縣域開放的多維對策

顧海兵

實行對外開放是發展社會主義市場經濟的內在要求，是加快我國現代化建設的必然要求。除了做好國家層面的開放外，我們還應注重地方開放，特別是縣域的開放。縣域（縣、自治縣、縣級市、縣級區）的開放，不僅包括縣域對國外的開放，也包括縣域對國內其他地區的開放，還包括縣域內部的開放，如鄉鎮街道之間的開放。前兩者，即縣域對國外的開放和縣域對縣域外其他地區的開放，可以稱之為縣外開放，最后者，即縣域內部的鄉鎮街道之間的開放，可以稱之為縣內開放。

絕大多數縣域具有面積不大（0.5千～5千平方公里），少數在1萬平方公里以上、人口不多（10萬～150萬）等特征，本文在東部沿海某縣級市實地調研的基礎上，系統研究縣域的對外開放策略，以期為相關研究提供參考。

一、縣域開放發展的區域對策

1. 強化區域細分意識。討論縣域開放必須細分區域，對縣內和縣外進行具體化：縣內開放包括縣域陸地的開放和縣域陸地延伸的海域開放，縣域各鎮（街道、鄉）的鎮內開放和鎮外縣內的開放，縣域各鎮的各村（社區）的村內開放和村外縣內的開放;縣外開放包括縣外市內（這里的市一般是指省轄市）的開放，市外省內的開放，省外國內的開放，國內海外的開放。縣級層面的開放可以借鑒相當于一個縣域面積的香港特區的貿發局模式（體制、管理）。香港貿易發展局（香港貿發局）是于1966年成立的法定機構，負責促進香港的貿易開放，在世界各地設有50個辦事處，其中13個設于內地（北京、成都、武漢、大連和深圳等）。香港貿發局通過舉辦展覽會、全球會議及商貿考察團，為企業（尤其是中小企業）開拓內地和環球市場提供機遇。

2. 設計和編制分級開放的評估指標體系。不僅要有縣級的開放評估指標體系，而且還要有鎮級（鄉級）、村級的開放評估指標體系。鎮村之間的開放評估指標體系由于地理位置、歷史不同而應該有所不同，關鍵是審批做減法、監管做加法、服務做乘法、風險做除法，可以評估經商的便利化程度、小微企業服務力度、產業引導基金規模、國內和國際的縣商（鎮商）大會與大講堂等，還可以評估對相關國家和地區經濟的參與度、連接度和影響力。

3. 降低縣內企業開放的集體物流成本。開放與物流相伴，對于主要的物流港口（海港和空港），如果每個企業各自為戰，港口費用就降不下來，若由縣域政府出面，或者縣域商會出面，把縣域企業整合起來，與有關港口做好溝通協調工作，自然會產生“1+1>2”的效果。這就是開放的意識，縣內企業的抱團運營。

4. 利用飛地模式提升縣域影響力。國家之間可以有飛地，省與省、市與市、縣與縣之間都可以有飛地。飛地可以是研發基地，可以是展示窗口，可以是貨物集散基地（比如海外倉）等。縣域飛地可以在縣外市內，可以在省內，可以在國內，可以在海外。飛地可以成為開放的橋頭堡。

二、縣域開放發展的環境對策

開放的基礎是環境。環境的含義很寬泛，對縣域來說，尤其東部沿海來說，當下比較重要的是建設健康縣域、水景縣域（市鎮村）、花園縣域、法治縣域、樂業縣域。

1. 建設健康縣域。健康是開放之本。目前東部沿海各縣的醫院雖已具備一定基礎，但基本是縣級醫院，相對于鎮區百姓的需要還遠遠不夠，每個東部縣至少應該建設一個三甲醫院。常住人口超過150萬的縣級市，應該有三個三甲醫院;常住人口超過100萬的縣也應該有兩個三甲醫院。沒有這一條，便不能很好地應對當下老齡化問題，無法完成全面建成小康社會這個實體目標。

2. 建設水景縣域。水是生命之源，也是美麗之源，作為和水天然聯系的東部中部縣域，應著力打造水景縣域。一般縣域都有水系規劃或水利規劃，但更應該有水景規劃，不僅要有縣域的水景規劃，還要有每個鎮、每個村的水景規劃。據調研，東部沿海的很多縣域，其每個鄉鎮、每個村都很獨特，都有開發水景的潛力。修舊如舊、因地制宜、因陋就簡、自籌資金或引進資金，有限的投入就可以產生很大的風景效益。

3. 建設花園縣域。東部沿海的縣域（尤其縣級市）很多以工業聞名，各個層次的工業園不少，然而工業園不能只是工業的聚集，還要有“園”的特征，應該按照花園的要求建設工業園，讓每一個工業園都成為工業花園。有了花園縣域，才可以有安居縣域、樂業縣域。

4. 建設法治縣域。開放發展需要速度，但不能只追求速度。調研中企業家們普遍認為，融資合資和引進技術等，有時不需要或不可能太快，不能對企業搞限時倒逼機制。當下，企業非常需要法律服務，尤其中小企業和在縣外、市外、省外和海外設立機構的企業，企業家們希望政府為中小企業按一定比例配置法律顧問服務，可以鼓勵非政府組織進入，可以給予為企業提供法律服務的組織以資金支持。

5. 建設樂業縣域。縣域政府需要在就業服務上做大文章，就業是樂業的基礎。可以考慮在縣域的就業大平臺或招聘大平臺公益化運行。縣級政府官網也要有呼應，成為開放的前沿和窗口，應當摒棄在企業門前擺攤設點這種傳統“守株待兔”的招聘模式，在智能手機日益普及的今天，當地政府、企業應該和電信機構、騰訊微信平臺合作，更多地采取網絡招聘模式。

三、縣域開放發展的文化對策

開放，尤其縣域開放首先是理念的開放，理念的開放必須是文化的開放，企業競爭、區域競爭的背后都是文化的競爭。

1. 大力推廣普通話。縣域要充分認識語言的作用，尤其普通話的全員普及，才有縣域的高質量開放。建議設立普通話推廣基金，并充分發揮志愿者等非政府組織的作用，大力推廣普通話，讓人人都會講普通話。

2. 注重縣域地標的高質量開放。調研發現，目前有很多縣級市或發達縣，正在或已經打造作為地標的文化商務區，有博物館、文化館、大劇院、規劃館等，然而也許由于剛剛起步，配套設施建設極不完善，需要下大力氣解決這個問題。

3. 抓好宣傳工作。地方的開放，離不開宣傳。宣傳需要口號，口號要尊重歷史，要考慮現狀，要兼顧未來，不能引起歧義。要根據縣域特征，各自定位，各美其美，錯位競爭。

4. 發展好旅游業。旅游和文化密不可分，縣域更需發展好旅游業。每個縣都有豐富的旅游資源，不僅要有自然景觀旅游、人文旅游（如名人舊居等），還要開發企業旅游。企業旅游是開放的重要渠道，有些企業集團很有名，就更應該開展企業旅游，不能搞封閉，這方面應該學習臺灣的企業。企業旅游可以成為又一個經濟增長點。因此，有必要增加各種地理標識等文化基礎設施，包括文字的、有聲的和機器人的，以方便游客旅游。另外，可考慮設立縣文化旅游委員會，組合多部門力量來開發開放旅游資源。

5. 正確處理宗教問題。科學和宗教的發展均客觀存在，兩者都屬于大文化。宗教本身天然具有開放性，比如佛教的世界性，其所涉及的不少活動都是有一定規模的產業、事業和行業。調研中發現幾乎每個村都有宗教設施，需要考慮如何將其規范有序，財務如何透明合規，政府如何提供這方面的高質量服務。

6. 打造高質量的縣域官網。政府網站是開放的門面、文化的反映，要打造高質量的縣域官網。首先要做市內的各區市縣官網之間以及和全國百強縣市的前20名政府官網比較，看看差距在哪里，借鑒先進的經驗和做法，進行針對性改進。其次要定期更新官網資料，比如所有欄目至少每月更新一次，不能有僵尸欄目，設置的欄目要對縣域的改革和發展起到重要作用。

四、縣域開放發展的全員對策

1. 對接好企業家。縣域的開放，是縣域人的開放，尤其是縣域企業家的開放。企業家的開放水平決定縣域的開放水平。企業家的開放，不僅是企業的開放，不僅是職業的開放，更是個人的開放。企業家的個人開放在很大程度上與其偏好有關。因此，如何依據企業家的愛好（足球、籃球、乒乓球、唱歌、跳舞、書法、繪畫、二胡、朗誦等）做好對接，由此推動開放，還有很多工作可以做。

2. 重視員工的開放。員工和老板有不同的分工，當下的基層員工最需要什么，依據調查，首先是不被欠薪，其次是吃飯，再次是住宿。另外，要搞清企業為什么留不住員工的深層原因，要關心員工的情感問題，如愛情、親情、友情、鄉情、恩情等，情感是開放的土壤。

2. 發展縣域品牌。目前，不少縣域都是以勞動密集型產業為主，處于產業鏈的底端，要合理調整產業結構布局，舉全縣之力，發展本土品牌。建議設立縣域品牌戰略委員會，發展“一村一品”“一鎮一品”“一縣多品”。

五、縣域開放發展的人口對策

調研中發現，目前不少縣域戶籍人口達到100多萬，常住人口150多萬，至少已經是中等城市。依據地區的發展潛力、國土面積和基礎設施，一些縣域的城市定位可進一步發展，目標人口可以定位于300萬～500萬，積極考慮和布局人口紅利。建議把流動人口服務管理局改為人口服務局，并設立人口委員會，深入做好人口工作。

六、縣域開放發展的交通對策

沒有便捷的交通就沒有高質量的開放，交通不僅要服務于私家車，更要服務于綠色的草根公共交通。

1. 高速公路和大橋的收費應該靈活。比如是否可以搞高速公路年票制和大橋年票制？大橋是否可以達到一定通行次數后給予折扣價？高速公路是否可以在通行一定里程后給予折扣價？是否可以有季節差價、晝夜差價、峰谷差價？政府應該出面和高速公路、大橋等有關部門溝通。

2. 優先發展縣域內公共交通（公交汽車、三輪車、共享電動和人力單車）。雖然私家車（包括摩托車）在一些縣域得到了較快發展，但對很多普通的打工者和一些當地中老年人來說，公交仍是首選，而且公交更加符合綠色低碳要求。現在的關鍵是，不要將其簡單定位于鄉村公交，要按照城市公交的標準來規范，城鄉公交應該是一個整體，尤其現在縣鎮之間道路已經非常寬闊通暢，鄉鎮到村的道路也大大改善。要解決鄉村公交車況老舊、司機素質偏低、站名不規范、站牌不鮮明以及站點設施太簡陋等問題，實現城鄉公交一體化。

3. 爭取市內公交提速。市場經濟的發展越來越突破行政邊界，尤其東部地區，不僅鎮和鎮連成一片，而且縣和縣由于高速公路的連接也幾乎一體化。由此，公交不能局限于縣域，要在全市范圍內統籌設計，減少市到各縣、市到主要鎮的交通時間。為此，一是要減少中轉次數，同時要提高車速。由市到各縣、市到主要鎮區都要有直達公交，形成一個半小時交通圈，這方面可以學習一線城市快速公交樞紐做法，借助高速公路（高速不設公交站）搞一體化交通。

4. 高鐵站名不必一縣獨有，要開放包容，可以兩縣合成共享。由于高鐵站都遠離縣城，常常是在兩縣之間，有的高鐵站和兩個縣的縣城距離幾乎相同。因此，只用一個縣的名字來命名高鐵并不利于開放，也增加縣與縣的矛盾。這方面航空就做得很好，比如西安機場不叫西安機場，而叫西安咸陽機場，兼顧了西安和咸陽兩個城市，合作共贏，可考慮借鑒相關做法。

5. 建議縣級交通部門領導成員以普通人身份乘坐公交（高鐵、普鐵、汽車、三輪車等），進行體驗式調研。記錄不同季度、不同月度和早中晚的通行時間，寫出調查報告上報。只有這樣的第一手資料，才能使交通真正成為發展的先行官。另外，由于網絡化、智能化的發展，可以考慮運用大數據來提高交通效率、降低交通成本。

七、縣域開放發展的比較對策

沒有開放的區域比較就沒有開放質量的提升。縣級市的開放應該加強和可比城市的比較，針對每個可比的縣級市每年或每兩年出一個開放發展比較報告，組成一個系列。首先是與市內的每個縣區市比較，如以無錫為例，如果我們研究的是江陰市，則江陰市就要與市內的宜興市、錫山區、惠山區、濱湖區、梁溪區、新吳區做年度開放發展的情況比較。其次是與市外省內的縣級市比較。仍以江陰市為例，則至少需要做江陰市與無錫之外的縣域比較，比如和蘇州的昆山市、張家港市、太倉市、常熟市、吳江區等做開放比較。再次是和省外的屬于百強的縣域比較。比如江陰市要和浙江慈溪市、浙江義烏市、遼寧海城市、山東龍口市、湖南長沙縣、江蘇揚中市等做開放比較。有了這樣具體細致的縣域開放比較研究，中國的縣域開放才能走得更實、更穩、更遠。

（作者系中國人民大學應用經濟學院教授）