新鄭市機關事業單位職業年金改革推進的阻滯研究

敬志君 湖北工業大學 湖北武漢 430068

2015年，國務院頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下稱為《決定》）和《機關事業單位職業年金辦法》（以下稱為《辦法》），《決定》和《辦法》的頒布標志著我國養老保險制度進入了一個全新的階段，是“國家養老”向“社會養老”的一個重大轉變，改革完成后，我國機關事業單位和企業也將真正的從“雙軌制”走向“并軌”。這一重大的改革需要一個強有力的補充性養老保險制度做支撐，即“職業年金”。《決定》和《辦法》明確規定建立職業年金制度，標志著2014年10月，我國機關事業單位正式建立職業年金制度。

河南省于2015年11月25日轉發了《河南省人民政府關于印發河南省機關事業單位工作人員養老保險制度改革實施辦法的通知》（豫政【2015】68號文）和《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省機關事業單位職業年金辦法的通知》（豫政辦【2015】145號文）。根據國務院決策部署，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，改革我省現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。

新鄭市長期以來采用多種繳費比例，養老金發放多渠道，財政補貼方式多樣化的單一型養老保險制度，一是增加了財政的支付負擔，二是不同的繳費比例，財政不同比例的補貼方式在體系內出現新的不公平，三是養老金發放分為財政發放、基金發放等，不同的劃撥方式不利于社會化的統一管理。四是新鄭市機關事業單位體系外的職工對財政全額負擔的機關事業單位職工不免產生不滿情緒。由于上述各種原因，在全國深化改革的大環境下，本文對新鄭市機關事業單位養老保險改革和職業年金的建立的研究應運而生，

縣級市建立職業年金制度的順利與否直接關系到我國整個機關事業單位養老保險改革的成敗。縣級市是最接觸基層大眾的主體，也是最靈活，最易調整的層次，從基層抓起，建立多層次的養老保險支柱和可持續性養老保險制度，減輕縣級市財政負擔壓力，建立持續可循環的地方養老保險體系，是穩定地方社會環境和可持續的經濟環境的重要舉措，所以本文有著重要的研究意義和價值。

通過對新鄭市執行職業年金制度以來遇到的現實阻滯的列舉及分析，清晰的認識到新鄭市當前機關事業單位職業年金制度推行中的難點，重點。運用深度訪談以及有效的數字來說明新鄭市當前機關事業單位養老保險的基金積累情況，財政負擔情況，人員對改革的支持情況，單位的參與情況等，針對這些問題，正確的查找存在的阻滯因素，并提出相對應的對策，對當前機關事業單位養老保險改革推行起到了可供參考的研究意義，為下一步的改革進程指明方向，提出做法，加速新鄭市機關事業單位養老保險改革的進程，為盡早建立體系化的職業年金制度貢獻力量。

有利于促進公平，穩定的社會環境，由于我國人口多且人員性質復雜，為了適應各個群體的養老保險而建立不同的養老保險險種。我國現有的養老保險有：農村居民養老保險，企業養老保險，機關事業養老保險。他們之間有共通之處卻也存在著極大的差異，最明顯的養老待遇的領取上就存在巨大的差距，不免使企業職工有不滿情緒，為了體現社會的公平性，縮短企事業單位之間的收入差距，機關事業單位建立和發展職業年金，不僅可以實現和企業的有效對接，也使企業和機關事業實現逐步“并軌”。有效的穩定了社會環境。

一．政策出臺與實際推行的時間不同步

《決定》規定本次改革的開始時間為2014年10月，然而鄭州市6縣6區的新系統落成時間為2017年4月。這之間的準備時間，我們稱其為“準備期”。在2014年10月至2017年3月退休的職工統稱為“中人”。2017年4月之后參加工作（退休）的稱之為“新人”，2014年10月之前參加工作（退休）的稱之為“老人”。“新人”按照實際參加工作時間記為繳費時間。2014年10月之前參加工作的“老人”不論繳費年限多久，不論繳費金額多少，實際繳費時間均為2014年10月，在這之前為視同繳費年限，其中2014年10月之前個人繳納部分計入職業年金賬戶。

《決定》規定從2014年10月開始按照單位20%，個人8%的比較繳納養老保險，但是在“準備期”我市仍然按照單位30%，個人4%的比例繳納養老保險，新老系統由于征收比例造成的差額問題并不能差額征收，其原因為：新鄭市社保局在2016年10月上化鄭州市，包括人員，編制，財務，基金全部歸鄭州市統一管理，其中基金劃入歸河南省，由專門的監管機構統一管理。社保系統的新老系統為不同分支的兩條線，老系統的基金由新鄭財政局國庫代管，如今新系統的基金歸河南省管理，這樣“準備期”就不能差額收取。

新系統上重新繳納改革后的單位的20%，和個人的8%。同時繳納職業年金單位部分的8%，和個人部分的4%。離退休人員按照改革后的新的計算方法計算退休待遇，即新辦法待遇計發標準=基本養老金+職業年金，基本養老金=基礎養老金+過渡性養老金+個人賬戶養老金。其中職業年金規定的十年過渡期，在十年過渡期內退休的“中人”還要計發過渡性養老金。重新發放并補發2014年10月以來新的離退休待遇以及死亡待遇。

老系統中的清算辦法為在職人員全部退還2014年10月到單位的30%，和個人的4%。單位繳納部分退還至單位賬戶，個人部分退還至個人（2014年10月之前的個人部分計入個人職業年金個人賬戶）離退休按照老標準發放的待遇則需全部收回，以免造成新老系統重復發放而導致基金的流失。

“準備期”內的職業年金需要一次性補繳，由銀行代扣代繳。單位需要在征繳科室核對計劃，一次性補繳個人部分和單位部分。其中，按照管理員法管理的單位，參照公務員法管理的單位，財政全額撥款單位采用經辦機構直接做實賬，差額撥款單位和自收自支單位則需要單位繳納單位部分的職業年金。

二．政策設計與職工需求不匹配

職業年金是政府強制性繳納的一種養老保險補充性保險制度，明確規范了繳納范圍，繳費基數，繳費比例等等，由于我國機關事業單位種類的復雜性，人員性質的各異性，統一的職業年金制度“眾口難調”。事業轉企業的單位職工對繳納職業年金充滿積極性，政策規定其并不在本次改革的范圍內。此次改革單位范圍不包括事轉企單位，新鄭市原律師事務所、會計師事務所、審計師事務所及2005年各糧食儲備庫、各鄉鎮機構改革中，按照改革政策規定涉及的工作人員，以及中鹽二〇六庫、新華書店的工作人員，在2003年已經按自收自支事業單位性質開展養老保險征收和待遇發放。根據機構改革政策規定，涉及改革的工作人員，應該退出自收自支事業編制序列，但按照當時政府承諾的“老人老辦法”的方式，維持其檔案身份不變，其檔案和人事關系由市人才交流中心實行人事代管，并按原開支形式接續社保關系，涉及改革的工作人員到達退休年齡時，享受事業單位退休職工待遇。

三．政策運行機制與現實環境不適應

（1）財政稅收政策惠及面不全

職業年金的順利推行勢必需要資金的大力支持，目前我市的職業年金是按照單位和個人共同承擔繳費，其中個人繳納工資基數的4%，單位繳納工資基數的8%。機關單位和財政全額撥款的事業單位單位部分不再繳納，社保經辦機構直接做實賬的方式將這一部分的錢實行記賬制度，并不是按照實際金額到達賬戶，個人繳納工資的4%，作為職工退休后職業年金賬戶的總額。對于差額撥款事業單位和自收自支單位，單位部分的8%則需要單位自行承擔。財政對此并沒有出臺相應的補助政策，這就造成了新一輪的不平共產生，更重要的是增加了差額供款事業單位和自收自支單位的負擔壓力。詳見表4.5 2018年新鄭市機關事業單位在職人員財政負擔情況一覽表（注：財政負擔繳費基數的20%）

（2）新老系統之間缺乏互通渠道

建立全省統籌的最大優點就是便于人員流動，老的養老系統各地財政監管社保基金，如果出現全省范圍為各地區的調轉，不僅要轉移社保手續，也要轉移社保基金，這樣不僅加大工作繁瑣，也給辦事群眾造成不便，河南省對于本次改革加大重視，首先為全省統籌營造了良好的環境，各地基金全部歸省里監管，這樣即使出現人員調轉只需轉移關系，不必轉移基金。

問題表現在，目前我省上線的新系統只包括機關事業單位的養老保險和職業年金，職工只是在轉移養老和職業年金的過程中提供了便利，如果改名職工是事業轉企業的話，系統之間沒有建立通暢的轉移渠道。造成事業轉企業的阻滯。

四．政策保障支撐力不足

2015年國務院頒發的《機關事業單位職業年金辦法》，一些試點地區也建立了配套的規章制度，但是效果都不明顯，效力較低。職業年金涉及眾多法律，例如：勞動法、合同法、公司法、證券法、稅收法等。在這些相關法律領域沒有對職業年金做出規范要求，造成職業年金推廣難度加大，職業年金的市場投資得不到保障，職工對職業年金制度的建立缺乏信心。

從以上對不同單位“最典型”職工的訪談對話中反映出，新鄭市本次機關事業單位養老保險改革面臨的阻滯是多方面的，歸納總結為以下幾點：

一． 地方政府職業年金的配套法規不完整

目前，我國職業年金推行辦法尚不明確，職業年金的推行沒有法律做支撐，使職業年金不具備權威性[27]，機關事業單位職業年金是一項強制性制度，在職業年金運行環節，投入市場運營環節，領取待遇環節，都應出臺明確的法律規章予以其規范，指導及監督。

新鄭市在推行職業年金過程中缺乏法律性的規范作指導，對職業年金的解釋僅限于政府文件的層面。因地制宜的制定符合新鄭市實際情況的職業年金推行的地方法規，應依據政府文件規定的“各地區依照各自實際情況執行”而制定出嚴謹的職業年金地方法規。一是新鄭市機關事業單位呈現的形式多種多樣，職業年金制度的推行僅僅為了公平顯然沒有兼顧效率，對于不同性質的單位，不同編制的人員，統一使用一個職業年金政策顯然有點牽強附會，尤其是“編制外”人群和單位改企涉及的人群對此次改革出現不滿態度。造成單位清算欠費出現困境。二是職業年金不同的記賬方式造成職業年金的“雙軌制”，財政全額撥款的事業單位及機關單位，地方財政給予了重大支持，單位部分不需要實際繳費便可以記賬，對于差額供款事業單位及自收自支單位來說，這一部分的支出比重非常大，如果財政不給于一定支持的話，這些單位是無力承擔職業年金的繳納負擔的。

二． 制度政策保障不明確

2015年頒布的《職業年金辦法》規定各縣級以上各級人民政府人力資源社會保障行政部門和財政部門聯合地方審計，檢察部門負責職業年金的監督檢查，但具體的如何監管沒有明確規定，職權分管不到位，責任劃分不明確，職業年金如何投入市場運營，如何保障越來越多的退休職工日益劇增的養老待遇，國家也沒有明確給出承諾，使職工對本次改革信心不足。

機關單位的所有經費均來自財政撥款，職業年金的單位繳費部分全部由政府承擔。并采用記虛賬的記賬方式，即職業年金賬戶單位部分并不實際匯入實際金額，直到職工到達退休年齡當年，按照當年銀行利息率為其本人職業年金繳費計息并發放。但事業單位按照經費來源不同，劃分了不同的開支形式，第一種財政全額供款事業單位，其職業年金的記賬方式和機關單位完全一致。第二種財政差額供款事業單位和第三種自收自支事業單位，非財政全額供款的事業單位需由單位個人實際繳費，但是對單位繳費部分的財政補貼狀況沒有進行明確規定。按照正常的理解，全額供款的單位職業年金單位繳費部分由財政全額負擔，差額供款單位的單位繳費，應該由財政承擔70%，自收自支單位的繳費則由單位自己籌集。

但是在新鄭市實地調研結果中發現，一些差額供款單位在建立職業年金過程中遇到了籌資困難的情況，差額供款事業單位的養老保險費率財政承擔70%，單位承擔30%，但是對于職業年金的補貼財政的的態度依然不明確，致使一些差額供款單位在建立職業年金時止步不前，阻礙了職業年金的推行進度，不利于機關事業單位養老保險改革的整體推進，也損害了職工的應得利益。同時也看到一些自收自支單位，自收自支單位單位本身承擔員工的單位繳納部分，由于其單位性質為經營類事業單位，自負盈虧，對于一些經營不善的單位，例如：水庫，鹽業局等事業單位，盈利水平有限，單位財務緊張，面對建立職業年金確實存在單位繳費困難的問題。但是制度的建立又明確規定了這一類事業單位必須參與。

退休后的職業年金如何發放，《辦法》中提到：一次性發放或者按月發放，這樣的計發辦法并不明朗，如果按月發放的話如何計算退休待遇，退休待遇如何跟職業年金相結合，職業年金發多久？如果職業年金發放完畢了，那么是不是意味著在七八十歲的時候待遇忽然就降低了，對于這些問題并沒有相關的監管部門及相關政策給與明確規定，致使職工對這次改革的前景不看好。

三． 機制運行相對滯后

通過2017年3月對新鄭621家單位重新采集，重新摸排，發現大量歷史遺留問題，部分單位歷史欠費嚴重，存在并入職業年金體系的困難。人員混崗，亂崗空崗現象嚴重，對形成一體化的養老保險體系造成人員管理上的難度，系統權限的不完善，客觀上阻礙了社保經辦機構的時效性，以及“準備期”期間的資金籌集問題等使得職業年金的推行收到了極大的阻滯。

四．職工對職業年金主觀認識不足

一些職工對職業年金概念理解不到位，其理解還停留在“國家要多收我的錢”的層面，以為國家的這次改革是為了降低機關事業單位人員的工資，為了縮小其企事業單位之間的工資差距。這些人對職業年金制度的推行是比較排斥的，對于職業年金的“福利剛性”以及多層次的養老待遇的領取沒有深入的了解，這部分人對職業年金未來的走向不報希望，對國家公信力產生質疑。

經濟問題造成單位清欠困難，文件頒布的時間和各地區執行的時間造成的時間差我們稱之為“準備期”，對于“準備期”內的差額，各個單位承受能力不同，繳納情況不容樂觀。尤其對于差額撥款事業單位和自收自支單位來說，財政不撥付單位部分，這部分壓力就壓給單位本身，給單位造成很大的經濟壓力。這些單位很大一方面寄托希望于新鄭財政，另一方面有從眾隨大流的心理。

尤其是單位內部人員流動，（機關事業單位體系內轉移稱之為統籌范圍內轉移，只轉移關系，不轉移基金。調出機關事業單位體系外或者跨省轉移，稱之為統籌范圍外轉移，既要轉移關系又要轉移基金。這里的人員流動主要指統籌范圍外轉移）死亡對清欠造成難度，除了單位部分繳納，職業年金不論開支形式，個人都要繳納4%。2017年4月之后，可隨工資每月扣除4%計入個人職業年金賬戶，“準備期”內的則需要職工一次性補繳，這樣就有一部分人繳納困難。