green corridor.

Keywords： Regional Sand Control Cooperation; Governance Subject; Governance Path; Green Silk Road