深化行政審批制度改革，助力營商環境發展
——以遼寧省盤錦市為例

鄒銀楹

（吉林大學行政學院，吉林長春 130000）

1 行政審批制度改革是改善營商環境的重要推動力

營商環境是指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循的政策法規所需的時間和成本等條件，包括市場環境、政務環境、法律政策環境及人文環境。一個地區企業的生存發展受當地營商環境的直接影響。

2018年10月31日，世界銀行發布《2019營商環境報告》。據報告顯示，2018年我國營商環境在全球190多個經濟體中排名第46，較2012年的91名上升了45名，成績顯著。世界銀行全球指標局高級經理麗塔·拉馬霍表示，中國快速有效的改革讓中國的營商環境大幅改善。而在這一系列改革中，行政審批制度改革發揮的作用尤為突出。

我們可以看出，我國的營商環境得到了極大改善，但是地區之間如仍存在著不平衡問題。在我國，地區經濟發展不平衡是不爭的事實。此不平衡表現在地區生產總值、企業數量和質量等方面。實質上，這些不平衡都與營商環境的不平衡有關。我國東部經濟發達的地區，營商環境往往較好，企業數量與質量也超過其他地區。中西部及東北經濟欠發達的地區，營商環境也較差，企業數量與質量都不盡人意。

據第三方評估報告顯示，遼寧營商環境指數列全國第九位，仍有改善空間。而改善營商環境需從市場、政務、法治、人文等發面著手，用時長且過程復雜。根據習近平總書記關于東北振興的談話，東北地區不適宜的體制機制是制約發展的根本性因素。就遼寧省盤錦市所在的東北地區而言，深入推進體制改革是當前要務。

由此可見，行政審批制度改革是改善營商環境的重要推動力。盤錦市在改善營商環境時，應抓住深化行政審批制度改革這一重點，以改革促改善。

2 盤錦市通過行政審批制度改革來改善營商環境的實踐

盤錦市作為遼寧省經濟發展中的支柱力量與重要的對外開放城市，對改善營商環境的巨大作用有著深刻認識。在行政審批制度改革中，時刻牢記為企業松綁減負。自改革以來，已取得顯著成效，僅2018年新增民營企業就有1.7萬戶。

2.1 創新審批方式

盤錦市在推進行政審批制度改革以來，便力圖創新審批方式，將“互聯網+政務服務”作為改革重點。“不見面審批”、“一網通辦”是多地改革的熱點。在這一方面，盤錦市將“網上辦、集中批、聯合審、代辦制、快遞送”作為普遍制度安排并長期推進，努力實現企業“最多跑一次”或“一次都不用跑”。

改革以來，盤錦市實現了70%以上事項可在網上辦理，多數業務可按照“外網受理、內網辦理、全程公開、無償代辦、網端推送、快遞送達”的方式進行辦理，讓“數據傳送”代替“企業跑腿”。

2.2 壓縮審批時限

盤錦市在全省率先開展了“三集中、三到位”，即行政審批改革實現部門行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向市行政服務中心集中、行政審批事項向電子政務平臺集中，審批事項進駐中心到位、授權到位、電子監察到位。力圖通過優化審批流程來壓縮審批時限，提高審批效率。

在已取得成績的基礎上，盤錦市再接再厲。興隆臺區在“三集中三到位”基礎上進行了再集中再到位，將340項與投資項目審批、市場準入相關聯的行政確認以及其它權利事項全部劃入區行政審批局，提高了審批效率。

同時，為確保提高工作效率，盤錦市進一步細化了內資企業注冊、外資企業注冊和建設項目審批業務辦理指南及流程圖并制作圖板公示上墻。積極推進“企業承諾+容缺審批”，在企業承諾的基礎上實行“容缺審批”，解決企業前置審批的制約問題。

截止目前，壓縮審批時限的工作取得良好效果。涉企審批精簡申報材料比例達38.6%，審批時限平均壓縮65%。如備案類工業項目，審批事項從原有31項減少到25項，要件由原有230個減少到170個，審批時限從原來的252天縮短到23個工作日。

2.3 完善審批監管

相關部門對審批工作同時進行線上線下監管，檢查政策落實情況。在線上，通過部門之間的數據互通，對網上辦事大廳審批流程等進行監管。在線下，對實體大廳窗口單位的服務質量、效率等進行明察暗訪。

工作開展以來，盤錦全市共處理9起破壞營商環境案件，相關部門已累計受理書面投訴案件58件，受理電話投訴案件39件，案件辦結率位居全省前列。在后續工作中，盤錦市將持續加大對破壞營商環境案件處理、問責力度。

3 盤錦市行政審批制度改革中阻礙營商環境改善的問題

經過近幾年的改革，盤錦市的營商環境已經得到明顯改善。但在看到成績的同時，我們也要認識到改革應該是長期的，取得的成效是階段性的。在目前的改革中，盤錦市仍存在著部分問題。

3.1 改革具有不徹底性

整體上來看，盤錦市行政審批制度改革關于改善營商環境的工作高質量開展并取得顯著成效，但此次改革仍具有不徹底性。

首先，在審批事項方面，關于企業的審批事項仍有部分互為前置，且還不夠精簡。部分部門在改革中止步不前，為強調及保留自身重要性，割舍不掉某些多余的審批事項，同時為了減少自身責任，又設置了前置審批，企圖讓其他部門“背鍋”或將企業拒之門外。

其次，在審批時間方面，審批周期長、時間長的問題仍然存在。“玻璃門”、“旋轉門”在審批過程中給企業“使絆子”，降低了審批效率，延長了審批時間。

最后，在推行網上政務方面，信息化建設滯后。在盤錦市的改革中，網上辦事大廳利用率不夠高，部分群眾及企業仍持有找人辦事的舊觀念，選擇“跑腿”而非網上審批。這反映出當地信息化建設較為滯后，制約了網上政務的開展。

3.2 政商關系處理不當

在行政審批中，相關部門在優化營商環境的背景下，在政商關系的處理中犯了難：

一方面，相關部門為了與企業劃清界限而選擇以疏遠的方式來證自身清白，“清而不親”。鑒于政商信息不對稱問題的客觀存在，企業在辦理審批時，對政策內容、辦理程序等方面存在盲區。政府部門的疏遠可能導致企業在遇到困難時“求助無門”。

另一方面，某些部門為了幫助企業發展，又與企業走得太近，超出正常的政商關系范疇，“親而不清”。這些部門或工作人員在與企業的接觸中，往往因私欲而逾越政商界限，將與企業的關系由工作發展到私下來往，出現權錢交易等現象。未與部門“搭上關系”的企業在審批中易遭到不公平對待，在辦理業務時四處碰壁，困難重重。

3.3 意識轉變有待加強

我們發現在改革中，某些干部缺乏改革意識，具體表現為缺少主動為市場主體考慮和服務的意識，缺少借鑒汲取先進地區改革經驗的意識。其在工作中將不作為當作避風港，因循守舊、固步自封。

部分人員存在著“官本位”思想，以“管理者”自居，認為自己“位高權重”，難以放下官架子來為市場主體考慮和服務。

同時，一些干部不愿承認自身管理改革能力的局限性，不愿承認“技不如人”，不愿向先進地區學習。世界銀行評估我國的營商環境，名義上是評估整個國家，實際上只是以北京和上海兩個城市作為樣本。我國營商環境排名的上升也與這兩個城市改革的成效密切相關。再者，國家出臺的政策或改革指導意見，多數是以北京、上海等地區為試點，但這些政策或意見對全國都是適用的。北京、上海等地的率先實踐為其他城市積累了經驗。相關干部借鑒學習意識的缺乏，將導致整體改革的落后。

4 盤錦市通過行政審批制度改革來改善營商環境的建議

4.1 繼續深化改革

4.1.1 提高審批效率

首先，相關政府部門應全方位、盡全力地精簡審批事項、審批環節，優化審批流程。能減盡減、能放盡放，在放權數量與質量兩方面雙管齊下。逐步減少涉企行政審批事項，逐步實現“證照分離”。要求企業出具的證書，能取消的盡量取消，不能取消的歸入“多證合一”。

其次，明確規定審批時限。出臺關于審批時限的方案及規定，明確各審批部門的責任，嚴格按照優化后的審批流程來辦事。在為企業節約金錢成本的同時，也要為其節約時間成本。

最后，推動網上辦事大廳的發展。在改革之中增大網上辦事大廳的宣傳力度，幫助轉變部分企業的舊觀念，拉近企業與網上政務的距離，讓其會用、想用、能用。

4.1.2 提供人性化服務

在行政審批制度改革中，審批過程由政府“端菜”變為企業“點菜”，但“菜單”還是由政府部門提供，企業所能作出的選擇最終還是受政府部門的制約。

政府部門應將“菜單”的多元化作為工作重點，針對不同審批事項，為不同類別的企業提供個性化的“套餐”。為企業提供人性化、高效的服務，降低審批難度，為其減負。

4.2 改善政商關系

良好的政商關系應是“既親又清”“親而有度，清而不疏”。“親”是指政府部門應與企業進行交往，為企業解決審批難題；“清”是指政府部門應保持清白純潔，不搞權錢交易等小動作。

在“親而有度”方面，制定政商交往“負面清單”，劃清“親”與“清”的界限。政府部門在進行審批時，要嚴格按照標準化流程辦事，不為個別企業開后門，也不為個別企業穿小鞋。既有幫助企業的熱心，又有堅持自身原則的強硬態度。

在“清而不疏”方面，強調企業發展、改善營商環境對地方發展的重要性。相關干部保持自身廉潔清白，具有一定的正確性，但極端化地堅守原則并不能為部門及企業帶來好處。相反，政府部門走近企業才能實現雙方共贏。

4.3 轉變改革意識

4.3.1 轉變干部為市場主體服務的意識

重視教育學習，干部思想應從“管理者”向“服務者”轉變，把企業的問題當作自己的問題，把企業的發展當作自己的發展，拆除“旋轉門”“玻璃門”，真心實意地把企業當作合作伙伴，而不是把為企業服務當作表面功夫。改革不是走秀，企業需要的是實實在在的好處。只有干部肯為企業服務了，企業才能在營商環境中安心發展。

4.3.2 積極借鑒先進地區經驗

政府部門要勇于承認自身發展的局限性與其他地區發展的相對優越性。盤錦市行政審批制度改革中關于改善營商環境的實踐還存在著不足，政府部門不應固步自封，而應向先進地區學習，博采眾長、取長補短。

盤錦市應組織干部，到南方改革先進地區進行考察學習，如江蘇、浙江、廣東等。在考察對比中發現自身問題，尋找短板，思考應對策略。