淺析環(huán)境信訪事項與行政履職申請行為的區(qū)分

趙喜萍 營口市生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心 遼寧營口 115000

信訪制度，是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式與國家的政黨、政府、社團(tuán)、人大、司法、政協(xié)、社區(qū)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員接觸，以反映情況，表達(dá)自身意見，吁請解決問題，有關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)或人員采用一定的方式進(jìn)行處理的一種制度。信訪制度在一定的歷史時期內(nèi)，成為維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益時所依賴的有效的救濟(jì)手段。然而，隨著法制建設(shè)的不斷深入，人民群眾的意見、訴求不斷增加，信訪制度的消極影響逐漸顯現(xiàn)。一段時間以來，信訪與其他法定途徑之間，尤其是行政履職申請之間的邊界不清晰，受理范圍不明確，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)把信訪與行政履職申請相混淆，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)遞交的行政履職申請被當(dāng)做信訪處理，使當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到有效保護(hù)。行政履職申請和信訪在形式上具有極高的相似度，但實(shí)際上，行政履職申請，與信訪還是有很大的區(qū)別。

在環(huán)境保護(hù)工作中，公民的投訴行為究竟屬于環(huán)境信訪，還是要求環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，二者之間的不同，將直接影響對投訴事件的后續(xù)處理及當(dāng)事人的合法權(quán)益維護(hù)。厘清二者之間的區(qū)別顯得尤為重要和關(guān)鍵。

第一，二者概念不同。《信訪條例》中對信訪類型的規(guī)定為：公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第六款申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。通過以上可知，公民、法人或者其他組織要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)必須符合三個條件：一是，行政機(jī)關(guān)負(fù)有與公民、法人或者其他組織所提出要求的相適應(yīng)的保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)；二是，行政機(jī)關(guān)在公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益被侵害時能夠履行法定保護(hù)職責(zé)；三是，公民、法人或者其他組織已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出符合法定條件的申請。綜上，我們可以看到，公民、法人或者其他組織自身的合法權(quán)益受到侵害，并且向負(fù)有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提交符合法定條件的申請，方可以被定義為行政履職申請，其余的情況均可納入信訪的范疇。

第二，二者受理事項不同。《環(huán)境信訪辦法》中第十六條規(guī)定信訪人可以提出以下環(huán)境信訪事項：（一）檢舉、揭發(fā)違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和侵害公民、法人或者其他組織合法環(huán)境權(quán)益的行為；（二）對環(huán)境保護(hù)工作提出意見、建議和要求；（三）對環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其所屬單位工作人員提出批評、建議和要求。而在《中華人民共和國行政訴訟法》中規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的行政訴訟的受案范圍是行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。行政機(jī)關(guān)所履行的職責(zé)必須具有相對應(yīng)的職權(quán)。由此可以得出，公民、法人或者其他組織的投訴事項是否涉及要求行政機(jī)關(guān)履行管理職責(zé)，若是，則為行政履職申請，若不是，則應(yīng)歸類為環(huán)境信訪事項。如《中華人民共和國大氣污染防治法》中第五條規(guī)定，縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第三，二者法定處理機(jī)關(guān)不同?！缎旁L條例》中規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)。《環(huán)境信訪辦法》第八條規(guī)定縣級環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)，配備環(huán)境信訪工作專職或兼職人員；各省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的城市環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)。而受理申請履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，則必須具有相關(guān)法律規(guī)定職責(zé)。如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。公民、法人或者其他組織的環(huán)境舉報投訴是一種信訪還是履職申請，應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)容進(jìn)行確定。當(dāng)公民提出的事項屬于環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，且公民的合法權(quán)益受到侵害，請求明確同時未超過法定期限規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)作為履職申請來處理。

第四，二者處理方式不同。信訪事項的處理不在行政訴訟的范圍之內(nèi)，也就是說，信訪事項的處理人在不履行信訪職責(zé)產(chǎn)生不作為行為情況，信訪人無法對其行為提起訴訟，其合法權(quán)益無法得到救濟(jì)。與之相反的是，行政人若是未履行法定職責(zé)，公民可以通過訴訟的方式保護(hù)其合法權(quán)益。因此在實(shí)際工作中，存在部分行政機(jī)關(guān)存在對二者認(rèn)定和區(qū)分并不明確，導(dǎo)致部分案件分類失誤的情況。

綜上，要準(zhǔn)確地區(qū)分和認(rèn)定環(huán)境信訪與行政履職申請的差別，關(guān)鍵在于確定當(dāng)事人提出的申請行為是否符合行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的根本要求。

第一，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)具有與當(dāng)事人的請求向適應(yīng)對的法定職責(zé)。確定行政機(jī)關(guān)對違法行為是否具有法定職責(zé)是判定的首要依據(jù)。

第二，當(dāng)事人的申請內(nèi)容明確。當(dāng)事人提出書面申請，并對其所受到的合法權(quán)益侵害進(jìn)行明確、具體的說明，且提出的要求也是符合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，具備履職條件。

第三，行政機(jī)關(guān)的履職行為與當(dāng)事人存在利害關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)符合當(dāng)事人提出的履職申請要求，且行政機(jī)關(guān)的履職行為可以保護(hù)當(dāng)事人的合法利益，二者之間存在法律上的利害關(guān)系。

厘清行政履職申請與環(huán)境信訪之間的關(guān)系，不僅僅是依法行政的要求，也有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，對于建設(shè)法治政府、法治社會具有良好的推動作用。