基于修正多源流模型視角的政策議程分析——以《科學數據管理辦法》為例

白 銳，呂 躍（暨南大學公共管理學院）

1 研究背景

2018 年1 月23 日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《科學數據管理辦法》，由國務院辦公廳于3 月17 日印發。《科學數據管理辦法》是1949 年以來我國第一部科學數據開放、共享與管理的政策法規，一舉打破了我國在科學數據領域無法可依的局面。《科學數據管理辦法》的出臺，一方面體現了科學數據是國家大數據戰略的基石和有機組成，［1］發揮著助力中國經濟從高速增長轉向高質量發展的重要作用；［2］另一方面也反映出黨和國家領導人對深入推進國家大數據戰略的堅定決心。《科學數據管理辦法》從職責、科學數據采集、匯交與保存、共享與利用、保密與安全等方面對科學數據開放、共享與管理進行規范，體現了具有中國特色的科學數據管理制度安排，為我國科學數據的科學健康發展提供了方向指引和法律保障。那么，作為公共議題的科學數據管理是如何逐步轉變成政策議題，并進入決策者的視野之中，最后又是如何進入政策議程設置，其背后的演進邏輯和動力機制又是什么？

為回答上述問題，本研究以美國學者約翰·W·金登提出的多源流理論模型為基礎，結合中國情境進行模型修正，對《科學數據管理辦法》的政策議程設置進行源流剖析，揭示《科學數據管理辦法》出臺的必然性與合理性，并以此為基礎，梳理和總結在中國情境下《科學數據管理辦法》成為政策議程的演進邏輯和動力機制，希望為后續相關的政策議程設置提供參考和借鑒。

2 理論模型

2.1 多源流模型的引入及其適用性

盡管在現實中公眾會對政府提出繁多的訴求，但只有少部分會真正提升成為政策問題，并進入決策者的政策視野。科布等人認為，議程設定是指把社會各階層群體的需求整理并上升成政策議程，嘗試進入決策者政策視野的過程。［3］議程設定作為政策過程理論研究的關鍵環節，前人已經積累了相當厚實的理論成果，如：科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型；［4］拉雷·N·格斯頓的觸發機制模型；［5］伯納德·科恩提出經馬克斯維爾·麥庫姆斯和唐納德·肖證實的議程設置理論；［6］約翰·W·金登的多源流模型（見圖1）。經過實踐驗證，金登的多源流模型被學界普遍認為是具有較大影響力的模型。多源流理論提出，彼此獨立的問題源流、政策源流和政治源流共同作用的結果才促使了某個公共問題政策議程的出現，［7］這也是僅有一小部分公共問題成為政策議程的原因。然而三大源流發展只是議程設置的必要條件，而非充分條件，還需要在某個特定的時機或某個焦點事件的觸發下，才能實現三大源流的耦合，這個特定的時機或焦點事件就是“政策之窗”。此外，政策企業家在從源流匯合到成為政策議程的過程中發揮了必不可少的催化作用。

圖1 約翰·W·金登的多源流模型

概言之，金登的多源流理論提供了一種分析政策過程的解釋框架。自20 世紀80 年代初提出以來，多源流理論一直是當代政策議程研究中使用的主要模型之一，［8］雖然多源流模型在西方的政策實踐表現出強大的解釋力和廣闊的適用性，但對體制差異巨大的中國來說，其適用性仍需要審視。目前，多源流理論在中國已經被廣泛應用于農村醫療［9］、住房問題［10］、教育問題［11］、農地產權［12］等政策演變的研究，以及食品安全［13］、污染防治［14］、校園安全［15］、收容遣送［16］等突發事件推動政策議程的研究，這說明其對中國公共政策研究具有一定的適用性。作為國家大數據戰略的重要組成部分，揭示《科學數據管理辦法》如何從“科學議論”進入到政策議程，多源流模型恰好為解答上述問題提供了合適的分析模型。

2.2 多源流模型在我國情境下的修正

多源流模型采用了一種非線性的政策發展邏輯，重視機會和個人行為在產生變化中的作用。［17］分析發現，政治源流的主導地位、三條源流的相互影響、政策企業家的角色轉變是多源流模型在我國情境下突顯的三個特點。

（1）政治源流的主導地位。在金登的多源流理論中，問題源流、政策源流、政治源流并沒有主次之分、相互平等、各自流動，借助“政策之窗”的打開實現三者的匯合。然而，中國是一黨執政多黨參政的特色社會主義國家，執政黨的執政理念在政治源流之中具有舉足輕重的影響，不僅會對國民情緒的需求傾向產生影響，而且使政治源流在三條源流中占據主導地位。一方面，“立黨為公、執政為民”是中國共產黨的執政理念，執政黨的執政理念代表了廣大人民的根本需求。決策者不僅對自身的執政理念有著清晰的認識，而且借助遍布全國的多層次信息反饋機制和宣傳工具，可以時刻保持對政治源流中國民需求情緒的密切關注和有序引導。換言之，執政黨的執政理念在某種程度上是國民情緒需求傾向的體現。另一方面，中國共產黨借助智庫、科研院校專家等政策企業家深入研究某些公共問題，持續討論優化，精準地把握問題源流和政策源流的流動方向和流動速度，可見問題源流和政策源流往往受到政治源流中執政黨的執政信念的影響，政治源流在三條源流中占據主導地位。

（2）三條源流的相互影響。多源流理論作為源自西方的公共政策分析工具，在分析中國特色社會主義國家的政策議程問題時，其解釋力的局限性自然是不可避免的。多源流理論的隱含條件之一是三個源流之間通常是彼此獨立運作、彼此獨立，不會相互影響和干擾。［14］然而在中國情境下的政策過程，三條源流并不是如同金登所言：① 如前文所述，政治源流在三條源流中占據主導地位，問題源流和政策源流均潛移默化地受到政治源流不同層次的影響，獨立性被打破而不復存在；② 在“政策之窗”尚未打開前，問題源流中事件的大小及發生沖突的激烈程度，某種程度上影響了政策源流和政治源流的流動速度，甚至是存在與否。［14］可見，三條源流并不相互獨立，反而相互影響，由此可看出雖然金登的多源流理論很好地打開了“決策黑箱”，但缺乏在不同政治體制背景下對政策議程具體實踐規律的闡釋。

（3）政策企業家的角色轉變。多源流理論在西方國家盛行的重要原因在于政策企業家的角色適用于西方公共政策的實踐，換言之，西方國家的公共政策在很大程度上是政策企業家主動促成的，政策企業家在耦合政策問題、政策解決方案、政策機會、塑造三條源流走向及其交叉上發揮了核心作用。［18］在中國情境下，政策企業家的影響力相對而言會顯得較為遜色。一方面，上述提到的政治源流的主導地位影響了政策企業家的活動空間，且中國情境下的政策議程設置在一個相對封閉的環境中進行，政策企業家很難產生較大的影響。另一方面，中國的政策企業家群體普遍受到執政黨多種形式的幫助，其作用更多體現在政策源流中的建言獻策，起推波助瀾、錦上添花的配角作用。更進一步而言，我國公共政策的議程設置并非如金登所言取決于政策企業家能否抓住政策之窗的機會，而是取決于執政黨的執政理念對于議程設置的決心是否超越了某個特定的“閾值”。

綜上所述，本研究在“多源流模型”的基礎上推導出我國情境下的修正多源流模型（見圖2）。

圖2 修正多源流模型

3 《科學數據管理辦法》的問題源流分析

3.1 頂層設計滯后

我國科學數據管理尚處于起步階段，與西方國家相比還存在方方面面的差距。［19］由于20 世紀80 年代開始我國執政黨的執政理念專注于經濟發展和改善民生，對科學數據未有足夠重視，沒有形成良好的科學數據管理氛圍和環境。盡管自21 世紀初執政黨逐步重視科學數據，開展了大量科學調研并積累了海量科學數據，先后建設了覆蓋各個領域的科學數據庫，［20］但是由于在整體上頂層設計滯后，沒能對科研數據生命周期全過程中的人力、財力、物力進行整體規劃，［21］導致很多高價值的科學數據在國內沒有得到充分的共享和使用。隨著科學數據管理日益縱深發展，當前缺乏中央立法層面的政策環境，難以為科學數據管理行為提供指導、標準和保障，極大影響了科學數據的前進步伐。

3.2 保障機制不健全

科學數據管理為大勢所趨，盡管黨和國家鼓勵在基于科學數據安全的前提下進行數據開放，地方或部門也出臺了各自的數據管理保障措施，但是執政黨和國家層面并未能起到有效牽頭作用，導致科學數據管理工作表現為被動式乃至被迫式。① 數據保障機制缺乏合理的評價機制，由于科學數據本身具有一定的經濟價值，而科學數據的價值與價格之間難以衡量與評估，導致科學數據的擁有者基于數據共享的獲得感缺失而遲遲不愿共享數據。② 科學數據保障機制在“保障”上需更多考慮，科學數據共享除了來自內部的積極性，外部的鼓勵和刺激作用也不容忽視。如果科學活動產生的科學數據沒有得到認可和獎勵，沒能正確引導、鼓舞數據開放者，會讓其感到沒有現實價值與意義，積極性也會大幅降低。因此，科學數據的互聯互通既需要精準的激勵措施，又需要更復雜的博弈策略選擇與平衡，［22］科學數據保障機制成為影響科學數據開放共享的重要因素。［23］

3.3 安全與隱私保護問題

基于科學數據本身的開放性、關聯性，科學數據管理與數據安全和隱私保護存在價值和利益沖突。數據透明開放與數據無條件開放之間并不劃等號。［24］當前我國在逐步推動科學數據管理的實踐，但是與之配套的數據安全和隱私保護法律規范并不完善。在隱私保護方面，雖然2017 年底全國人大常委會出臺了《中華人民共和國個人信息保護法（草案）2017 版》，將“個人信息保護”首次提升到“法律”規范層面，但是在法律細節和技術應用上仍需改進，如法律責任、處罰規則等方面存在爭議，諸多條款難以落地。在數據保護方面，盡管國務院在2016 年11 月出臺的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中強調了建立大數據安全管理制度，加強數據安全等關鍵技術攻關。在某種程度上說明國家認識到了數據安全的重要性和緊迫性，但是政策中涉及的數據安全多為概括性片段，具體的數據保護思路尚不明確，且現階段并未出臺專門針對科學數據的數據安全政策。因此，科學數據應在共享與隱私安全方面尋找一個適當的平衡點。［19］

4 《科學數據管理辦法》的政策源流分析

4.1 政府的政策探索

1984 年，中國加入國際科技數據委員會（CODATA），建立CODATA 中國委員會。2002 年，科技部正式開始實施“科學數據共享工程”。2006 年，國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，綱要提到促進科學數據共享。2009 年，科技部發布《關于973 計劃資源環境領域項目開展數據匯交等有關工作的通知》。2015 年9 月，國務院提出加快政府數據開放共享，并將其寫入《促進大數據發展行動綱要》。2016 年9 月，國務院發布《政務信息資源共享管理暫行辦法》，在科學數據領域又邁出一步。表1 展示了在科學數據領域漫長的政策探索，從實踐層面為《科學數據管理辦法》的制定提供參考。

表1 我國部分科學數據政策

4.2 政策企業家的建言獻策

在科學數據管理提上議程之前，作為政策企業家的重要組成部分——科研院校的學者，已經在國家科研經費的支持下圍繞著科學數據的國際研究、保障措施、開放模式等內容開展了長期的深入研究。劉細文等人深入研究美國、英國主要科學數據機構的開放獲取政策，分析其政策的內容、特點和舉措，為我國科學數據研究提供借鑒。［25］陳傳夫在系統總結我國科學數據獲取機制特點的基礎上，指出現存數據壁壘、數據閑置等問題，從數據公開、數據保障、市場調節、國際合作等方面提出建議。［26］李成贊等人結合科學大數據開放共享的案例場景，提煉出5 種典型的開放共享模式。［27］除了科學數據的學術研究不斷深入、學術成果不斷涌現之外，專家、企業代表等政策企業家經由公開的新聞傳媒了解執政黨的執政理念，開始通過各種渠道建言獻策（見表2）。經過多次的討論和修改，少數關于科學數據的建議將會留存，作為備選方案并被進一步整合，成為政策企業家提出政策建議的基礎。在《科學數據管理辦法》的起草和修改過程中，科技部在深入調研、廣泛征求、聽取政策企業家建議的基礎上，牽頭研究形成了《科學數據管理辦法》。可見，政策企業家的建言獻策為《科學數據管理辦法》的出臺提供了有益參考。

表2 政策企業家的政策建議

5 《科學數據管理辦法》的政治源流分析

5.1 執政黨的執政理念

執政黨的執政理念在政治源流中起到至關重要的作用。科學數據具有重要的科研價值、經濟價值和社會價值，政府的政策探索和政策企業家建言獻策的背后，均離不開執政黨的支持。2013 年9 月，中共中央政治局在中關村開展第九次集體學習，考察了解大數據、云計算等技術研發和應用情況；2014 年3 月，李克強總理將大數據列入政府工作報告；2015 年6 月，習近平總書記考察貴州省貴陽市大數據應用展示中心。執政黨的行動學習既反映出中國共產黨高度重視科學數據建設工作，又極大地助推科學數據從公共問題進入到政策議程當中。

5.2 國民情緒的需求傾向

國民情緒會隨著時間的變化而改變，本質上是一種群體利益訴求，［28］通常以公眾輿論的形式表現出來。由于以往科學數據給公眾帶來的影響并不顯著，公眾在很長一段時間內對科學數據的訴求處在較低水平。但是，隨著執政黨通過新聞傳媒對國民情緒的需求傾向進行有序引導，科學數據逐漸成為公眾輿論的重點（見表3）。隨著討論的不斷深入和科學數據對社會生活方式的不斷改善，［21］科學數據的科研價值、經濟價值以及社會價值逐漸被大家認可。［29］除此之外，問題源流中科學數據的事件和政策源流中政策企業家的公開建言均會引起國民注意，對國民情緒的需求傾向產生影響。如何滿足公眾對科學數據的需求，成為執政黨和政府亟需面對的挑戰。［21］

表3 相關科學數據開放的新聞報道

6 政策之窗開啟與三流匯合

①問題源流中科學數據在頂層設計、保障機制、隱私安全等方面存在的阻梗影響科學數據的進一步發展；② 政策源流中政府的實踐探索和政策企業家的推波助瀾；③ 政治源流中公眾要求開放和利用科學數據的公共輿論的發酵。三股源流在執政黨的執政理念主導之下相互交織，相互影響。然而三流不會自動匯合，只有在某個特定時機才會實現三流合一，而這個特定時機就是“政策之窗”。對于《科學數據管理辦法》提上政策議程而言，國家大數據戰略為其進入政策議程開啟了“政策之窗”。2015 年9 月5 日，《促進大數據發展行動綱要》 出臺。2015 年11 月8 日，在黨的十八屆五中全會上，“國家大數據戰略”被寫入了黨的全會決議，［30］公報提出大數據戰略要堅持黨的領導、政治引領，要政府表率推動，要立法規范，保障大數據產業發展的市場均衡與有效競爭秩序和大數據產業發展要保障公共安全的發展方向，“政策之窗”由此打開，三條源流開始匯合。2016 年12 月30 日，“出臺加強和規范科學數據管理的辦法”列入中央全面深化改革領導小組2017 年工作要點。2017 年8 月24 日，國家科技體制改革和創新體系建設領導小組第25 次會議審議并原則通過《科學數據管理辦法》。2018 年1 月23 日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《科學數據管理辦法》，并在3 月17 日國務院辦公廳正式印發，《科學數據管理辦法》最終進入政策議程設置。

7 結論與討論

綜上所述，基于修正多源流模型梳理出在我國情境下，《科學數據管理辦法》進入政策議程設置的演進邏輯和動力機制：科學數據在現實發展中的阻梗構成了問題源流，促使科學數據問題能夠引起決策者的注意；受執政黨的影響，政府的政策探索和政策企業家的建言獻策匯聚成政策源流，從多層面助推科學數據相關政策方案的形成；執政黨的執政理念為主導和國民情緒的需求傾向共同交織成政治源流，對《科學數據管理辦法》進入政策議程起到直接的促進作用；執政黨主導并提出國家大數據戰略，由此《科學數據管理辦法》進入政策議程設置的“政策之窗”，引導三流實現匯合，正式進入政策議程設置。

與金登的多源流模型不同，在我國情境下的政策議程設置凸顯出三大特點：政治源流的主導地位、三條源流的相互影響、政策企業家的角色轉變。這三點在《科學數據管理辦法》的政策議程設置中得到充分的驗證，也說明了盡管該模型在西方的政策實踐表現出強大的解釋力和廣闊的適用性，但對于政治體制差異巨大的我國而言，其適用性仍需要審視，同時也是對金登的觀點“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種因素單獨作用的結果”進行的本土化修正。