淺析印度聯(lián)邦制

李洪宇 四川大學(xué)南亞研究所 四川成都 610065

聯(lián)邦制的概念及印度聯(lián)邦制的確立

在政治學(xué)原理中聯(lián)邦制的定義眾多，不過(guò)總結(jié)起來(lái)聯(lián)邦制從大原則上來(lái)說(shuō)是地方政府與中央或者說(shuō)是聯(lián)邦政府共同分享主權(quán)。具體來(lái)說(shuō)象征著國(guó)家主權(quán)的國(guó)防、外交、貨幣、財(cái)政、稅收、海關(guān)等各項(xiàng)權(quán)力由中央政府、地方政府獨(dú)享或分享。并且最不同于單一制國(guó)家一點(diǎn)是聯(lián)邦制下地方政府相關(guān)權(quán)力是有憲法保障的，在憲法規(guī)定的法律范圍內(nèi)地方政府可以獨(dú)自行使權(quán)力一般包括可以擬定本地區(qū)如州、省、邦的憲法，選舉產(chǎn)生政府、議會(huì)，任免地方官員、法官，發(fā)布行政命令和頒布法律，并且地方政府一般不必向中央政府負(fù)責(zé)。在聯(lián)邦層面上，擁有統(tǒng)一的政府、議會(huì)與司法機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立的財(cái)源。并且聯(lián)邦政府發(fā)布的行政命令、法規(guī)、法律直接覆蓋到普通民眾，并且擁有全國(guó)性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以維護(hù)聯(lián)邦的權(quán)威。此外聯(lián)邦政府在一些象征國(guó)家主權(quán)的國(guó)防、海關(guān)、外交等權(quán)力方面有獨(dú)享的權(quán)力，同時(shí)在與地方政府共享的權(quán)力方面有優(yōu)先權(quán)。

從歷史上來(lái)看實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家都是歷史上長(zhǎng)期處于分裂狀態(tài)，或者是歷史上并沒(méi)有統(tǒng)一過(guò)的不同地區(qū)組成。所以說(shuō)這些國(guó)家內(nèi)部都存在很多長(zhǎng)期相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，這一點(diǎn)同印度歷史就十分相符，印度是文明古國(guó)，不過(guò)在古印度時(shí)期，印度并沒(méi)有像中國(guó)的秦始皇統(tǒng)一中國(guó)那樣的“大一統(tǒng)”發(fā)生，在當(dāng)時(shí)的印度是由幾個(gè)位于印度北部平原的小國(guó)組成，嚴(yán)格上說(shuō)只是一個(gè)地理概念。在19世紀(jì)徹底淪為英國(guó)殖民地后，英國(guó)于1858年發(fā)布《改善印度管理法》，設(shè)置印度事務(wù)大臣統(tǒng)治印度，將印度劃分為13個(gè)由英國(guó)直接統(tǒng)治的省和700多個(gè)英國(guó)享有宗主權(quán)的土邦實(shí)行間接統(tǒng)治。希望將整個(gè)印度包裹英屬印度和各個(gè)土邦納入到一個(gè)政治權(quán)威中，建立一個(gè)英王統(tǒng)治下的全印度聯(lián)邦。同時(shí)在各級(jí)政府和議會(huì)中逐漸增加印度人的比例，實(shí)現(xiàn)“以印治印”，在此思想指導(dǎo)下英國(guó)開(kāi)始在印度推行聯(lián)邦制建立全國(guó)性的印度政府。同時(shí)隨著印度民族主義高漲以及印度國(guó)大黨和全印穆斯林聯(lián)盟分別在1885年和1905年成立，這一進(jìn)程也大大的加快。1919年英國(guó)政府頒布了《1919印度政府法》，將一些權(quán)力移交個(gè)各省的省政府，省政府則向各省議會(huì)負(fù)責(zé)，即開(kāi)始在印度地方上建立起了責(zé)任制政府，開(kāi)啟了印度建立民主社會(huì)的第一步。但此法案與印度人民的期望人相去甚遠(yuǎn)，印度人民希望的是獲得類(lèi)似加拿大的自治領(lǐng)地的地位，遂印度各黨派代表又和英國(guó)政府在1930-1932年間進(jìn)行了三次圓桌會(huì)談。最終使得英國(guó)政府與1935年頒布了《1935印度政府法》明確規(guī)定了英屬印度和印度各個(gè)土邦組成英王統(tǒng)治下的“印度聯(lián)邦”，聯(lián)邦制在印度得到了初步的建立。1947年，英國(guó)退出印度，英屬印度和土邦建立起全印聯(lián)邦，此后印度中央政府在1948-1950年間通過(guò)包括軍事手段在內(nèi)的各種手段將印度各個(gè)土邦納入到聯(lián)邦之中，同時(shí)1950年1月印度憲法正式生效，也標(biāo)志著印度聯(lián)邦正式建立。

印度聯(lián)邦制的優(yōu)缺點(diǎn)

由上所述聯(lián)邦制與印度多民族的，多宗教，長(zhǎng)期分裂的國(guó)情十分契合，并且在印度聯(lián)邦制的建立過(guò)程中英國(guó)扮演了關(guān)鍵性角色，所以印度的聯(lián)邦制把不同于美國(guó)等其他聯(lián)邦國(guó)家，而更像英聯(lián)邦內(nèi)另一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家——加拿大，不過(guò)由于印度的國(guó)內(nèi)情況又遠(yuǎn)比加拿大復(fù)雜所以印度實(shí)際上是擁有自己獨(dú)特的特征。

首先在印度的聯(lián)邦制下聯(lián)邦政府的權(quán)力由比其他聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦政府的權(quán)力要大。具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一印度實(shí)行的是英國(guó)式的議會(huì)民主制，在這種政體中總統(tǒng)是禮儀性職務(wù)，真正的權(quán)力掌握在總理的手中。而總理是由議會(huì)下院（印度稱(chēng)為人民院）的多數(shù)黨或者政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖出任，其可以組建自己的內(nèi)閣政府，該政府向議會(huì)下院負(fù)責(zé)。所以在印度不像總統(tǒng)制國(guó)家，在這些國(guó)家中，政府受到議會(huì)的監(jiān)督但是其合法性來(lái)源于全體民眾的授予，議會(huì)不能決定政府的存廢。而在印度政府的合法性來(lái)源于議會(huì)，一旦執(zhí)政黨在議會(huì)中變?yōu)樯贁?shù)，這就意味著政府垮臺(tái)，該黨也將淪為在野黨。所以在印度，政黨都是一種剛性政黨，黨對(duì)黨員有較強(qiáng)的控制力，比如在議會(huì)中各個(gè)黨都有專(zhuān)門(mén)的黨鞭保證該黨議員投票一致。而既作為黨的領(lǐng)袖又作為政府首腦的總理實(shí)際上可以通過(guò)黨鞭的方式對(duì)議會(huì)內(nèi)的本黨議員進(jìn)行較強(qiáng)的掌控，確保他們?cè)谥卮笞h案上同聯(lián)邦政府保持一致。所以說(shuō)在印度實(shí)際的政治實(shí)踐過(guò)程中并不是議會(huì)控制政府而是政府控制議會(huì)，其基本沒(méi)有像美國(guó)那樣經(jīng)常發(fā)生聯(lián)邦政府同國(guó)會(huì)對(duì)抗從而導(dǎo)致政府施政受挫的情況。第二印度議會(huì)相較于其他國(guó)家權(quán)力較小，雖然印度議會(huì)也具有財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、與彈劾權(quán)。但是印度憲法中對(duì)于議會(huì)的權(quán)力有了明確的規(guī)定和限制，使得印度議會(huì)不能像其他國(guó)家議會(huì)一樣擁有廣泛的權(quán)力。所以印度的議會(huì)在印度的政治體系中存在感一直不高。而上述兩點(diǎn)造成的結(jié)果就是，印度聯(lián)邦政府在印度的政治體系中有更加顯著的地位，使得其在應(yīng)對(duì)突發(fā)的狀況時(shí)可以及時(shí)做出反應(yīng)，將問(wèn)題消滅在萌芽階段，這是印度長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的一重大因素。

第二個(gè)特點(diǎn)是印度聯(lián)邦制度是一種混合政體思想的體現(xiàn)。所謂混合政體是指在這種政治體系中沒(méi)有一個(gè)利益集團(tuán)可以獨(dú)攬大權(quán)。所有的重大決定都是由不同的利益集團(tuán)共同決定的。具體來(lái)說(shuō)每個(gè)利益集團(tuán)都可以接近、影響或獲得一部分權(quán)力從而同其他各方展開(kāi)博弈，最終達(dá)成妥協(xié)。這一點(diǎn)從印度的政治實(shí)踐中可以看得更加清楚。首先在印度議會(huì)分為聯(lián)邦院和人民院，其中聯(lián)邦院是由各地方立法機(jī)構(gòu)選出，充分保障了地方的權(quán)益保障，使得即使是一些少數(shù)派也可以派出自己的代表進(jìn)入中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)。其次地方的邦政府、立法機(jī)構(gòu)均可以由本邦民眾選出，這樣使得少數(shù)派在地方上可以選出保障他們利益的代理人，比如2014年印度大選后支持印度教的人民黨上臺(tái)執(zhí)政，但一些少數(shù)宗教如錫克教仍然可以在本邦保有政治力量。所以這種聯(lián)邦制實(shí)際上使得不同的利益集團(tuán)包括都有機(jī)會(huì)直接或間接參與到?jīng)Q策之中從而能夠使得最終決策是能夠讓各方接受的一個(gè)結(jié)果。所以說(shuō)在印度對(duì)于少數(shù)派來(lái)說(shuō)他們也有足夠的機(jī)會(huì)和參與途徑來(lái)表達(dá)他們的訴求和為自己爭(zhēng)取到滿(mǎn)意的利益分配結(jié)果，而不用像其他國(guó)家一樣訴諸暴力來(lái)解決。

但是印度聯(lián)邦制也并非完美無(wú)瑕，印度聯(lián)邦制整個(gè)發(fā)展過(guò)程,其中也出現(xiàn)了大量問(wèn)題。主要問(wèn)題是聯(lián)邦出于政黨私利考慮,常采取高壓手段,加強(qiáng)對(duì)異黨執(zhí)政的邦的控制,或?qū)Ρ军h執(zhí)政的邦發(fā)號(hào)施令,毫不顧及邦利益,視其為下屬而不是合作單元。應(yīng)該說(shuō),在聯(lián)邦與邦的關(guān)系中,聯(lián)邦占據(jù)主導(dǎo)作用,因?yàn)槁?lián)邦制國(guó)家的全國(guó)協(xié)調(diào)作用主要是委托給聯(lián)邦的,因此聯(lián)邦如何扮演好自己的角色對(duì)于聯(lián)邦制的運(yùn)作至關(guān)重要。獨(dú)立后,印度聯(lián)邦與邦關(guān)系運(yùn)作的好壞與聯(lián)邦的政策密切相關(guān)。聯(lián)邦采取協(xié)調(diào)性政策,雙方關(guān)系就平穩(wěn)發(fā)展。反之,聯(lián)邦政策處理出現(xiàn)偏差,雙方關(guān)系就出現(xiàn)矛盾。總而言之,聯(lián)邦的很多做法沒(méi)有完全按照憲法行事,侵蝕了邦的利益,這是獨(dú)立以來(lái)的主要傾向，這甚至使得在印度東北部，西北部出現(xiàn)了叛亂。總之,印度聯(lián)邦制運(yùn)作尤其是在處理聯(lián)邦和邦的關(guān)系中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),值得其他發(fā)展中國(guó)家借鑒,尤其是多民族、多宗教國(guó)家,如何保持多樣性中的統(tǒng)一,是這些國(guó)家生存和發(fā)展的前提,必須得到妥善地解決。不過(guò)印度當(dāng)前相較于其他頻頻爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)與政變的國(guó)家來(lái)說(shuō)印度可以說(shuō)算得上十分成功了。

總結(jié)

在印度獨(dú)立70多年來(lái)，印度的確有種種問(wèn)題甚至內(nèi)部叛亂勢(shì)力活動(dòng)也十分頻繁，但是印度仍然能能夠維持長(zhǎng)期統(tǒng)一和穩(wěn)定，避免了陷入其他多民族國(guó)家陷入內(nèi)亂局面建立起了穩(wěn)固的民主制度，其獨(dú)特的聯(lián)邦制是其中一個(gè)重要因素和有利保證。印度的這種聯(lián)邦制度一方面將印度國(guó)內(nèi)各個(gè)團(tuán)體納入到了一個(gè)統(tǒng)一的框架內(nèi)部使得，各方均有參與決策的權(quán)利進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家的凝聚力。另一方面印度聯(lián)邦政府的強(qiáng)勢(shì)地位使得印度政府在應(yīng)對(duì)一些列國(guó)內(nèi)外危機(jī)時(shí)可以表現(xiàn)得更加迅速受到的牽制較小，從而有利的保障了國(guó)家的安全與穩(wěn)定。