論明朝地方監(jiān)察制度的制衡模式

古孝武

摘 要 明朝是中國(guó)封建社會(huì)中央集權(quán)的一個(gè)巔峰，統(tǒng)治者十分重視對(duì)地方權(quán)力的控制，在地方設(shè)置按察司、巡按御史和總督巡撫三股監(jiān)察力量，三者在權(quán)力的運(yùn)行上縱橫交錯(cuò)、相互制約，形成嚴(yán)密的檢查網(wǎng)絡(luò)，使得地方監(jiān)察制度呈現(xiàn)糾察互舉、央地雙軌、動(dòng)靜結(jié)合的特點(diǎn)，從而對(duì)明朝吏治產(chǎn)生了重要的影響。

關(guān)鍵詞 明朝 地方監(jiān)察 制衡

中圖分類號(hào)：D909文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

明朝統(tǒng)治者為了加強(qiáng)中央集權(quán)，將對(duì)官吏的監(jiān)察視為朝政之要，從中央到地方都形成了十分完備的監(jiān)察制度，特別是地方各級(jí)官吏，除受到上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督外，還受到多重職司監(jiān)察，主要包括三大監(jiān)察制度：提刑按察使司制度、巡按御史制度和督撫制度，三者之間呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)、相互制約的特點(diǎn)。

1明朝地方監(jiān)察制度的構(gòu)成

1.1提刑按察使司制度

明太祖洪武九年，全國(guó)除北直隸、南直隸外，共設(shè)置了十三個(gè)布政使司，通稱十三省。各省設(shè)提刑按察使司，掌管監(jiān)察和司法事宜。按察司設(shè)置按察使一人，副使二至十六人，僉事二至六人。按察司為正三品，級(jí)別略低于布政司（正二品）。但按察司不隸屬布政司，而由都察院管轄。府州縣不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。按《明史》卷七五《職官志四》記載，按察使“掌一省刑名按助之事。糾官邪，哉奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治”。

1.2巡按御史制度

明朝巡按御史制度是中央派十三道監(jiān)察御史到地方定期巡視的制度。巡按御史隸屬中央，但是從職能上來(lái)看，巡按御史主要是加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察和監(jiān)督，“代天子巡視”①。明初，御史巡按“無(wú)定制”，至永樂(lè)元年（1403年），遣御史分巡天下成為定制，洪熙元年（1425）規(guī)定御史每年八月巡，宣德十年（1435年）全國(guó)劃分為十三道御史，至此巡按御史成為定制，終明未廢。

1.3督撫制度

督撫是巡撫和總督的合稱。巡撫是都察院外差，中央派駐地方的軍政大員之一。明朝地方確立了三司分權(quán)的格局，三司之間地位平等，互不統(tǒng)屬，各自對(duì)中央負(fù)責(zé)。在遇到諸如災(zāi)荒、邊患等大事難以協(xié)調(diào)之時(shí)，朝廷派巡撫到地方處理。在此基礎(chǔ)上，為了滿足軍事需要，又產(chǎn)生了總督制度。明朝把巡撫和總督都列入都察院之列，表明統(tǒng)治者賦予督撫監(jiān)察的職責(zé)。

2監(jiān)察主體之間的關(guān)系

2.1提刑按察使司與巡按御史

明初，巡按御史并無(wú)固定巡按地方，皆由皇命臨時(shí)派遣，出巡一年為期，期滿后回京接受都察院考核。巡按御史在監(jiān)察地方的同時(shí)，其行為受地方按察司、都察院、吏部監(jiān)督，最終由皇帝監(jiān)察。這種相互制衡、互相監(jiān)察的機(jī)制對(duì)于保證巡按御史、乃至所有監(jiān)察人員的清正廉明至關(guān)重要。

在地方，提刑按察使司“掌一省刑名按劾之事”，是地方最高司法監(jiān)察機(jī)關(guān)，在明初作為地方固定的監(jiān)察機(jī)關(guān)，按察使司對(duì)于澄清吏治起到了很大的作用。巡按御史作為中央派出的監(jiān)察官，將按察使司納入監(jiān)察之列，所以按察使司要受到巡按御史的制約。

2.2巡按御史與督撫

明初規(guī)定御史監(jiān)察的對(duì)象是地方省級(jí)以下所有官員，至英宗正統(tǒng)十一年（1446年），將省級(jí)布司、提司也納入監(jiān)察范圍，自此巡按御史擁有了監(jiān)察省級(jí)官員的權(quán)力。

督撫制度形成后，總督、巡撫以中央高級(jí)檢察官員的身份巡視地方，其權(quán)力比一般巡按御史更大，甚至在遇到緊急問(wèn)題時(shí)可以不報(bào)告皇帝而先作出決定。而且督撫總領(lǐng)一省軍政，職責(zé)比按察御史更為廣泛。在嘉靖以前，撫按之爭(zhēng)，巡撫常常占據(jù)優(yōu)勢(shì)。嘉靖以后，督撫逐漸演變?yōu)楣?jié)制三司，總領(lǐng)一方的封疆大吏。然而隨著巡撫的權(quán)力膨脹，統(tǒng)治者有意通過(guò)巡按御史對(duì)巡撫進(jìn)行制約，如嘉靖十一年（1532年），朝廷在重定撫按執(zhí)掌時(shí)明確規(guī)定：“其文科武舉，處決重辟，審錄冤刑，參駁吏典，紀(jì)驗(yàn)功賞，系御史獨(dú)專者，巡撫亦不得干預(yù)”。督撫發(fā)展成為地方大員之后，巡按御史對(duì)督撫如對(duì)待其他地方官員一樣實(shí)施監(jiān)察。

2.3提刑按察使司與督撫

巡撫作為地方大員，負(fù)責(zé)軍事、政治、財(cái)政以及法律事務(wù)等，然而巡撫必兼憲職，監(jiān)察職能便凸顯，所謂“夫扶、按之權(quán)，舉劾最重”。巡撫的任務(wù)是監(jiān)察、糾舉并懲治違法亂紀(jì)或者違背功德良俗的人和事，包括正風(fēng)俗、懲貪官、除惡霸等。但督撫依舊沒(méi)有擺脫中央差遣官的性質(zhì)，還要受到按察司的監(jiān)督。

3明朝地方監(jiān)察制度的特點(diǎn)

（1）制衡與糾察互舉。通過(guò)巡按時(shí)間、地域的限制，避免巡按御史與地方官沆瀣一氣;通過(guò)多重設(shè)置的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使任何一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員在監(jiān)察別人的同時(shí)自身也成為監(jiān)察對(duì)象，從而起到約束與預(yù)防的作用。這一點(diǎn)應(yīng)該是明朝監(jiān)察制度與前朝監(jiān)察制度最大的不同。

（2）中央與地方雙軌制。巡按與巡撫代表中央和皇權(quán)行使監(jiān)察地方的權(quán)力，在地方設(shè)立按察司履行監(jiān)察職責(zé)，從而構(gòu)成了中央和地方雙軌并行，相互制約和監(jiān)督的獨(dú)特監(jiān)察體制。這種體制既能避免中央官員對(duì)地方了解不夠造成斷層，又能制約地方的監(jiān)察官員由于長(zhǎng)期在一地任職造成監(jiān)察中的徇私舞弊，雖然明朝中后期之后巡按御史的權(quán)力擴(kuò)張，破壞了這一雙重監(jiān)督的機(jī)制，但在明朝前期相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，這種監(jiān)察機(jī)制曾經(jīng)對(duì)澄清地方吏治起到了積極作用。

（3）動(dòng)態(tài)監(jiān)察機(jī)制。不同于其他封建王朝中采取的由固定的上級(jí)部門(mén)和官吏對(duì)下級(jí)部門(mén)和官吏進(jìn)行考察的方式，明朝的地方監(jiān)察制度采取定期與非定期交替的方式對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察。這樣便可以防止監(jiān)察者與被監(jiān)察者相互勾結(jié)，有效的保證了監(jiān)察效率。

雖然明朝的地方監(jiān)察制度是統(tǒng)治者出于加強(qiáng)對(duì)地方的控制，集權(quán)于一人的初衷所設(shè)置，但是其運(yùn)作中的制約模式有效保障了監(jiān)察的效能，尤其在明朝前期。然而后期由于巡按御史權(quán)利的擴(kuò)張，打破了各方之間的平衡，從而導(dǎo)致了明后期官場(chǎng)的貪腐成災(zāi)，這也對(duì)后世起到了重要的警示作用。

注釋

① 《明史》卷七三《職官二》。

參考文獻(xiàn)

[1] 朱建磊.明朝地方監(jiān)察體系的制衡機(jī)制[J].中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2014（04）.