社會治理視角下PPP模式推進問題研究
——以L區舊城改造PPP模式為例

鄔豐羽 浙江師范大學 浙江金華 321004

前言

在社會急需社會治理創新的背景之下,PPP模式在某種意義上是作為一種社會治理創新模式被提出的。政府與社會資本之間合作，可以獲得一加一大于二的效果。在本文中,筆者將重點放在了社會治理視角之下,PPP模式推進過程之中發現的問題上,到底我們該怎么理解社會治理視角下的PPP模式,對于PPP模式推進過程中發現的諸多問題,又有什么對策和建議呢?

一、PPP模式推進問題研究——以L區舊城改造PPP模式為例

(一)相關背景

我國現階段PPP項目主要以各省市在結合自身實際情況的基礎上,由財政部作為首要牽頭人積極試點PPP項目。在PPP模式大熱的背景之下,Z省某市L區正面臨新一輪行政區劃調整,擁有了從城郊向城區轉變的歷史機遇,撤縣設區的"升級"使得L區的城市建設步入高速發展期。在這樣的大背景下,當時的L市政府作為公共管理的主人,決定牢牢抓住這一歷史機遇,在2016年,L市人民政府(現L區人民政府,以下皆稱之為L區人民政府)推出了L市舊城改造建設工程項目,并采用了PPP模式。但是作為社會治理的創新模式,PPP模式這一在中國新興的治理方式難免會出現一些問題。

(二)PPP模式推進過程中的困境

1.政府和社會資本對于PPP模式的理解不夠深入

L區舊城改造建設工程項目,由社會資本方出資80%,政府的出資代表(L區城市建設投資有限公司)出資20%。調查發現，不管是政府方還是中選的社會資本方,習慣于只把PPP模式當做一種新型的項目融資方式。對于政府方來說,PPP模式是把融資的一部分風險轉移給民營企業,對于社會資本方來說,普遍將PPP模式看作是政府資金緊缺,需要他們的資金力量支持的一種方式。政府方與社會資本方的這兩種理解,并不符合PPP模式的在社會治理背景下的深刻意義。事實上,PPP模式的開展能給社會資本方提供參與社會公共事業及城市基礎建設的機會。

2.缺乏為夯實PPP模式可持續發展的規范化研究

現如今PPP 模式大熱，但是這種模式是否能夠可持續發展卻存在疑問,相關方面的文獻研究也極其稀少。目前來看,比較多的關于這方面的文獻是國家發改委、財政部研究制定的PPP模式的各種監管規范文件,學術界對此卻著墨不多。

筆者認為，可持續發展可以從法律法規的角度進行考慮。政府與社會資本進行合作,需要相應的法律法規，對雙方的權利和義務進行保障。若缺乏相關法律文件，那么政府和社會資本的合作，只能靠道德約束。PPP模式的相關法律法規不夠健全,使得社會資本方出現過于依賴政府和不信任政府的兩個極端，這會大大降低社會資本方的參與率。

對于政府方來說,在一定程度上,會利用一些法律法規的"擦邊球"彌補社會資本方的部分損失,使得社會資本方能在項目上"不虧本",美名其曰是吸引更多有實力的社會資本進行投資,實則體現了社會資本方過于依賴政府這一事實。

三、基于社會治理視角的PPP模式推進建議

(一)改變政府和社會資本方對于PPP模式的思考方式

隨著社會治理體系的發展,政府與社會資本將不再是一個簡單的管理和被管理關系,而是一種良好的合作伙伴關系。政府與社會資本方對與PPP模式的理解是否深入,將會影響社會資本方對社會治理的權利和義務的履行程度。

政府方面，不能過于干預和控制社會資本；社會資本方面，要及時成為新的社會治理力量。

(二)政府和社會資本共同完善PPP模式的規范化建設

在社會治理的體系之下權利與義務的確立就需要法律法規進行保障。

以L區為例,合同規范在內容上過于簡略,有些問題缺乏法律的支持, 合同中充滿原則制定，缺少實際的可操作性。PPP模式的當事人涵蓋廣泛，包括政府和社會資本等，也使完善相關法律規范更加復雜。除此之外,法律法規的完善也可以廣泛聽取社會資本的建議,提高社會資本對政府的信賴度且進一步實現社會治理能力的成長。

總結

PPP模式為社會資本擴大了社會組織參與公共事務管理的權利。我們可以看到,主體多元化的社會治理趨勢不遺余力地推動PPP模式向前發展,而PPP模式的不斷成熟,更蘊藏著推進社會治理現代化的巨大力量。