刑事訴訟制度改革視域下律師辯護全覆蓋實現(xiàn)之徑路
——基層法院刑事審判的困境和出路

陳鳳 湖北民族大學(xué) 445000

一、律師辯護全覆蓋多元形式的發(fā)展歷程

為緩解我國目前刑事案件辯護率低以及為適應(yīng)刑事訴訟制度的改革和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的落地，2017年最高人民法、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見為律師全覆蓋的提出了推進奠定了基礎(chǔ)。2017年10月以來，最高人民法院司法部發(fā)布了《最高人民法院司法部關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《全覆蓋辦法》）在北京、上海等8個省(直轄市)開展了刑事律師辯護全覆蓋的試點工作，提出讓每一個刑事案件都有律師辯護和提供法律幫助的要求。上述試點地區(qū)進行了有益嘗試，并取得了良好成效。

2018年12月27日最高人民法院司法部下發(fā)《最高人民法院司法部關(guān)于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》（以下簡稱《擴大通知》）將刑事案件律師辯護全覆蓋的試點范圍擴大至全國31個省市。各省市相繼出臺方案，對當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)工作提出具體實施要求的辦法。這一方面體現(xiàn)出了中央、地方對刑事訴訟制度改革的重視和堅定的決心，另一方面也為我國建立包含委托辯護人，法律援助辯護人，值班律師在內(nèi)的刑事律師辯護多元體系，并為完善我國法律援助制度帶來了新的契機。

二、律師辯護全覆蓋實施的內(nèi)涵

《全覆蓋辦法》及湖北省最高人民法院、最高人民檢察院、司法廳聯(lián)合下發(fā)的實施方案（以下簡稱《實施方案》）中對審判階段人民法院通知辯護的案件范圍擴大至適用普通程序?qū)徖淼谋桓嫒宋次修q護人的一審、二審、再審案件，對被告人未委托辯護律師的適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律幫助。

根據(jù)相關(guān)文件的精神和要求，律師辯護全覆蓋包括律師辯護和法律幫助兩個維度。這里的辯護一詞也并不能狹隘的理解為必須包含辯護律師所進行的在庭審中的訴訟活動。在司法實踐中，基層法院審理刑事案件時需要特殊注意的是被告人未委托辯護人的情形。因為在律師經(jīng)委托擔(dān)任被告人的辯護人的情形下，被告人已經(jīng)獲得了律師為其辯護，在此種情形下需要注意的是在委托的辯護人實際為被告人提供辯護之前，被告人要求獲得法律幫助的，應(yīng)當(dāng)指派值班律師為其提供法律幫助，以及出現(xiàn)被告人取消對辯護人的委托或者拒絕委托的辯護人為其辯護的情形下又不再另行委托辯護人的，應(yīng)當(dāng)視具體程序通知法律援助機構(gòu)為被告人提供法律援助辯護或者法律幫助。對于被告人未委托辯護人的情形，相關(guān)文件和通知以審判程序作為為被告人提供法律援助辯護或者法律幫助的分界，遵循了目前我國刑事犯罪輕刑化的趨勢，同時也是公正和效率并重的法學(xué)價值的體現(xiàn)。

三、基層法院律師辯護全覆蓋實施之困境

在刑事案件律師辯護全覆蓋試點開始之后，基層刑事司法實踐中律師辯護主要依賴法律援助，因此法律援助制度下的值班律師和援助辯護律師是否能夠發(fā)揮其真正作用，對律師全覆蓋的實施具有關(guān)鍵作用。目前，基層法院在律師辯護全覆蓋實施過程中還存在諸多問題。

（一）值班律師本體范疇薄弱

目前我國值班律師制度的發(fā)展主要還是借助速裁程序、認(rèn)罰認(rèn)罰制度等試點工作發(fā)展的。2016年推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革以來，值班律師在刑事速裁程序的試點工作中進一步取得了顯著實效。但與此同時在其后推行的認(rèn)罪認(rèn)罰案件制度試點工作中，值班律師存在的相關(guān)問題更加凸顯。

其一，在理論界有關(guān)值班律師的身份定位便存在爭議，目前有關(guān)其定位存在“特殊的辯護人”、“準(zhǔn)辯護人”、“實質(zhì)辯護人”、“特殊的法律援助律師”幾種觀點。新《刑訴法》修改之前，值班律師主要依賴于政策性規(guī)定予以釋明，其本體長期無法固化，呈現(xiàn)出“碎片化”的生存困境。 新《刑訴法》第三十六條將值班律師制度第一次寫進法律，明確規(guī)定了值班律師的設(shè)定，也側(cè)重將其與法律援助制度置于統(tǒng)一軌道，凸顯我國人權(quán)司法保障的終極歸宿。筆者認(rèn)為在現(xiàn)階段將值班律師制度納入法律援助范疇有其現(xiàn)實意義，值班律師生存的土壤得以進一步夯實。

其二，辯護權(quán)是刑事司法中的首要人權(quán)保障。 新刑訴法在第三十六條雖明確規(guī)定了值班律師的職權(quán)，但是與辯護律師相比較，目前《刑訴法》并未明確對值班律師所享有的訴訟權(quán)利進行規(guī)定。因此在司法實踐中，往往造成值班律師因法定權(quán)利的空白會造成閱卷難、會見難、搜集證據(jù)難等困境，因此無法實質(zhì)性未犯罪嫌疑人、被告人提出合理的法律幫助，而僅僅淪為律師值班，起到法律解答的作用，往往造成試點探索與值班律師制度脫節(jié)，出現(xiàn)“形盛而神衰”的現(xiàn)象。

（二）法律援助律師共筑制度不足

目前司法實踐中，基層公檢法司之間共筑法律援助制度還存在明顯不足，基層公檢法司部門之間如何就法律援助制度的精細(xì)化形成一套完整的機制，有待進一步強化。

其一、在法院、看守所設(shè)置值班律師辦公室，作為一項重要改革議程，是我國訴訟體制改革的一項重要內(nèi)容。全國除了在開展過速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點的法院，值班律師制度逐步建立，但是部分法院，尤其是基層司法機關(guān)在值班律師制度上的步伐遲緩，部分地區(qū)雖然已經(jīng)設(shè)置值班律師辦公室，但是尚未建立起一套完整的訴訟參與機制，處于“名存實亡”的現(xiàn)狀。

其二，《全覆蓋辦法》、《擴大通知》及湖北省《實施方案》發(fā)布之后，基層法院刑事審判團隊對保障被告人獲得辯護及法律幫助負(fù)有重大責(zé)任和義務(wù)，這也意味著法律援助案件數(shù)量的增多，以及法律援助內(nèi)容的不斷豐富，以及相關(guān)工作量的增加。在此之前基層法院與法律援助機構(gòu)之間已經(jīng)形成的法律援助機制并不能完全負(fù)載及適應(yīng)這一新的變化。同時因值班律師制度這一基礎(chǔ)性制度尚未為完全建立，部分基層法院在應(yīng)對律師全覆蓋這一重大創(chuàng)新和突破時，未免出現(xiàn)各地指派標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，司法程序更為繁雜、不一等新的問題。另在律師閱卷、會見被告人等方面如何進一步保障辯護律師、值班律師的權(quán)利也是亟待解決的現(xiàn)實問題。

其三、根據(jù)相關(guān)文件精神對于基層法院適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣瑱z察機關(guān)、人民法院應(yīng)當(dāng)保障犯罪嫌疑人、被告人至少獲得值班律師提供的法律幫助。尤其是在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，檢察機關(guān)承擔(dān)著與被告人進行量刑協(xié)商，與被告人簽訂具結(jié)書的職責(zé)，可以說是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基礎(chǔ)。總的來說，基層法院在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序的啟動中處于被動的地位，檢察機關(guān)則在程序的啟動中起到了主導(dǎo)作用。但是在實踐中，檢察機關(guān)與司法機關(guān)存在認(rèn)罪認(rèn)罰適用標(biāo)準(zhǔn)不一致，檢察機關(guān)怠于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度等問題。若僅依賴二單位之間就個案進行協(xié)調(diào)，不是“長久之計”，也背離了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實施的要求。

（三）法律援助律師供給的缺失

從宏觀層面看，目前承辦刑事法律援助案件的律師主要是法律援助機構(gòu)的法律援助專職律師、法律援助機構(gòu)的公職律師以及法律援助庫內(nèi)的社會律師。就司法實踐中來說，除經(jīng)濟條件較好的市區(qū)律師事務(wù)所較多，法律援助庫內(nèi)的律師能夠滿足現(xiàn)狀需求之外。對于較偏遠(yuǎn)的縣市，在法律援助刑事案件數(shù)量急劇增大的情形下，因大部分地區(qū)均只存在幾所律師事務(wù)所，法律援助庫內(nèi)有限的律師數(shù)量已無法滿足刑事案件辯護需求。

另外，從微觀層面看，在目前法律援助辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)不同一，且補貼較少的情形下，尤其對于社會律師而言，缺乏辦案激勵機制。尤其應(yīng)對適用普通程序?qū)徖淼囊呻y、復(fù)雜案件，案件訴訟程序較為復(fù)雜，從經(jīng)濟學(xué)的角度考量，承辦法律援助案件的律師的付出與其收獲明顯不對等。因法律援助案件多、援助律師少，法律援助律師缺乏激勵機制，會導(dǎo)致刑事法律援助案件實效不佳，刑事案件辯護流于形式，質(zhì)量不高。

四、基層人民法院刑事律師辯護全覆蓋實現(xiàn)之徑路

（一）、完善值班律師制度

1、明確值班律師的法定權(quán)利。新《刑訴法》第三十六條明確了規(guī)定了值班律師的職責(zé)，但是同時職責(zé)范圍最后的落腳點通常是值班律師的閱卷、會見等權(quán)利，只有通過在相關(guān)法律中進一步賦予值班律師在訴訟階段與辯護人同等的會見、閱卷、調(diào)查取證等權(quán)利，值班律師才能真正履行其職責(zé)，真正保障被告人的辯護權(quán)，這也才能促使值班制度得以長足發(fā)展。

2、優(yōu)化值班律師參與程序。基層人民法院審理刑事案件的被告人一般有兩種狀態(tài)，一種是被告人被逮捕羈處于押狀態(tài)，另一種是被告人符合取保候?qū)彽臈l件，處于取保候?qū)彔顟B(tài)。在審理應(yīng)當(dāng)為被告人提供法律幫助的案件時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件審理程序、被告人是否處于羈押狀態(tài)，靈活、合適地通知看守所或者法院的值班律師為其提供法律幫助。

（二）補充法律援助律師供給

1、完善法律援助共筑機制。首先應(yīng)進一步明確辦案機關(guān)告知義務(wù) 。人民法院應(yīng)當(dāng)積極履行對被告人有權(quán)獲得律師辯護和獲得法律幫助的告知義務(wù)。對被告人拒絕法律援助的情形均應(yīng)當(dāng)記錄在案。

另外，人民法院確定指派法律援助的案件，應(yīng)當(dāng)給當(dāng)?shù)胤稍鷻C構(gòu)下達(dá)法律援助指派公函，通知書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確案件被告人的基本情況及案件承辦人，在開庭日期等安排出來之后應(yīng)當(dāng)及時通知法律援助律師。在法律援助機構(gòu)確定案件的援助律師之后應(yīng)當(dāng)及時將指派律師的姓名、單位及聯(lián)系方式函告人民法院。

2、補充援助律師供給。其一，推進法律援助制度改革，增加法律援助人員編制數(shù)量、拓寬晉升渠道、增加福利等吸引更多的律師選擇法律援助機構(gòu)，擔(dān)任公職律師或者法律援助專職律師，才能更好的滿足法律援助需求。公職律師和法律援助專職律師首先是公務(wù)員，其對辦案經(jīng)濟利益的訴求較小，更有時間和經(jīng)歷承辦法律援助刑事案件。另外也可建立地域法律援助律師協(xié)調(diào)機制，將法律援助案件數(shù)量較多的地域的案件適當(dāng)向壓力較小的地域進行協(xié)調(diào)，也可緩解法律援助案多人少的壓力。其二、增加法律援助案件辦案補貼，增加財政預(yù)算，增加值班律師津貼并提升法律援助律師辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)，以適當(dāng)經(jīng)濟效益作為法律援助律師的激勵機制。

（三）引入信息化平臺，提升辦案效率

現(xiàn)階段刑事法律援助案件的指派，主要是通過人民法院和法律援助機構(gòu)發(fā)函、回函進行溝通協(xié)作。面對大幅度上升的法律援助案件數(shù)量，如果照搬照抄以前機械的協(xié)作方式，無疑反倒會增加相關(guān)人員的程序負(fù)擔(dān)。推進電子化、數(shù)據(jù)化辦案，實現(xiàn)動態(tài)程序管控，和電子卷宗材料推送。設(shè)置法律援助案件管理平臺，對案件的信息及程序進行跟蹤，監(jiān)督每一個環(huán)節(jié)的進度。

積極推進法律援助與政法“一體化辦案 平臺”的對接，通過刑事法律援助案件網(wǎng)上通知、文件文書實時傳遞，實現(xiàn)無紙化辦公，有效縮短通知、 指派、回函等工作的時間，滿足認(rèn)罪類案件快速辦理的要求，提高工作效率。

總之，刑事律師辯護全覆蓋是刑事司法的一個目標(biāo)，也是一項挑戰(zhàn)。回歸刑事律師辯護全覆蓋設(shè)置的理論基礎(chǔ)，如何進一步保障人權(quán)、優(yōu)化司法資源配置，避免刑事司法制度的僵化，將是我們?nèi)嗣穹ㄔ豪^續(xù)砥礪前行的方向。