"違法亂建"現象治理中政府執行力問題及對策研究

孫國梁 蔡志雯 楊雨欣 中央民族大學管理學院 100081

一、研究背景與意義

(一)"違法亂建"現象的盛行

違法建設在《土地管理法》中被定義為"擅自在非法占用、轉讓的土地上建造建筑物和其他設施的行為".并且查違工作是攻堅戰,一些違法建筑者置公共利益于不顧而瘋狂違建,又因為所涉及的巨大利益關聯,導致有法不依、執法不嚴,致使違建之風頻繁抬頭.違建不僅侵吞公共利益,破壞市場秩序,更是對法律的藐視,對政府執行力的威信提出了極大的挑戰.

(二)政府執行力不足的現狀

我國各級政府普遍存在著對國家路線方針政策、具體公共政策和處理日常公共事務相關制度執行不力的問題.因違法建設的拆除工作難度大,加之法律、法規將違法建設的處罰權分別賦予了不同執法部門,特別是在違建者不予配合的情況下,違建強制拆除的時間長,執法程序上的繁瑣,導致相關執法部門爭處罰權或相互推諉,嚴重影響了對違法建設的及時處置,損害了法律的權威.

(三)研究意義

對"違法亂建"中政府執行力的研究,提高政府執行力是實踐和落實科學發展觀的重要保證.有利于完善政府執行力的相關理論,加強對"違法亂建"現象處理的理論管理建設,增強政府權威,提高行政效率,有效遏制違法建設的蔓延.

二、案例介紹

長春市到吉林市高速鐵路客運專線在高鐵開通后,一家名為"中譽順風"的石材市場飛快地在高架橋下建了起來.而按照2004年頒布實施的鐵路安全管理條例法規定,市區鐵路橋梁下面左右八米之內屬于鐵路安全保護區,保護區內任何單位和個人不得建造建筑物,這種高架橋下建市場的行為是違法的.

然而發現問題的長春市建設局監察大隊卻聲稱沒有能力制止.因為長春市建設局市場監察大隊只能管轄取得規劃手續的工程,而沒任何規劃手續的黑市場,應該歸屬長春市規劃局管理.但長春市規劃局負責人說,這件事已經歸二道區政府管了.二道區規劃部門發現該市場沒有規劃手續后下達了《停止違法建設通知書》,《限期整改通知書》等責令中譽順風石材市場立即停止違法建設,消除規劃影響.然而,二道區規劃局的這些措施根本沒能讓市場停工.就這樣,長春中譽順風這個非法市場成功地在高鐵下面站住了腳,非法市場的經營越來越順利.到2015年,這個非法占地近十萬平米的市場,并逐漸向周圍擴展新經營區.

三、存在的問題

(一)石材市場建在高鐵下,占用鐵路安全保護區

2004年頒布實施的鐵路安全管理條例法十條規定,市區鐵路橋梁下面左右八米之內屬于鐵路安全保護區,保護區內任何單位和個人不得建造建筑物、構筑物和堆放、懸掛物品.石材市場就建在高鐵下面,占用的正是鐵路安全保護區,這樣做顯然不符合法律規定

(二)沒有規劃手續的非法市場,政府部門沒有能力制止

號稱手續齊全的石材市場事實上是個沒有規劃手續的非法市場,市場所占土地早在2011年就被長春市規劃局規劃為綠地,并報國務院批準,然而發現問題的長春市建設局監察大隊卻聲稱沒有能力制止.

(三)屢次叫停仍無結果,管轄權歸屬部門模糊

雖然發現石材市場沒有規劃手續,但是由于長春市建設局市場監察大隊只能管轄取得規劃手續沒有按照手續建設的工程,而沒有任何規劃手續的黑市場,應該歸屬長春市規劃局管理.但長春市規劃局負責人卻表示,這件事已經歸二道區政府負責.

四、原因分析

(一)行政主體執行能力不足

體現在政府執行人員的執行意識淡薄.執行人員"或猶豫觀望,或拖泥帶水,就拖不執行 或干脆對上級布置的政策執行任務視而不見,見責任就推,見困難就繞,逃避責任".此事引起了長春市的關注,長春市政府主要領導就此事的批示中明確指示:"要堅決制止并嚴肅處理!" 然而,正如新聞中所說,"時間長了長肉了",最后都是不了了之.

(二)觸犯部分目標團體的利益

據長春中譽順風石材市場管理人員說,市場的手續是齊全的,每間房子都有規劃手續.然而后續調查顯示,管理人員所說并不屬實,承租的商戶一直被"蒙在鼓里".基于這樣的矛盾,治理違法建設關乎到商戶們的經濟利益,而主管部門沒有強制性手段,只靠《停止違法建設通知書》,《限期整改通知書》,和《長春市行政處罰通知書》等是沒有辦法停止非法市場的運行.

(三)執行體制內各主體間的權責關系不合理

一方面,對于中譽順風石材市場違法建設到底誰負責的問題一直都沒有明確的定論 另一方面,區法制辦受理來自區規劃局的強制拆遷申請,不符合法定程序.對各執行主體的權責范圍劃分不清楚或不對應,直接導致各執行主體的角色職能定位模糊不清,容易出現互相推諉扯皮、搭便車等執行不力的情況.每個執行主體應該承擔多大的責任,具備多大的權力,如何向各執行主體追究責任,這些問題都需要被高度重視.

五、解決措施

(一)加強行政主體的執行力建設

上有政策,下無對策一直是我國政策難以貫徹落實的重要原因.為此應加強行政主體的執行力建設,以設立時間節點,加強效率意識教育,設立獎懲機制等方式督促執行部門提高行政執行的效率.

(二)明確各部門職權范圍

順風石材違法建設問題難以解決的一個重要原因就是這個問題處于責任交叉點上,一個工作多個部門承擔責任,以此造成各部門相互推諉的情況,對此,應設立明確的全責分配制度,逐步消除責任盲區和交叉點.并明晰違法建筑的認定主體及其認定標準,應當對城市違建進行細致分類并法制化,將認定主體圈定在專業部門.

(三)適當提高執行部門的權力

在上下級政府的權力分配問題上,我國現行的情況仍然是大部分權力收歸中央和上級政府,這使得下級政府處理事務多而處理職權少,很多問題只能請示上級,行政效率十分低下.因此,應適當擴大下級政府的權力,擴大其決策范圍,讓其在具體事務的解決上有更多靈活性.如可將"違法亂建"治理權責直接賦予住建部的各級執法機構,單一機構全權負責.