碧江國家濕地公園立法現狀與對策建議

鐘思瑤 李高

（1.碧江區委黨校，貴州 銅仁 554300；2.貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550000）

一、碧江國家濕地公園立法現狀

作為銅仁市第二批6 個國家級濕地公園——碧江國家濕地公園，這對于銅仁主城區的經濟社會發展意義重大。銅仁市將以濕地良好生態環境和多樣化濕地景觀資源為基礎，以濕地的科普宣教、濕地功能利用、弘揚濕地文化等為主題發展我市的旅游業。在濕地公園，春季踏青賞花，夏季觀荷采蓮，秋季采摘百果，隨著季節的更迭不斷變幻，將成為銅仁旅游業的“好牌”。

但是，跟全國其他地方城市濕地公園建設一樣，銅仁城市濕地公園的建設也是尚處于起步探索階段，不論是立法立規，還是總體規劃或是管理等方面，都有諸多不完善之處。以碧江國家濕地公園為例，目前僅有《貴州碧江國家濕地公園總體規劃（2013－2020）》和《貴州碧江國家濕地公園管理辦法（試行）》（碧府辦發﹝2016﹞63號）兩個縣級層面的文件，而這兩個文件只是屬于部門性質的規章制度，法的效力比較低。因此，如何有效保護碧江國家濕地公園，使其濕地功能和效益最大化發揮，便成為了迫切需要解決的問題。從目前東部發達地區對于城市濕地公園的立法經驗來看，制定《碧江國家濕地公園保護條例》等法規性文件則勢在必行。而其中關鍵問題在于在于銅仁市、碧江區決策機關與其同級的立法機關應當發揮主導作用。

二、制定《條例》的必要性分析

根據最通行的解釋：條例是國家權力機關或行政機關依照政策和法令而制定并發布的，針對政治、經濟、文化等各個領域內的某些具體事項而作出的，比較全面系統、具有長期執行效力的法規性公文。條例是法的表現形式之一。一般只是對特定社會關系作出的規定。條例是由國家制定或批準的規定某些事項或某一機關組織、職權等規范性的法律文件，也是指團體制定的章程。它具有法的效力，是根據憲法和法律制定的，是從屬于法律的規范性文件，人人必須遵守，違反它就要帶來一定的法律后果。因此，通過立法，使濕地公園行政管理部門以及其他相關部門之權與責，明確其權責之內涵與外延，使之邊界清晰;明確濕地公園行政管理工作的統一與協調，以及協調其與其它相關部門在濕地管理工作中的權責關系，最大限度地糾正目前濕地管理過程中各部門職能方面的沖突以及因沖突而對濕地管理帶來的阻滯。

而其中的核心問題則是濕地權利問題，這是在濕地公園管理開發與保護或利用過程中必然廣泛涉及的權利。濕地權利就是指公民在開發和利用濕地資源時享有的一系列權益的總稱。濕地權利作為公民在濕地保護中的權利集束，包括濕地的環境權、用益物權以及知情權等三項權利。而從立法的角度來看，規定約束公民對城市濕地公園行為也是最直接、最有效的方式。因此，制定《碧江國家濕地公園保護條例》勢在必行，意義重大。

三、制定《條例》的原則與具體內容設想

（一）制定《條例》的基本原則

首先是要堅持立法的法治原則。立法權是國家的最重要權力之一,國家生活的民主和人民共同意志的表達都需要通過立法活動予以展示。社會生活的法律規范多由立法機關向社會輸入。可以說,立法權究竟能在多大程度上控制、支配人們的行為,是衡量一個社會或者國家法治化程度的標志之一。當然，立法活動不是隨機任意的活動，也需要法治原則予以約束。具體而言，一是要合憲，二是下位法當遵循憲法與上位法，三是不同類、同類以及同一法律文件中，規范性法律文件不應當相互齟齬，四是各個法律部門之間的規范性法律文件也不應捍格，而是當相互補充、協調。

其次是要堅持濕地公園生態系統的整體性原則。因為生態文明的整體性特征，要求我們在進行濕地公園立法時，必須考慮濕地公園法律體系的完整性、系統性，法律制度之間功能發揮的整體性，全社會在發展濕地公園方面的整體推進作用。

第三是要堅持“保護為主、利用為輔”的基本原則。概括說，就是要體現全面保護、突出重點、科學利用、持續發展、優先保護、科學恢復、合理利用、嚴格管理等方面的原則。濕地保護與濕地利用是一個統一體，二者不應分而治之，必須統籌規劃。也只有這樣才能體現濕地生態系統功能的完整性，才能凸顯出濕地公園的生態效益、經濟效益與社會效益。

（二）具體內容設想

碧江國家濕地公園立法的基本原則不僅要遵循環境法的一般原則而且要要遵循適應其特性所必需的特有原則，具體內容如下：

首先是要堅持生態價值、經濟價值和社會價值相協調的原則。目前銅仁正在實施“四化同步、一業振興”的大戰略，所謂“一業振興”指的就是旅游業的振興，旅游業是銅仁的長板，是朝陽產業。通過建設碧江國家濕地公園，發展旅游業，從而帶動地方經濟社會的發展，同時亦可以進行科普知識教育，以旅游業為龍頭帶動地方經濟社會發展，同時又能促進科普教育，實現生態效益、經濟效益、社會效益三者協調。

其次是要堅持環境保護為主，開發利用為輔的原則。最新修訂的《環境保護法》提出“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”這就重新定位了環境與發展的關系，強調要使經濟社會發展與環境保護相協調，強化了環境監管的法律手段和制度設計。因為如若過度開發濕地公園，勢必引發公害，后果不堪設想。因此，在碧江國家濕地公園的立法過程中，制定的《條例》應當堅持上述原則。

第三是要堅持公眾參與的原則。依照《環境保護公眾參與辦法》，該法即是“為保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，暢通參與渠道，促進環境保護公眾參與依法有序發展。”因此，堅持公眾參與的原則，一來擴大了群眾參與范圍，健強了底層動員能力；二來也強化了群眾監督的基礎。進一步而言，也使濕地公園的保護更具有科學性、公共性和民主性。第四、要明確碧江國家濕地公園生態效益補償資金的來源。濕地公園的建設是一個系統工程，其跨學科、跨部門，所需建設資金量極大，并非單一哪個部門即可擔當完成。因此必須明確其生態補償資金的來源渠道，包括政府渠道、社會渠道、個人渠道以及國際渠道，而以政府渠道為主，其他三種渠道為輔。久久為功，長遠為計。