國(guó)家公園管理體制下的旅游發(fā)展模式研究

趙西君 李佐軍

（1．中國(guó)科學(xué)院中國(guó)現(xiàn)代化研究中心，北京 100190；2．國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100100）

自1872年美國(guó)黃石國(guó)家公園誕生后，澳大利亞、英國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立了自己的國(guó)家公園，截至目前，全球已有150多個(gè)國(guó)家探索建立了自己的國(guó)家公園。2008年10月，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局以黑龍江湯旺河為試點(diǎn)，嘗試探索推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)。2013年，“建立國(guó)家公園體制”作為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，在十八屆三中全會(huì)上被正式提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。2015年初，我國(guó)啟動(dòng)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案。有別于西方國(guó)家所謂的以“荒野”為起源的傳統(tǒng)意義上的國(guó)家公園，我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)以體制改革為核心，目標(biāo)在于建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，有效解決當(dāng)前自然資源管理中普遍存在的交叉重疊、多頭管理和空間碎片化問(wèn)題，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式。黨的十九大報(bào)告指出要“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。2018年4月，中華人民共和國(guó)國(guó)家公園管理局正式成立，主要承擔(dān)“生態(tài)產(chǎn)品的供給者”、“滿(mǎn)足人民認(rèn)識(shí)自然和親近自然的精神文化需求”，然而如何正確處理國(guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系，不同國(guó)家有不同的發(fā)展模式，我國(guó)又如何在保障生態(tài)產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)上，滿(mǎn)足人們對(duì)文化旅游的需求，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

一、國(guó)家公園發(fā)展歷程與研究現(xiàn)狀

國(guó)家公園（National Park）的簡(jiǎn)單釋義就是國(guó)家成立的公園，也可以概括為“一國(guó)為保護(hù)自然環(huán)境而設(shè)置的地區(qū)”。國(guó)家公園的設(shè)立，是世界各國(guó)大規(guī)模進(jìn)行自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的開(kāi)端，目前，國(guó)家公園已成為國(guó)際自然保護(hù)地的重要類(lèi)型，基本上代表了一個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)自然資源、文化遺產(chǎn)和生態(tài)文明保護(hù)的形象，也承擔(dān)著生態(tài)文化傳播和對(duì)外交流的使者等重要角色，國(guó)家公園在生態(tài)文明建設(shè)中有著不可替代的地位和作用。

（一）國(guó)家公園的發(fā)展歷程

國(guó)家公園發(fā)端于19世紀(jì)的美國(guó)，由于其產(chǎn)生的巨大生態(tài)效益和社會(huì)價(jià)值，為世界各國(guó)廣泛接受。然而，由于每個(gè)國(guó)家的自然資源稟賦、人文歷史條件以及社會(huì)文化風(fēng)俗不同，各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的理解又有較大差異。因此自上世紀(jì)初期，國(guó)家公園的概念、宗旨、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等屬性特征一直在不斷被探討。1916年，美國(guó)通過(guò)了國(guó)家公園相關(guān)法案，明確提出國(guó)家公園建立的目的就是要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境免遭破壞，為子孫后代留下良好的自然景觀和歷史遺產(chǎn)以及豐富的動(dòng)植物資源。1933年，倫敦召開(kāi)的非洲動(dòng)植物保護(hù)國(guó)際會(huì)議，認(rèn)為國(guó)家公園的邊界范圍受到嚴(yán)格的法律保護(hù)，不得允許任何人以任何形式進(jìn)行破壞和開(kāi)發(fā)，甚至采摘或狩獵，并明確指出國(guó)家公園應(yīng)遵從公共利益至上的原則。1969年，國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國(guó)家公園作為6類(lèi)保護(hù)地之一，對(duì)國(guó)家公園的一些定性特征進(jìn)行了界定，認(rèn)為國(guó)家公園應(yīng)是自然進(jìn)化并最小地受到人類(lèi)社會(huì)的影響。1971年IUCN將國(guó)家公園的面積、管理機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)活動(dòng)等事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化，總體來(lái)看，就是將國(guó)家公園在實(shí)施嚴(yán)格自然保護(hù)的條件下，進(jìn)一步“提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)”。

在國(guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系過(guò)程中，美國(guó)、英國(guó)和日本比較典型。美國(guó)是國(guó)家公園的開(kāi)創(chuàng)者，在處理國(guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系上也先后經(jīng)歷了從無(wú)序開(kāi)發(fā)、注重休閑旅游、旅游設(shè)施快速膨脹到基礎(chǔ)設(shè)施向生態(tài)保護(hù)等6個(gè)階段，形成了“完全保護(hù)，適度開(kāi)發(fā)”的模式。英國(guó)國(guó)家公園的創(chuàng)立比美國(guó)大約晚近100年，始于20世紀(jì)中葉，英國(guó)的國(guó)家公園基本上在《環(huán)境法》和《國(guó)家公園法》的基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)，并且十分重視國(guó)家公園的發(fā)展規(guī)劃，主要根據(jù)不同景觀特征進(jìn)行景觀的功能分區(qū)與設(shè)計(jì)。目前，英國(guó)國(guó)家公園的定位基本上遵循了保護(hù)與發(fā)展并重的原則，既要保護(hù)生態(tài)資源也進(jìn)行了適度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的平衡發(fā)展。日本是亞洲最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，其國(guó)家公園的建立主要是在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)過(guò)度發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的基礎(chǔ)上實(shí)行的，從最初的注重盈利轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅丨h(huán)境保護(hù)和服務(wù)的公益性旅游，因此，當(dāng)前日本對(duì)國(guó)家公園實(shí)行的是 “保護(hù)至上的公益性旅游”，國(guó)家公園土地被劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域兩種，特別區(qū)域禁止任何形式的人類(lèi)活動(dòng)，而普通區(qū)域旅游活動(dòng)相對(duì)寬松一些。

我國(guó)國(guó)家公園的資源本底來(lái)源于眾多保護(hù)地，主要包括國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家礦山公園等多種類(lèi)型。從國(guó)家公園的組成看，1956年廣東省肇慶市建立了鼎湖山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，也是我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，我國(guó)國(guó)家公園也可以說(shuō)從這個(gè)時(shí)期就已經(jīng)有所發(fā)展了。上世紀(jì)80年代國(guó)家林業(yè)局建立了國(guó)家森林公園，到2005年又批準(zhǔn)設(shè)立了國(guó)家濕地公園，1982年原建設(shè)部創(chuàng)建了國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)土資源部先后成立了國(guó)家地質(zhì)公園和國(guó)家礦山公園，水利部則成立了國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，這些生態(tài)保護(hù)區(qū)構(gòu)成了當(dāng)前國(guó)家公園的主體。但我國(guó)第一個(gè)以國(guó)家公園命名的是黑龍江湯旺河國(guó)家公園，它也是環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局批準(zhǔn)成立的第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位。2018年，政府機(jī)構(gòu)改革中，中央政府又專(zhuān)門(mén)成立國(guó)家公園管理局，負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)。

（二）國(guó)家公園與旅游發(fā)展關(guān)系研究現(xiàn)狀

自國(guó)家公園創(chuàng)建以來(lái)，國(guó)家公園的游憩活動(dòng)便隨之發(fā)生，但國(guó)際上關(guān)于國(guó)家公園如何處理旅游與保護(hù)的模式有明顯差別。美國(guó)、新西蘭實(shí)行的是保護(hù)至上的公益性旅游，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式；英國(guó)是保護(hù)為首的營(yíng)利性開(kāi)發(fā)，實(shí)施自主經(jīng)營(yíng)模式；日本采取的是限制開(kāi)發(fā)模式，認(rèn)為國(guó)家公園應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的管理和保護(hù)，禁止任何形式的旅游活動(dòng)。盡管各國(guó)在國(guó)家公園中處理旅游與保護(hù)的關(guān)系存在很大差別，但對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行充分保護(hù)則是共同的理念和出發(fā)點(diǎn)，從西方學(xué)者對(duì)國(guó)家公園的研究成果來(lái)看，生態(tài)學(xué)研究仍然是研究主流。但近年來(lái)，一些國(guó)家的國(guó)家公園可持續(xù)經(jīng)營(yíng)壓力漸增，學(xué)者們對(duì)國(guó)家公園的訪(fǎng)客管理、社區(qū)參與、特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)注逐漸增加，對(duì)旅游參與國(guó)家公園發(fā)展的研究逐漸鋪開(kāi)，比如Prato（2001）、Stockdale 和 Barker（2009）分別對(duì)國(guó)家公園的環(huán)境承載力等與旅游可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)方面展開(kāi)較具代表性的研究，Hjerpe和Kim （2007）從旅游開(kāi)發(fā)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的角度研究了國(guó)家公園的旅游開(kāi)發(fā)模式。

從試點(diǎn)中的國(guó)家公園范圍看，我國(guó)國(guó)家公園基本上占據(jù)了我國(guó)自然生態(tài)資源比較富集的地區(qū)，這些地區(qū)山水風(fēng)光對(duì)游客能夠產(chǎn)生巨大的吸引力，往往能夠發(fā)展成為旅游目的地，旅游與國(guó)家公園通過(guò)這種具有吸引力的自然資源天然聯(lián)結(jié)在了一起。但是，國(guó)家公園所需要的管理體制與旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的管理體制存在明顯差別（蘇楊，2005）， 在缺乏國(guó)內(nèi)實(shí)踐案例的情況下，多年來(lái)我國(guó)學(xué)者集中研究了其他國(guó)家的國(guó)家公園中旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，試圖從中尋找一些共性規(guī)律。 張海霞（2010）分析了國(guó)家公園旅游發(fā)展的管理制度，并比較了國(guó)外國(guó)家公園的旅游管理模式和制度安排，馬勇，李麗霞（2017）綜合分析了美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、日本等國(guó)國(guó)家公園在旅游發(fā)展定位、旅游開(kāi)發(fā)策略、旅游管理體制和旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，鐘林生（2016）、鄒統(tǒng)釬（2016）、楊銳（2001）等學(xué)者也都對(duì)國(guó)外的國(guó)家公園中的旅游發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)研究。2008年以來(lái)，學(xué)者們開(kāi)啟了實(shí)證研究工作，開(kāi)始關(guān)注我國(guó)典型區(qū)域的國(guó)家公園與旅游發(fā)展間的相互作用關(guān)系，田世政，楊桂華（2009）以云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園為例，研究了國(guó)家公園旅游管理制度變遷。張玉鈞等（2017）以仙居國(guó)家公園公盂園區(qū)為例，研究了國(guó)家公園生態(tài)旅游利益相關(guān)者協(xié)作關(guān)系。

因此，如何正確地處理國(guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系，以及不同類(lèi)型的國(guó)家公園采取什么旅游發(fā)展模式仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)研究，事實(shí)上，國(guó)家公園為研究者們提供了一個(gè)類(lèi)似于原真性的自然生態(tài)系統(tǒng)，為研究人地關(guān)系提供了一個(gè)良好平臺(tái)和契機(jī)。

二、國(guó)家公園與旅游發(fā)展的矛盾及根源

國(guó)家公園是國(guó)家生態(tài)保護(hù)的重要方式之一，也是世界各國(guó)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要途徑，而旅游發(fā)展是人類(lèi)活動(dòng)比較密集的產(chǎn)業(yè)，一定程度上會(huì)影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此，如何正確地處理國(guó)家公園與旅游發(fā)展仍存在較大分歧，也產(chǎn)生了一定的矛盾和問(wèn)題。

（一）國(guó)家公園與旅游活動(dòng)屬性認(rèn)識(shí)不到位

國(guó)家公園一般都是自然生態(tài)系統(tǒng)良好的區(qū)域，文化遺跡資源也較為豐富，能夠?yàn)槿祟?lèi)提供最原始的、最自然的且具有不可復(fù)制的獨(dú)特自然文化遺產(chǎn)，但這類(lèi)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，環(huán)境承載量也較為有限，必須以保護(hù)為主。同時(shí)，國(guó)家公園作為“公園”，應(yīng)保持其大眾性的公共服務(wù)功能，為人們提供公共休閑、游覽、交往、文化活動(dòng)等享受自然的空間。然而，旅游活動(dòng)通常是人們離開(kāi)自己的常住地，以游覽、觀光、娛樂(lè)為目的的游覽活動(dòng)。過(guò)量的旅游活動(dòng)又會(huì)對(duì)旅游目的地產(chǎn)生一些負(fù)面影響，一些過(guò)度旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)對(duì)自然資源和文化遺跡造成不可修復(fù)的景觀破壞，部分地區(qū)可能對(duì)大氣環(huán)境、水體環(huán)境、植物、動(dòng)物、土壤、本地文化習(xí)俗、社會(huì)文化環(huán)境帶來(lái)深刻的影響，甚至一些影響很難在短時(shí)間內(nèi)得以修復(fù)，有的影響甚至是永久性的。

正是由于對(duì)旅游活動(dòng)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，2015年開(kāi)始國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，大多數(shù)關(guān)于國(guó)家公園的各類(lèi)相關(guān)文件和規(guī)劃中“旅游”被刻意規(guī)避。然而，國(guó)家公園畢竟是一些自然稟賦和歷史遺存較好的區(qū)域，對(duì)國(guó)內(nèi)外游客有著強(qiáng)大的吸引力，這也使得國(guó)家公園必將成為旅游和核心吸引物，兩者相伴相生。世界各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的界定中，游憩都作為國(guó)家公園的重要功能之一，在各國(guó)都有立法保障。因此，國(guó)家公園的旅游活動(dòng)是國(guó)家公園的功能特性所決定的，國(guó)家公園的發(fā)展與旅游活動(dòng)并行不悖，并不意味著國(guó)家公園即為完全圈禁的保護(hù)地，不允許任何旅游活動(dòng)的存在。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》中提出要“嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。《總體方案》開(kāi)始將國(guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行理順。

（二）國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)與地方政府迫切發(fā)展存在矛盾

旅游業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)之一，2017年旅游總收入占GDP總量的比例已經(jīng)超過(guò)11%，對(duì)GDP貢獻(xiàn)已達(dá)到9.13萬(wàn)億元。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，旅游業(yè)也經(jīng)常被認(rèn)為是新動(dòng)能經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，不僅為本地經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的收益，也創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助人們實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。目前，國(guó)家公園范圍內(nèi)一般都是貧困人口比較密集的地區(qū)，比如錢(qián)江源地區(qū)、三江源、祁連山地區(qū)等等，有的處于我國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)。然而，這些地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)又非常明顯，人們可以從這些自然環(huán)境中獲得知識(shí)、教育、游憩、美感、文化乃至心靈慰藉等等精神享受。自然資源的利用也能為本地創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠改善周邊村民的生活條件、收入水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也會(huì)為本地帶來(lái)巨大的社會(huì)效益，能夠真正帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展。

美國(guó)國(guó)家公園也在自然環(huán)境與文化資源系統(tǒng)保護(hù)前提下，作為重要的游憩目的地進(jìn)行了一定程度的開(kāi)發(fā)利用，據(jù)美國(guó)國(guó)家公園管理局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)共接待了3.31億人次的游憩參觀者，在國(guó)家公園邊界大約60公里影響范圍內(nèi)，游客直接消費(fèi)達(dá)到182億美元，這些消費(fèi)直接或間接創(chuàng)造了高達(dá)30．6萬(wàn)個(gè)工作崗位，119億美元的勞動(dòng)收入，203億美元的經(jīng)濟(jì)附加值以及358億美元的國(guó)家經(jīng)濟(jì)輸出。由此可以看出，即使在美國(guó)，國(guó)家公園也是重要的游憩資源，也被作為帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎進(jìn)行了一定的開(kāi)發(fā)。因此，可以借鑒美國(guó)國(guó)家公園的旅游經(jīng)營(yíng)模式，在建立完善合理的國(guó)家公園管理體制的條件下，適度發(fā)展一些游憩活動(dòng)，不僅能夠激勵(lì)地方政府對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行配套性保護(hù)，也能夠充分利用好國(guó)家公園優(yōu)質(zhì)的天然生態(tài)資源。

（三）現(xiàn)行國(guó)家公園未進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)

根據(jù)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，目前我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了三江源、湖北神農(nóng)架、浙江錢(qián)江源、福建武夷山、北京長(zhǎng)城等10個(gè)國(guó)家公園進(jìn)行試點(diǎn)。其中，北京長(zhǎng)城和福建武夷山國(guó)家公園本身就是旅游勝地或旅游景點(diǎn)，八達(dá)嶺長(zhǎng)城年均接待游客量超過(guò)800萬(wàn)人次，旅游總收入超過(guò)4億元，已成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，同時(shí)由于多年基礎(chǔ)設(shè)施完善，八達(dá)嶺長(zhǎng)城的日均最大承載量已達(dá)到11.5萬(wàn)人。福建武夷山風(fēng)景名勝區(qū)是世界文化與自然雙重遺產(chǎn)，2017年游客量已經(jīng)超過(guò)381萬(wàn)人次，旅游總收入達(dá)到3.6億元，不僅如此，武夷山景區(qū)還大規(guī)模發(fā)展了茶產(chǎn)業(yè)，與社區(qū)居民深度融合在一起，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)非常豐富。

國(guó)家公園的體制試點(diǎn)若將這些地區(qū)統(tǒng)一納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，完全禁止開(kāi)發(fā)，則必然會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有可能激發(fā)社會(huì)矛盾。同時(shí)，由于像長(zhǎng)城、武夷山景區(qū)已經(jīng)進(jìn)入旅游發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一的良性循環(huán)發(fā)展軌道，若完全禁止開(kāi)發(fā)，與旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革明顯矛盾，也與人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活的需求相矛盾。我國(guó)特殊的歷史沿革造成我國(guó)的保護(hù)地包括國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)涉及多個(gè)國(guó)家級(jí)品牌和多個(gè)部門(mén)管理，包括國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等等，區(qū)域范圍多有重疊，在保護(hù)的大前提下，各自的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。在這一背景下，國(guó)家公園的旅游發(fā)展模式不能實(shí)行“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類(lèi)式引導(dǎo)，最終達(dá)到嚴(yán)格的保護(hù)目的。

（四）國(guó)家公園與旅游發(fā)展體制機(jī)制尚未理順

就國(guó)家公園旅游管理而言，國(guó)外的體制機(jī)制相對(duì)較為成熟，權(quán)責(zé)清晰，管理方式也十分透明，國(guó)家公園與旅游發(fā)展形成了相輔相成的良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)模式。我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)由各原國(guó)務(wù)院各部門(mén)管轄下的各類(lèi)保護(hù)地組成，這些保護(hù)地中，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理，風(fēng)景名勝區(qū)由所在地縣級(jí)以上人民政府的住房和建設(shè)部門(mén)管理，森林公園和濕地公園的管理權(quán)責(zé)歸口在縣級(jí)以上地方人民政府的林業(yè)主管部門(mén)，國(guó)家地質(zhì)公園則由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)管理。由于歸屬關(guān)系復(fù)雜、管理部門(mén)眾多，保護(hù)地極易出現(xiàn)多頭管理、執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位等各種問(wèn)題，要么過(guò)度保護(hù)、社會(huì)功能缺失，要么過(guò)度開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)不力。旅游發(fā)展也同樣存在類(lèi)似情況，有的保護(hù)地在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，過(guò)度開(kāi)發(fā)旅游活動(dòng)，建設(shè)旅游設(shè)施，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，而無(wú)任何部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。

國(guó)外為了能夠更好地保護(hù)和管理國(guó)家公園，十分重視本地社區(qū)居民的參與，重視培育本地社區(qū)的獲得感與主人翁意識(shí)。我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)在管理中往往采取人地相對(duì)分離的政府全資源管理模式，社區(qū)居民的資源利用權(quán)力被忽略，甚至被孤立于試點(diǎn)區(qū)的管理與活動(dòng)之外，參與度較低。從其他國(guó)家的既有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，代表性國(guó)家的國(guó)家公園普遍實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)選擇符合條件的特許經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者向政府繳納特許經(jīng)營(yíng)稅，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者并無(wú)直接的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底分離。而在當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家公園采取的經(jīng)營(yíng)方式，仍然是政府主導(dǎo)下的企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)和門(mén)票經(jīng)濟(jì)，與國(guó)家公園的公益性相違背，也與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、環(huán)境教育和參觀游憩等主要社會(huì)功能這些建設(shè)初衷相違背。

三、國(guó)家公園建設(shè)中旅游發(fā)展的對(duì)策建議

國(guó)家公園建設(shè)中的旅游發(fā)展?fàn)砍兜椒椒矫婷妫且粋€(gè)系統(tǒng)的體系建設(shè)，既包括國(guó)家公園自身建設(shè)的問(wèn)題，比如部門(mén)利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題、中央和地方的財(cái)力支出分配問(wèn)題、跨行政區(qū)自然保護(hù)地管理問(wèn)題等等，也包括旅游發(fā)展自身的問(wèn)題，比如旅游模式、旅游規(guī)模、旅游容量等等，都需要進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（一）重塑?chē)?guó)家公園與旅游發(fā)展的相互作用關(guān)系

國(guó)家公園的旅游活動(dòng)能夠豐富我國(guó)旅游產(chǎn)品體系，特別是隨著我國(guó)進(jìn)入小康社會(huì)，人們對(duì)多層次多種類(lèi)的公共游憩產(chǎn)品需求將更加旺盛，國(guó)家公園作為資源稟賦極好的區(qū)域應(yīng)該進(jìn)一步為人們提供豐富的旅游產(chǎn)品，以滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活的需求。另一方面，旅游發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家公園的自循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家公園的保護(hù)與管理需要大量的資金投入，旅游的發(fā)展能夠?yàn)楸镜貛?lái)一定的經(jīng)濟(jì)收入，可以緩解中央和地方政府的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的自循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，旅游的發(fā)展能夠創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠幫助原著居民快速脫貧，更容易獲得社區(qū)支持。出于國(guó)家公園所承擔(dān)的國(guó)家生態(tài)安全屏障重要作用，考慮到其環(huán)境脆弱性，國(guó)家公園必然是以大面積保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理利用。因此，國(guó)家公園的旅游活動(dòng)應(yīng)是有條件的、有節(jié)制的以保護(hù)為主的游憩活動(dòng)。總體來(lái)看，國(guó)家公園特有的資源條件是旅游發(fā)展的本底和基礎(chǔ)，適度的旅游活動(dòng)能夠?yàn)閲?guó)家公園更好的保護(hù)管理以及生態(tài)功能的發(fā)揮提供重要支撐。

（二）科學(xué)劃定國(guó)家公園旅游發(fā)展模式

國(guó)家公園中旅游發(fā)展應(yīng)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，可考慮主要從現(xiàn)有旅游開(kāi)發(fā)狀況、資源環(huán)境承載力、生態(tài)脆弱性、物種珍稀度和規(guī)模豐度等四個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。旅游開(kāi)發(fā)狀況，主要用于衡量國(guó)家公園在原有管理體制下已經(jīng)達(dá)到的游客規(guī)模、旅游成熟度、生態(tài)環(huán)境情況、存在的問(wèn)題等；資源環(huán)境承載能力主要是國(guó)家公園資源環(huán)境所能承受的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小，也就是國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)所能承受的人類(lèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的限度；生態(tài)脆弱性著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)在特定時(shí)空尺度相對(duì)于外界干擾所具有的敏感反應(yīng)和自我恢復(fù)能力；國(guó)家公園珍貴物種主要是指國(guó)家公園中珍稀物種達(dá)到的保護(hù)等級(jí)，珍稀物種的類(lèi)別數(shù)量以及目前的規(guī)模大小等。依據(jù)國(guó)家公園的資源環(huán)境承載能力，生態(tài)環(huán)境脆弱性，珍貴物種的珍稀程度、種類(lèi)和規(guī)模的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合目前各個(gè)國(guó)家公園的旅游發(fā)展基礎(chǔ)，可將旅游發(fā)展模式總結(jié)為深度融合型、適度游憩型、研學(xué)科教型、生態(tài)管控型四種類(lèi)型。其中，深度融合型的國(guó)家公園主要是已具備一定的人類(lèi)活動(dòng)承載力，以適度經(jīng)濟(jì)功能為主，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)較為豐富；適度游憩型的國(guó)家公園主要滿(mǎn)足人們對(duì)自然風(fēng)光的需求，更多承擔(dān)觀光、科普教育等社會(huì)功能，社區(qū)融入程度適中；研學(xué)科教型的國(guó)家公園主要是以科學(xué)研究功能為主，采取預(yù)約式的訪(fǎng)客管理，生態(tài)環(huán)境較為脆弱；生態(tài)管控型的國(guó)家公園是以生態(tài)保育和生態(tài)涵養(yǎng)為主，生態(tài)環(huán)境脆弱，修復(fù)能力差，實(shí)行自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)管理。

（三）進(jìn)一步理順國(guó)家公園中旅游發(fā)展體制機(jī)制

《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確提出可以在保護(hù)生態(tài)的前提下，國(guó)家公園中可以開(kāi)展旅游活動(dòng)，但對(duì)于如何開(kāi)展旅游活動(dòng)并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，比如，在國(guó)家公園中如何確立旅游管理主體、周邊社區(qū)居民的利益分配、旅游環(huán)境容量、旅游設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、旅游收入分配情況、周邊旅游產(chǎn)業(yè)的布局都未做明確說(shuō)明，因此未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步理順旅游在國(guó)家公園中的體制機(jī)制。第一，理順國(guó)家公園的管理體制，應(yīng)實(shí)行垂直管理模式。國(guó)家公園管理局擁有管理全國(guó)國(guó)家公園的高度集中權(quán)力，徹底解決各部門(mén)條塊分割的管理亂象，各地區(qū)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)本地國(guó)家公園的管理，各地方政府、旅游部門(mén)、管委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)應(yīng)積極配合當(dāng)?shù)貒?guó)家公園管理；第二，借鑒國(guó)家公園普遍實(shí)行的特許經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)行嚴(yán)格的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離制度。特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用以及門(mén)票收入都應(yīng)歸國(guó)家公園管理局使用和管理，主要用于國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理等方面；第三，注重編制和實(shí)施國(guó)家公園的旅游發(fā)展總體規(guī)劃。地方發(fā)展規(guī)劃或旅游專(zhuān)題規(guī)劃在國(guó)家公園范圍內(nèi)必須服從國(guó)家公園旅游發(fā)展總體規(guī)劃，同時(shí)，在編制國(guó)家公園旅游發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益至上，要站在生態(tài)旅游、自然遺產(chǎn)保護(hù)等角度進(jìn)行旅游發(fā)展規(guī)劃，而不是純粹的追求經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展規(guī)劃；第四，注重公眾參與管理。公眾參與機(jī)制能夠有效監(jiān)督國(guó)家公園的科學(xué)發(fā)展和保護(hù)，制定國(guó)家公園旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)廣泛聽(tīng)取當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的意見(jiàn)，在管理過(guò)程中也應(yīng)廣泛吸納當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與管理，建立合理的利益分配機(jī)制。只有讓社區(qū)居民從國(guó)家公園發(fā)展中受益，才能調(diào)動(dòng)他們的積極性，也只有這樣，國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)才能維護(hù)好并及時(shí)制定針對(duì)性的對(duì)策措施，等到時(shí)機(jī)成熟時(shí)再上升到全國(guó)人大進(jìn)行立法；第五，力求創(chuàng)建由政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同構(gòu)成的旅游地空間。更加注重全民參與、整體福利和利益共享，更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往與追求。

（四）盡快出臺(tái)國(guó)家公園立法

世界各國(guó)都非常重視環(huán)境保護(hù)和國(guó)家公園立法，我國(guó)也應(yīng)盡快建立健全適合我國(guó)發(fā)展的國(guó)家公園法律體系。從構(gòu)建國(guó)家法律法規(guī)體系的操作層面看，一是“自上而下”式的出臺(tái)相關(guān)國(guó)家公園法，在之前國(guó)家相關(guān)部門(mén)和各地出臺(tái)的法規(guī)基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大召集相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜移鸩莺w國(guó)家公園的自然保護(hù)地法律，形成國(guó)家立法。在此基礎(chǔ)上，形成行政法規(guī)，推動(dòng)地方立法，構(gòu)建完整的法律法規(guī)體系。另一種方式是支持地方政府與各部門(mén)繼續(xù)完善相關(guān)政策體系，特別是針對(duì)國(guó)家公園在發(fā)展中存在的各類(lèi)問(wèn)題增加管控型等四種類(lèi)型，對(duì)于探索當(dāng)前國(guó)家公園體制試點(diǎn)具有一定意義。但總體來(lái)看，國(guó)家公園的核心功能，仍然是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)仍然是國(guó)家公園發(fā)展的最終目的。

建立我國(guó)的國(guó)家公園制度是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，也是中國(guó)生態(tài)文明改革的一塊 “硬骨頭”。發(fā)展方向已經(jīng)確定，只要從大處著眼，從小處著手，最大限度地傾聽(tīng)各方意見(jiàn)，最大限度地兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，中國(guó)就有希望走出一條規(guī)范高效的國(guó)家公園建設(shè)之路。