淺談信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議案件審判中的適用

（河南省高級(jí)人民法院，河南鄭州 450008）

依法行政是推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)的基本內(nèi)容。當(dāng)下，與政府行政機(jī)關(guān)有關(guān)的各類法律案件呈現(xiàn)遞增趨向，問題多集中于行政機(jī)關(guān)因人員變動(dòng)、政策變化、規(guī)劃調(diào)整等理由而違約、毀約現(xiàn)象，這些法律問題，直接造成對(duì)民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)個(gè)體合法權(quán)益的侵害。從維護(hù)國(guó)家正常經(jīng)濟(jì)秩序上，要為民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)個(gè)體營(yíng)造良好的、廣闊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，從政策、法律、機(jī)制層面，要增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)個(gè)體的發(fā)展信心。這些涉及行政協(xié)議審判的各類案件，反映出當(dāng)前法規(guī)體系建設(shè)不完善，對(duì)行政機(jī)關(guān)在換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)整等變化中，對(duì)企業(yè)及個(gè)體合理訴求的無視。習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上明確強(qiáng)調(diào)，要從各項(xiàng)政策舉措上，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。最高人民法院也從自身審判職能方面，要為民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)個(gè)體營(yíng)造法治環(huán)境。針對(duì)行政機(jī)關(guān)不誠(chéng)信行為，人民法院要切實(shí)依照法律規(guī)范，依法支持企業(yè)的合理、合法訴求。各級(jí)行政機(jī)關(guān)，更應(yīng)該承擔(dān)其自身的法律責(zé)任，對(duì)涉及民營(yíng)企業(yè)的行政協(xié)議要繼續(xù)履行，并作為履責(zé)典范。現(xiàn)著重就信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議案件中的適用性展開探討。

1 信賴保護(hù)原則內(nèi)涵及價(jià)值

信賴保護(hù)最早源自德國(guó)法律，其內(nèi)涵解釋為“非因法定事由，并經(jīng)過法定程序，行政機(jī)關(guān)不能撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或其他合法的法定事由需要撤回或變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損傷予以補(bǔ)償。”近年來，各界學(xué)者對(duì)信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵及適用條件、理論淵源研究頗廣，但最終都將落實(shí)到適用問題中。構(gòu)建良好的法治環(huán)境，保護(hù)公民的基本權(quán)利，對(duì)于信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，成為信賴保護(hù)原則的核心點(diǎn)。囿于學(xué)界觀點(diǎn)的差異性，對(duì)信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵，“法安定說”認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)，從維護(hù)其管理活動(dòng)的穩(wěn)定性、延續(xù)性上，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益予以保護(hù)，以滿足公民、法人及其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的真誠(chéng)信賴需要。“法治國(guó)家說”認(rèn)為，對(duì)于公民、法人及其他社會(huì)組織，在與行政機(jī)關(guān)之間的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有值得保護(hù)的信賴基礎(chǔ)，當(dāng)公民、法人及其他社會(huì)組織的合法權(quán)益受到損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予有所補(bǔ)償。盡管上述兩種觀點(diǎn)各有所偏重，但是都體現(xiàn)了信賴保護(hù)的精髓，即對(duì)于行政管理相對(duì)人的權(quán)益，要給予保護(hù)或補(bǔ)償。

在《行政訴訟法》教材（何海波著）中，對(duì)信賴保護(hù)原則的解釋，公民、法人及其他社會(huì)主體，出于對(duì)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的信任，而與之達(dá)成經(jīng)濟(jì)協(xié)議。當(dāng)公民、法人及其他社會(huì)主體自身的正當(dāng)利益受到損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。同樣，在《行政許可法》中，第8條、第69條，都有關(guān)于信賴保護(hù)原則的闡述，都體現(xiàn)了對(duì)公民、法人及其他社會(huì)主體合法的權(quán)益應(yīng)該予以保護(hù)，不得因領(lǐng)導(dǎo)人員變更、規(guī)劃調(diào)整等事由，而擅自違約、毀約。同樣，對(duì)于可以撤銷行政許可的情形，也進(jìn)行了規(guī)定，當(dāng)客觀情況發(fā)生重大變化，或者基于對(duì)公共利益的維護(hù)需要，對(duì)已經(jīng)生效的行政許可需要變更或撤回的，需要對(duì)公民、法人及其他社會(huì)主體予以補(bǔ)償。也就是說，對(duì)于信賴保護(hù)原則，其實(shí)施的價(jià)值是對(duì)誠(chéng)信原則的運(yùn)用，而誠(chéng)信原則，是出于行使權(quán)力（利）與履行義務(wù)，都應(yīng)該堅(jiān)守誠(chéng)實(shí)與信用。誠(chéng)信原則是民法的最高原則之一，也是貫穿整個(gè)私法體系的基線，其目標(biāo)在于對(duì)各方利益關(guān)系的合理權(quán)衡，更在于維護(hù)社會(huì)秩序的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，從字面意義來看，“信賴”與“誠(chéng)信”兩者各有所側(cè)重。雖然在意義及內(nèi)涵上具有相似性，但對(duì)于“誠(chéng)信”，其適用于雙方當(dāng)事人，而“信賴”則側(cè)重于某一方。事實(shí)上，誠(chéng)信原則是信賴原則的法理基礎(chǔ)，也是民法、行政法建設(shè)的重要理論依據(jù)。從信賴保護(hù)原則的適用范圍來看，主要體現(xiàn)在對(duì)超出特別法具體范疇外的實(shí)質(zhì)公正，更成為調(diào)節(jié)國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)利的緩沖帶，來更好的化解公私經(jīng)濟(jì)糾紛或矛盾。因此，從推進(jìn)依法行政，提高行政管理效率上，關(guān)注信賴保護(hù)原則內(nèi)涵與價(jià)值的探究，對(duì)于完善行政法規(guī)，打造誠(chéng)信政府，構(gòu)建法治國(guó)家具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件

在法學(xué)理論界，對(duì)信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件，有三要件體系、四要件體系。即“信賴基礎(chǔ)、信賴行為、正當(dāng)信賴”，及“利益衡量”。何海波在《通過判決發(fā)展法律》中提出“三要件”，戚建剛、沈林榮等人雖有對(duì)何海波“三要件”部分內(nèi)容的認(rèn)同，但也存在適用性方面的不同見解。但綜觀法學(xué)界，“三要件”仍占主流。顯然，“信賴基礎(chǔ)”、“信賴表現(xiàn)”、“信賴的正當(dāng)性”是基準(zhǔn)構(gòu)件。所謂“信賴基礎(chǔ)”，即對(duì)于人民，應(yīng)當(dāng)信賴什么。該要件基本是對(duì)原點(diǎn)要件的沿用，但顯然是具有模糊性，無法對(duì)其合法性進(jìn)行明晰界定。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)該要件的表述進(jìn)行更換“社會(huì)成員對(duì)授益性行政行為存在產(chǎn)生信賴的可能性”。但從該表述來看，可以理解為“信賴的可能性”，但其意義需要行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的共同參與，而非“信賴基礎(chǔ)”所指的單方行政行為。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政許可已經(jīng)生效，且此生效事實(shí)被相對(duì)人獲知”，該表述雖然很明確，但在言語(yǔ)形式上具有限縮性。可見，對(duì)于“信賴基礎(chǔ)”要件本身的爭(zhēng)議還是很大的。

“信賴表現(xiàn)”，在內(nèi)涵及意義上，學(xué)界的觀點(diǎn)較為統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為因行政機(jī)關(guān)的違約、毀約而造成的，對(duì)公民、法人及其他社會(huì)主體利益的損害行為。不過，也有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)信賴保護(hù)原則中的“信賴表現(xiàn)”，提出具體和抽象兩種情況，對(duì)抽象的信賴保護(hù)，無需處分行為。對(duì)“信賴的正當(dāng)性”，主要體現(xiàn)在對(duì)信賴的合法性的保護(hù)。當(dāng)然，在法律規(guī)定及適用條件中，對(duì)于排除適用情形的說明，則概括為“無可歸責(zé)性”。但對(duì)于公民、法人及其他社會(huì)主體自身利益的正當(dāng)性，要給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議時(shí)，公民、法人及其他社會(huì)主體，本身是出于對(duì)國(guó)家、對(duì)法律的深信不疑，這種信賴是善意的。若信賴成立，歸責(zé)于人民之事由，則信賴為非正常，就不值得保護(hù)。企業(yè)與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議的行為，本身是在法律允許范圍內(nèi)，且對(duì)雙方都有法律約束力。所以，這些協(xié)議應(yīng)該遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。如果行政機(jī)關(guān)一方不履行協(xié)議，則對(duì)于企業(yè)一方的合理利益，就應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)。

3 信賴保護(hù)原則的適用性

信賴保護(hù)原則是行政法體系中的重要原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該遵守行政法相關(guān)規(guī)定，秉承信賴保護(hù)原則，來協(xié)調(diào)好公共與私人之間的利益關(guān)系。安定性是對(duì)法律秩序的維護(hù)，也是對(duì)各社會(huì)成員合法權(quán)益的維護(hù)。在行政法體系中，依法行政與信賴保護(hù)原則具有關(guān)聯(lián)性，也是構(gòu)建良好行政法律秩序的基礎(chǔ)。通常，信賴保護(hù)原則是建立在“信賴”基礎(chǔ)上，社會(huì)公民、法人等是信賴的客體，出于對(duì)國(guó)家法律的信賴。行政機(jī)構(gòu)是主體，在相關(guān)協(xié)議簽訂生效后，“信賴”更加穩(wěn)定。同樣，在“信賴表現(xiàn)”上，社會(huì)公民、法人等主體，以協(xié)議為約束，與行政機(jī)關(guān)構(gòu)成“權(quán)利”與“義務(wù)”關(guān)系。對(duì)“信賴”的保護(hù)，是建立在正當(dāng)信賴基礎(chǔ)上，社會(huì)公民、法人等主體，對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)深信不疑，且基于信賴來約束自我行為。這種信賴是法律所應(yīng)給予保護(hù)的，出于行政機(jī)關(guān)單方面的變更，而違約、毀約行為，造成對(duì)社會(huì)公民、法人等主體合法權(quán)益的損害，都應(yīng)該遵守信賴保護(hù)原則。

同樣，在行政權(quán)落實(shí)過程中，信賴保護(hù)原則也是貫穿始終的。當(dāng)行政權(quán)發(fā)生變動(dòng)，必然對(duì)社會(huì)公民、法人等主體利益帶來?yè)p害。行政行為以行政方的事由引起，未能落實(shí)行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為責(zé)任主體，不能因?yàn)槿藛T變動(dòng)、政策變革、規(guī)劃調(diào)整等原因，對(duì)已經(jīng)生效的協(xié)議進(jìn)行單方面終止，導(dǎo)致“信賴”不連續(xù)，必將帶來不穩(wěn)定因素，人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴就會(huì)喪失。當(dāng)然，即便是對(duì)于特定情況下的變更事由，但對(duì)于國(guó)家法治環(huán)境及法律制度，信賴保護(hù)原則依然適用。行政機(jī)關(guān)要根據(jù)其職權(quán)，參照法定程序，對(duì)公民、法人及其他社會(huì)主體的合法利益進(jìn)行補(bǔ)償。確保行政行為合法，贏得公民、法人及其他社會(huì)主體對(duì)行政行為的信賴。應(yīng)該看到，在一些行政協(xié)議案件中，因地方政府違約、毀約而造成另一方不利境地。

4 結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建誠(chéng)信政府是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展的基本條件。從近年來各類政府不守信、不誠(chéng)信的案件來看，2015年河南全省法院受理行政協(xié)議案件102件，2016年躍升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多與行政機(jī)關(guān)失信行為有關(guān)。因此，加強(qiáng)對(duì)《行政許可法》的落實(shí)，關(guān)注信賴保護(hù)原則在行政法中的基礎(chǔ)地位，來構(gòu)建良好法治環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)安定、秩序井然。