我國生活垃圾無害化向減量化處理處置轉換路徑探析

譚靈芝，孫奎立＊

（1.重慶工商大學人口發展與政策研究中心，重慶 400067；2.山東第一醫科大學醫學管理學院，山東泰安 271016）

引言

黨的十九大全面明確了我國建立生態文明制度的方向和路徑，并提出要“著力建設資源節約型、環境友好型社會”。其中，生活垃圾的處理處置管理是我國生態文明制度建設和資源節約型社會建設的重要組成部分[1]，涉及生活垃圾從無害化如何向減量化和資源化轉變的路徑、未來城市生活垃圾處理企業如何推進混合所有制改革、我國生產企業和消費領域如何轉變生產和消費方式實現資源節約和源頭減量等內容。

生活垃圾處理處置從無害化到減量化，大致有以下幾個特征：①改革開放之后的快速城市化，促使我國城市生活垃圾無害化處理能力逐年提高，2017 年已達97%[2]。但若考慮沒有被完全清運的生活垃圾和城鄉接合部產生的生活垃圾，無害化處理率僅為64.39%[3]。②偏重于大中城市的公共投資模式，引致區域環境衛生設施供給不均衡，農村和城鄉接合部生活垃圾處理設施不足的情況較為普遍。③人口向城市集中會進一步增大城市生活垃圾處理處置壓力，無地可以消納生活垃圾的情況會抑制生活垃圾處置能力的增長。④由于無害化處理處置相對較低的環境效率，當這種低效問題難以通過資本投入擴張的方式解決，而需經由新的途徑解決時，潛在的減量化增長預期將會提高。而國家生態文明制度建設的需求和高質量經濟發展的需求也明確了生活垃圾處理處置必須加快向減量化和資源化處置階段轉換，以提高資源和環境效應促進處置結構調整的減量化階段逐步形成。

目前已有較多文獻討論我國城市生活垃圾處理處置模式的轉變，例如，杜歡政根據產業組織理論提出了生活垃圾從無害化向減量化轉換的途徑[4]；張越等論證了我國城市生活垃圾從無害化向減量化轉換的重要性和必要性，并提出了相應的管理措施[5]；李穎等從生活垃圾資源化再生利用視角探討北京市生活垃圾從無害化向減量化轉換現實路徑[6]；潘勇剛等認為實現無害化到減量化的重點是廚余垃圾等的回收利用[7]；譚靈芝等從生活垃圾公共投資差異角度，探討生活垃圾無害化到減量化處理處置的市場化路徑[8]；扎西德吉等分析了固體廢棄物進口對我國垃圾從無害化向減量化轉換的影響[9]。

總體來看，研究者或關注單一轉換路徑的研究，或對與之相關的政策進行分析闡釋，但從更為全面和長遠的角度對我國生活垃圾無害化向減量化處理處置轉變的特征、結構和趨勢研究不足，分析結果也難以與實際情況較好匹配。因此，本文利用擴展的C-D 生產函數分析影響我國生活垃圾數量及結構變化情況，試圖從更為長遠的角度分析和解析兩個階段如何轉換的路徑，并據此提出相關政策建議。

1 生活垃圾減量化背景下垃圾處理處置率增長的統計分析

生活垃圾產量大，且資源環境稟賦有限的國家和地區，常常會碰到如下問題：生活垃圾到底應該如何處理處置？現階段最合適的處理處置方式為何？如何改進？等等。本部分提供我國生活垃圾要素變動的基本情況，進而對發達國家和發展中國家生活垃圾處理處置率變動進行統計分析，而后續的分析和討論也基于這些事實展開。

1.1 現象I:發展中國家垃圾處理處置的結構失衡

對比發達國家和發展中國家之間垃圾處理處置率增長的差異可知，結構的失衡主要表現為發展中國家長期存在的高投入低增長的發展模式和處理處置結構均衡演進效率的損失。

1.1.1 發達國家生活垃圾減量化趨勢與產業結構轉移趨勢一致

圖1 顯示了課題組收集的六個發達國家1980—2015 年不同產業類型中產生的可循環再生利用物質總量相對于主要工業生產原料利用量的變動趨勢。可以發現，在產業結構向服務化轉移過程中，工業化國家中第二產業的可循環再生資源總量遠高于第三產業。但隨著服務業的持續擴張和第二產業向發展中國家轉移，以及這些國家較為嚴格的環境規制，工業化國家第二產業的可循環物質出現下降態勢。

從再生資源比例的變動可知，從第二產業向第三產業轉化的過程中，發達國家更趨于從生產源頭提高資源利用效率。且隨著產業結構的調整，第三產業規模的擴張促使生活垃圾產生源頭從供給端向消費端轉移，生產端源頭減量出現遞減態勢，消費中端資源再生利用和回收比率逐漸增加。兩個階段減量化比例逐漸接近會成為一種潛在趨勢。

1.1.2 發展中國家低效的減量化演進路徑

與圖1 數據來源一致，圖2 顯示了印度、巴西、阿根廷、印度尼西亞四個新興工業化國家1980—2015 年再生利用物質總量相對于主要工業生產原料利用量的變動趨勢，可以發現，發展中國家與發達國家生活垃圾減量化以兩個完全相反的理念分別運行。

上述四個國家仍處于工業化初級或中級階段，資源利用效率普遍較低。即使環境資源利用效率相對較高的一些發展中國家和地區，如中國、印度尼西亞等，其生活垃圾中可再生物質比例也在0.2～0.4 之間變動[4]。相比之下，發達國家減量化規模的擴大嚴謹地遵循了生態和循環的生產及消費原則。而在發展中國家，特別是新興工業化國家的減量是在原生資源極大浪費的背景下獲得，減量化路徑相對低效且難以持續[10]。若資源對外依賴度大，這種減量化模式會造成產業成本高企且極易產生二次污染。

圖1 六個主要發達國家再生資源變動率

圖2 四個新興工業化國家再生資源變動率

1.2 現象II:減量化率長期增長過程中要素彈性的變化

1.2.1 我國現階段生活垃圾要素變動分析

如前所述，減量化的最終目的是最大限度地減少生活垃圾最終的處理處置量。本文采用生產函數法，嘗試對2004—2015 年生活垃圾要素彈性變動進行分析，將減量化處理處置結構問題轉化為生活垃圾產生量變化的分析，探討我國生活垃圾減量化基本情況。

其中，Y為第t年i地區生活垃圾產生總量；T為技術發展水平；R和L分別表征垃圾回收量和末端處理量；α(t)為生活垃圾回收量邊際產出彈性；β（t）為生活垃圾末端處理量邊際產出彈性；μ 為誤差項。其中，生活垃圾產生總量和垃圾回收量數據主要來自中國再生資源協會統計報告。根據式（1），對樣本數據進行面板固定效應模型和隨機效應模型回歸分析。此外，為避免效率損失，還借助面板隨機前沿模型進行了討論（表1）。

表1 面板模型回歸結果

根據Hausman 無偏檢驗結果可知，P值為0，拒絕了隨機效應模型，因此，本文適合采用固定效應模型進行分析。R2為0.901，各變量系數均顯著，說明模型擬合效果較好。SFA 模型估計結果與采用固定效應模型的估計結果類似，即估計結果是穩健的。從表1 可知：①技術水平對降低生活垃圾增速并未產生顯著影響；②生活垃圾循環再生利用能較好地降低生活垃圾產生量，但這種產出彈性相對較小，說明現階段依靠再生資源循環利用減少生活垃圾產生量仍顯不足；③末端生活垃圾處置量變化仍是生活垃圾產生量增長的原因。

進一步地，將表1 中的估計結果與各要素結構比重相乘，得到各年度要素產生彈性變化程度。結果見表2。

根據表2 可知，FE 和SFA 模型在整個研究期呈現較為一致的變化趨勢：①總體而言，生活垃圾末端產生量產出彈性始終最高（β值約為0.8）；②2009 年之后，再生資源產出彈性增速顯著。2012 年之后，末端處理處置量彈性降速明顯高于再生資源產出彈性增速，說明我國生活垃圾可能有源頭減量趨勢，中端再生資源循環利用率持續增加。一些研究者認為這可能和黨的十八大之后持續進行的供給側結構性改革和環境規制日益嚴格與完善有關，提高了源頭利用效率和再生資源循環率[11]。

表2 2004—2015年各要素彈性參數估計結果

1.2.2 發達國家與發展中國家要素變動對比分析

隨著城市化率提高，生活垃圾產生量呈長期增長態勢。此時，若源頭減量化率和再生資源利用率等難以持續增長，則生活垃圾減量化會以末端減量為主，減量化效益較低。

從發達國家和發展中國家對比結果可知，隨著垃圾處理處置率提高，回收量邊際產出彈性（α）將逐漸升高，末端處理量邊際產出彈性（β）則不斷降低。工業發達國家再生資源量進入工業化后期顯著下降。而發展中國家較低的資源化利用水平引致源頭減量難以實現，但相對低廉的勞動力和經濟發展的制度偏向又會使再生利用率較高的廢舊資源持續進入生產和消費領域。在這種結構下，再生資源在最終處置的生活垃圾中并不多，這種減量是低效的。

低效減量化結構一旦形成，若無足夠資源作為支撐，并輔之強力的環境規制，則可能產生兩種結果：勞動密集型的再生資源產業會吸納大量就業人口，低廉的環境成本使得更多的從業人員和企業獲益，隨著中間階段減量化規模擴大和就業、產出量上升，以資源回收再利用為特征的減量化階段會進一步強化低效的減量化結構，進而降低生活垃圾減量化效率。另外，由于過低的環境標準，這種減量化結構對生產的影響表現為“劣幣驅逐良幣”，即許多生產企業盡可能使用相對低廉的再生資源作為生產原料，甚至會吸引大量境外非法廢棄物進入[8]。此時，以資源再生利用為核心的減量化反而會增加垃圾產生量，降低垃圾減量化效率。

1.3 現象Ⅲ：生活垃圾減量化處理處置的階段減量和全域減量

生活垃圾減量化并非一蹴而就。發達國家普遍會經歷垃圾減量化加速和減速階段。這種減速更多的是強制性和誘導性環境政策的制定，引致生活垃圾處理處置強調源頭減量、分類和循環利用之后，總體生活垃圾處理處置量下降。這種變化路徑可以概括為“階段減量”和“全域減量”兩個階段。從發展時序看，發達國家在20 世紀80 年代末普遍進入了生活垃圾處置“階段減量”，到21 世紀初期，相當數量的發達國家基本實現了生活垃圾處置的“全域減量”。法國、英國等國家的減量化多出現在源頭和末端，對廢舊資源再生利用不足，這可能與勞動力價格和產業結構有關[4]。

需要明確的是，作為必經階段，“階段減量”并不必然改善生活垃圾減量化處置結構。原因在于，階段減量化處置比例降低，即使某個城市化發展階段會有激增，這種增加也可能會因為生產過程的資源集約和循環利用而抵消。另外，這種抵消因素若沒有消費結構調整和資源再生利用的配合，仍須進行末端減量化，即“全域減量”核心要義并非處置率絕對水平的減少，而是減量化與處置效率的根本內涵應趨于一致。

2 我國垃圾減量化階段Ⅰ問題和階段Ⅱ特性

上述三個現象正在我國不均勻地展開，其中現象Ⅰ最為普遍，現象Ⅱ則會隨著我國產業結構和環境政策調整，成為未來主要的處置模式，現象Ⅲ在我國部分地區已經出現，但范圍較小。本文主要討論階段Ⅰ和階段Ⅱ存在的問題及轉換關系。

2.1 政府高投入模式：階段I 的增長問題

我國生活垃圾高無害化處置率得益于政府公共投資，但以無害化處理處置為核心的高投入導致其他處理處置方式發展的滯后，以及長期忽視源頭減量而造成的原生資源利用的低效問題普遍發生。Ⅰ階段問題可以歸納為如下三個方面：

2.1.1 投資低效和地區投資結構不合理

圖3 2004—2015年城市環境衛生投資形成的ICOR

2.1.2 環境投入與產出不合理

在我國，政府作為城市各種資源的所有者和管理者，在生活垃圾無害化處理初期多通過資源和環境無價與低價的方式為生活垃圾處置提供填埋場。這種發展模式，在階段Ⅰ可以迅速實現城市環境衛生改善，具有一定的經濟有效性。

借鑒匡遠鳳等[12]對環境要素投入計算方法，本文把垃圾產生量看作與資本和勞動一樣的投入，不同的是這種投入是一種尚未支付的投入，處理處置量則為產出值。結果發現，我國生活垃圾產生量/產出彈性逐年增長，并向資本投入/產出趨近，這種缺乏源頭減量和高效資源循環再生利用的無害化處理處置傾向引致生活垃圾產生量/產出彈性系數逐年增長，而公共資本投入的低效又引致資本投入/產出彈性下降。

另外，現階段社會經濟核算體系卻難以反映環保投入。此時，通過增加環保投入和加強環境規制等，能在相當大程度上提高垃圾處理處置環境效益，長期增長函數參數也由此發生變化。這種增長函數的改變會促使各種再生資源從分散的最終消納地區向集散中心、生產中心流動，并在這個過程中實現勞動力、資本等的流動和要素數量投入的增加，進而在相當程度上提高資源環境全要素生產率。由此，進入減量化階段之后，通過環境租金和環境稅率可以較好地提高原生和再生資源利用率，促進生活垃圾源頭減量增長趨勢。如果該現象能夠發生，則生活垃圾處理處置會因為末端處理處置環境成本的增加，而轉向源頭和中端減量化，即從Ⅰ階段向Ⅱ階段轉化。

2.1.3 公共投資偏重于以垃圾填埋為主的末端處置方式對減量化趨勢的碾壓

“十二五”期間，政府的高投資實現了較快的處理處置增長和城市環境衛生改善。另外，又因為城市化引致土地價格迅速攀升，生活垃圾填埋成本快速上漲，又對生活垃圾無害化處理處置的進一步發展產生阻滯。此時，不僅無害化并未得到更大提升，甚至可能導致去垃圾無害化處理處置現象。這可能也是為什么經過十年發展，我國生活垃圾處置能力反而出現缺口擴大現象的原因[9]。即使在強調加強資源再生回收利用和生活垃圾末端減量化的“十二五”期間，其他類型的無害化處理設施建設增速也始終較緩。此時，若生活垃圾減量化無法跟上，生活垃圾產生量的日益增長和處理能力不斷下降，將導致城市生活垃圾投資更為無效，處置缺口也更大。可見，以填埋等為核心的無害化末端處置方式難以從根本上解決城市環境衛生問題。再者，城市擴張也讓更多的生活垃圾無處填埋，焚燒等末端減量化綜合處理方式的迅速發展也是對這種傳統處置方式的回應。我國垃圾焚燒發電比例逐年增加，部分省份已超過40%，其工藝發展已較為成熟，其二次污染可通過技術手段控制。但垃圾焚燒前期投資過大，需要政府持續性補貼，短期內仍難以全面推廣[13]，由此，“十三五”期間垃圾填埋仍占據重要地位。

2.2 階段II 特性及發展趨勢

由政府高投入驅動的階段Ⅰ，因為存在巨大資源浪費和負向環境影響，并不能實現我國生活垃圾處置的資源與環境可持續，由此促使我國生活垃圾處置向階段Ⅱ轉化。較之Ⅰ階段，階段Ⅱ有如下三個特征：

2.2.1 生活垃圾結構性減量趨勢

階段Ⅰ完成之后，我國經濟增長供給側結構性改革和生態文明制度建設需求共同決定了生活垃圾處置必須向資源節約和環境友好方向轉化。

這個過程在不同地區形成了層次分明的雁行排序：東部地區因為更為嚴格的環保標準和產業升級而率先進入源頭減量和高質量再生資源循環利用；中部地區在對東部地區追趕過程中，隨著環境規制的強化，也逐步重視源頭減量，并提高了中端再生資源的回收利用效率；西部地區因為承接東、中部地區中低端產業，成為東、中部地區初級資源和能源供給基地，而較低的環境規制強度又會導致原生資源在采集、運輸或初級加工中浪費嚴重。因此，西部地區減量化更多地會集中于中端再生資源循環和末端處置的減量化。

2.2.2 東、中、西部地區市場化程度差異引起區域減量化差異

生活垃圾減量化與產業結構和消費結構密切相關，而社會資本投入的深度和廣度與地方市場化程度有關。我國生活垃圾減量化和市場化在不同區域間存在顯著差異。

在2015 年生活垃圾處理率與生活垃圾處置投資的市場化程度和政府公共投資額的對數形式之間建立回歸方程發現，東部地區市場化率提高1%，推動生活垃圾處理率提高1.172%，中、西部地區則分別為0.673%和0.701%。而公共投資每提高1%，東部地區生活垃圾處理率提高0.463%，中、西部地區分別提高1.122%和1.019%，即東部地區生活垃圾處理率提高速度高于市場化提高速度，但政府投資對其有抑制作用。因此，東部地區可能最早進入市場化通道，政府投資減速較快。現階段東部地區正更多地依賴法律手段和經濟手段等促使生產企業提高資源利用效率，減少末端處置投資，從源頭提高資源利用效率。

中、西部地區政府投資對生活垃圾處理率提高更為顯著。但部分研究者認為中、西部地區以政府投資為主的格局會引起資源環境的巨大浪費[12]，結果可能造成一個越來越低效的垃圾處理處置結構，還可能因為政府過度投資擠壓社會資本投入，造成政府尋租現象。另外，從目前投資結構和效果看，若中部地區能夠優化生活垃圾處置投資結構和投資方向，其相對于西部地區較為雄厚的經濟基礎和城市化水平，可能會促使其向東部地區生活垃圾減量化及投資模式趨近；反之，則可能進一步增大財政壓力，降低生活垃圾處置經濟和環境效益。西部地區因生活垃圾處置率相對于東、中部要低，有較大的增長空間，且政府投資量也不高。若能通過市場手段解決可持續資金供給問題，則可能較中部地區獲得更高的環境和經濟效益。綜合分析，中、西部地區可能因為產業結構、政府投資強度、城市化程度、人口增長速度以及環境規制強度的差異等，二者之間生活垃圾減量化減速誰更為顯著仍難以得出確切結論。

2.2.3 生活垃圾減量化轉化過程中的環境資源要素彈性參數發生變化

在我國生活垃圾處理處置向下一個階段轉化過程中，環境要素投入函數將會發生改變，由此資本/產出彈性和環境要素投入/產出彈性也會發生逆轉。環境成本上升倒逼企業資源利用更加向生產端前移。而對再生資源利用的鼓勵政策則可能降低生產企業對原生資源的需求。這種轉變從長期趨勢看，能更好地促進經濟增長，提高資源利用效率，減少末端生活垃圾處理量。

另外，如前分析，回收量邊際產出彈性（α）和末端處理量彈性邊際產出（β）的差值可以較好地反映資源循環效率以及生活垃圾減量化處理處置處在哪個階段（圖4）。缺乏源頭減量和中間再生資源利用效率較低是Ⅰ階段生活垃圾減量化效果不足的重要原因，該階段α值較小，二者差值較大，也從側面表明了再生資源未得到持續利用，由此為處理處置階段Ⅱ以產業結構轉型升級及資源利用效率提高，促進生活垃圾源頭減量提出了要求。從生活垃圾全域減量的角度分析，階段Ⅱ兩個產出彈性的差值應該降低，此時階段Ⅰ以公共投資為主的高無害化處理模式將被再生資源循環利用率及源頭減量和社會化投資逐漸取代。

圖4 2004—2015年不同類型彈性值對比

3 生活垃圾減量化的制度設計和政策選擇

從我國生活垃圾處置結構演變和發展趨勢看，垃圾減量化處置成為必然趨勢，現階段應該強調和重視垃圾減量路徑與制度變革。

3.1 推進綠色制造，確立生產者為源頭減量的主體地位

推行工業綠色發展，是我國經濟發展轉型和實現生活垃圾源頭減量的根本方式之一。因此，應全面推進綠色制造，加快形成科技含量高、資源消耗少、廢棄物排放量低的產業結構和生產方式。通過財政補貼和經濟激勵支撐等引導企業開發綠色產品、推行綠色設計、提高產品標準化和可回收性，在高質量綠色生產基礎上實行源頭減量。打造綠色供應鏈體系，強化綠色監管，健全綠色生產法律法規和政策體系，在全社會形成綠色產品和綠色服務的供給體系。

3.2 提高生活垃圾分類回收率，改善中端減量化效率

根據國家頂層政策設計，各級政府因地制宜地制定地方性法規和政策體系，通過強制性和激勵性措施保障生活垃圾分類目標實現。以“家庭和企事業單位分散分類+社區分類綜合”為基本格局，全力推進生活垃圾分類向全民化、集中化和社會化方向發展，在全社會建立分類目標明確、技術先進、清潔安全、改善環境能力強的生活垃圾分類體系。提高居民分類回收所得再生資源進入生產領域的比例，從再生利用端保障居民分類回收能獲得一定的經濟收益。提高工業生產領域再生資源利用比例和效率，強化政府對資源綜合利用產業的引導支持作用，形成有效的激勵和約束機制，增強企業對再生資源綜合利用的內生動力。

3.3 以“無廢城市”建設為契機，推進城市生活垃圾全域減量

參照國務院《“無廢城市”建設試點工作方案》設定的目標，以“無廢城市”提出的創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，以循環再生利用等方式推動形成綠色發展方式和生活方式，促進全域生活垃圾減量。具體可以通過城市產業結構調整、城市整體建設優化與改造、資源利用和環境技術創新、城市消費模式改變等一系列措施，從生活垃圾產生的各個源頭開始，全面并因地制宜地推進農業、工業、第三產業和城市環境衛生可持續管理協同一致。合理選擇行政、法律和經濟工具，以規模化、市場化和社會化運作為方向，構建“政府—社會—市場”等包容性的協同共建網絡，有效提高“無廢城市”建設以及生活垃圾減量化管理的共治性和聯動性。

3.4 重塑經濟與發展的聯系，以市場化方式推進資源與經濟增長聯系從數量關系向強價格關系轉化

根據我國供給側結構性改革需求，將改革實踐的重心落在如何提高生產效率、提高資源環境使用效率、轉變發展思路和發展模式上，合理界定資源利用效率邊界。通過不斷改進或完善的生活垃圾處置服務價格體系，使價格機制在完成向生活垃圾處理處置服務提供資金支持這一基本功能的前提下，讓價格反映生活垃圾處理處置中漸增的長期邊際成本，尤其要反映生產和消費所造成的環境損害和資源耗竭的機會成本，以此更好地實現生活垃圾減量化目標或將其對城市環境的負面影響降至最低。以市場手段改善資金的使用效率和方向，吸引社會資本進入生活垃圾減量化處置領域。國家仍需通過財稅政策、環境準入等方式有效引導不同地區的生產行為，促使其向資源集約利用、環境效益提高等方向發展，最終實現生活垃圾全域減量。