湖南省公共領域非盈利性水利項目PPP行業特色分析

殷樂

摘 ?要：該文主要對湖南省公共領域非盈利性水利項目PPP行業特色進行分析與匯總，對經營性、公益性、準公益性項目進行項目特征分析，針對公益性項目和非公益性項目的PPP模式進行基本思路設計，并對非盈利性項目的付費模式進行分析與總結，針對付費項目提出的可行性缺口補助進行計算公式，并以某水庫為例進行具體可行性缺口補助計算。

關鍵詞：水利項目PPP ?使用者付款 ?可行性缺口補助

中圖分類號：F283 ? 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）08（c）-0180-02

水利項目是我國重要的基礎設施，投資巨大、回本緩慢、風險相對較高，但是水利項目關乎國民安全與經濟建設，必須持續投資持續運營。這個巨大的資金缺口一直是我國財政支出的老大難。比如湖南省宜章縣的莽山水庫項目，預計投資20多個億，中央財政配套不足，且該項目地處老革命區，地區財政收入較低。在項目啟動多年的情況下沒有資金進行建設，PPP項目招標也歷時3次才最終成型。水利項目難開工、難融資并非個例。湖南省的水利項目投資，尤其是公共領域內的非盈利性項目一直都由財政資金全部投入，后續的管理也是以政府部門為主，持續性投資不斷，在勢在必行的趨勢下，對政府的資金造成了巨大的壓力。

現行的PPP項目模式利用少量的財政資金撬動社會資本投資，極大地減輕了政府財政壓力，引入了水利項目運營的市場模式，提高了社會資源的合理利用程度，對收入較低的水利項目持續性運營提供了新的思路與模式。

1 ?水利項目分類

1.1 經營性項目

水利項目中的經營性項目以城鎮供水、水力發電項目為主。項目通過對產生的水、電的直接使用者收費，產生收入。當水電使用量較大時，項目每年產生的盈利有希望覆蓋支出，并能對初始期的建設成本逐漸回本。

如湖南省婁底是湖南省婁底市冷水江市農村自來水水廠鞏固提升PPP項目，工程的主要部分是水質提質改造和水廠新建、通過供水產生效益。

1.2 公益性項目

水利項目中的公益性項目以堤防建設、河道整治、生態修復、江河湖泊治理為主。這類為國民提供公共服務的項目一般是完全免費的，基本沒有收入，每年的支出也較少。

如湖南省益陽市桃江縣城市防洪工程PPP項目，工程內容主要是保護圈堤防建設和雨水管道改造，基本沒有收入，全部靠政府付費。

1.3 準公益性項目

水利項目中的準公益性項目主要是以大型水利樞紐為主，兼有公益性的防洪、航運和經營性的發電、供水等項目。收入計算比較復雜，國民經濟收入較高，現金流收入低，項目的年支出成本和維護費用較高，并且項目的整體壽命長，運營時間長，運營要求較高，風險因素眾多。

如湖南省郴州市宜章縣莽山水庫PPP項目，采用Bot模式，主要以使用者付費+政府可行性補助缺口為主，投入較高，收入較低，最終確定運營期限為44年。

從收入和支出來看，我們把每年沒有穩定的現金流收入或現金流收入較低無法覆蓋當年支出的水利項目定義為非盈利性水利項目。從水利項目分類來，3類項目都屬于公益領域，公益性項目和準公益性項目都是非盈利性項目。

湖南省現有立項的水利PPP項目，大部分都是水資源改造，里面涉及一部分的農業灌溉用水和水廠提質改造，帶有一部分經營性項目的性質，面向使用者收費，能實現一定的收益。這也從一個側面說明，水利項目的收益偏低，難以吸引社會資本，基本還是以可行性缺口補助為主。社會資本從投資的第一角度出發還是項目的盈利能力。

2 ?非盈利性項目PPP思路設計

2.1 公益性項目

公益性項目的經營方式有以下幾種。

（1）與經營性較強的項目組合開發，如宜章縣玉溪河下游段綜合開發項目PPP項目將主要建設內容分為三大塊，基礎設施項目：項目的配套交通、市政路、園林景觀、地下管廊、污水處理設施、垃圾處理站等。公共服務項目：濕地公園（主題公園）、中心廣場（活動中心）、綜合運動館、各類景觀及觀光設施等。配套開發項目：商業設施、現代農業基地或康養基地等。基礎設施無收益，公共服務模塊收益較低，通過與盈利性較強的配套開發項目進行組合開發。

（2）授予與項目實施相關的資源開發收益權，如莽山水庫項目承諾了一定量的土地開發資源，縣政府承諾在縣城規劃區劃出500畝城鎮開發土地用于對政府投入及灌溉、供水出庫水費的擔保[1]。

（3）按流域或區域統一規劃項目實施，實現規模化集成效益產出。如云南省楚雄州元謀縣元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉項目，元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉項目，新建水利建設灌溉，受益縣城周邊4個鄉鎮，受益戶1.33萬戶，12.63萬人。規劃設計灌溉面積11.4萬畝，項目實施后年平均節水量2158萬m3，節水率為48.6%，規模大，使用率高，基本可以由使用者付費覆蓋所有支出。

2.2 準公益性項目

準公益性項目的經營方式有如下幾個方面。

（1）模塊化設計。比如將大型水利樞紐中的項目進行模塊化設計，分割成供水模塊、發電模塊獨立進行PPP招商，防洪模塊等依舊主要以政府投資為主。

（2）政府特許經營附加部分投資補助、運營補助或直接投資參股，現有的準公益項目大部分通過示范性項目申報可以得到財政部或所屬部門的獎勵資金，類似于補助。如江蘇省沛縣實施供水PPP項目，2016年供水項目獲得省級PPP試點獎補資金570萬元，2017年獲得財政部示范獎補資金800萬元。

簡而言之，公益性項目主要以政府付費為主，準公益性項目以政府補貼為主。

3 ?付費模式分解

3.1 使用者付費模式

特征：使用者在項目的收入規模化集成后，可以直接覆蓋所有費用（包括年支出和總投資）（見圖1）。

目前這種純使用者付費項目較少，該項目也是現在國家大力倡導的PPP項目，銀行對此類不需要政府補貼的現金流項目也是比較支持的。

3.2 政府付費

特征：項目向公眾提供免費公共服務，并向特定人群收取費用。政府將費用交付給項目公司。如政府向企業收取的污水處理費、廢棄垃圾處理費等（見圖2）。

如湖南省常德市西洞庭沙河水系綜合治理工程PPP項目，主要工程內容有河道清淤工程和河岸加固工程、碼頭新建工程、節制閘新建工程和景觀工程。內河整治項目全部由政府付費，從財政支出角度評審，各年財政責任總支出占一般公共預算支出比例為0.74%～5.33%，未超過政府紅線10%，符合《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。

3.3 使用者付費+政府補貼

特征：使用者的付費無法覆蓋運營和投資費用，即使在規模集成的情況下量增長也無法滿足，由此產生的項目缺口由財政支出覆蓋（見圖3）。

這部分補貼我們稱之為可行性缺口補助。

4 ?可行性缺口補助計算

對可行性缺口補助模式的PPP項目，一般計算PPP項目運營期每年的財政補貼額原理是將項目全部建設成本除以運營期年限得到每年應分攤的建設成本額，計算其終值， 連同當年運營成本，再分別加上合理利潤，給予社會資本方合理回報，再從中扣除項目公司收到的使用者付費數額[2]。

我們以湖南某項目為例，計算其可行性缺口補助，該項目的樞紐工程（水庫+反調節壩采用Bot模式，水庫工程規模的水庫死水水位340m，發電最低水位355m，正常蓄水水位395m，設計洪水位398.5m，水電站裝機容量18MW。反調節壩工程的最低運行水位315.5m，最高水位317.2m，調節庫容45萬m3。總建設投資：工程部分61769萬元。主要回報方式為使用者付費+可行性缺口補助，項目分為灌溉用水、配套飲水、發電三大部分收益。

樞紐工程項目總投資約6.17億元，運行期限30年。

基本收入為灌溉供水：農業灌溉為0.134元/m3，每年不低于500萬元。

配套飲水：城鎮生活用水0.75元/m3，每年不低于500萬元。

發電收益：執行標桿電價0.42元/kWh（含稅）。

在以上收益不足以滿足社會資本方合理收益的情況下，由政府采取可行性缺口補足的方式，予以補貼。

樞紐工程有可經營的發電站以及供水等設施，故可以通過特許經營實施，但其發電與供水收入并不能滿足社會資本合理利潤的需求，因此還需政府可行性缺口補助以彌補收益不足問題。經初步測算，樞紐工程部分要使收益率達到7%及8%所需的政府補貼支出如表1所示。

參考文獻

[1] 王建球.湖南省莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐[J].水利經濟，2016，34（1）：38-40，45.

[2] 吳麗洋.論PPP項目中政府補貼金額的合理確定[J].中國工程咨詢，2016（8）：22-24.