動力機制 邏輯基礎 行為策略

陳玲玲

摘要：浙江的“最多跑一次”改革在新時代極具標本價值的制度性創新，對于推進國家治理體系和治理能力現代化建設具有重要的理論和現實意義。浙江的“最多跑一次”改革，其更深層的意義在于借助現代技術開啟了從“部門行政”向“政府行政”的歷史性轉變步伐，消除了政府改革過程中最難突破的部門障礙，實現了整體性政府的功能回歸，落實了人民政府為人民的價值重塑。作為一項要在全國推廣的重大改革制度，系統梳理浙江“最多跑一次”改革樣本的基本經驗，特別是全面總結和剖析改革背后隱含深層次的動力機制、邏輯基礎和行為策略，對于后來者乃至浙江自身的進一步改革都具有積極的現實意義。

關鍵詞：最多跑一次 動力機制 邏輯基礎 行為策略

中圖分類號：D630? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009—5349（2019）17—0243—04

改革是一場革命，政府的改革尤其如此。改革開放以來，為適應經濟社會發展需要，每一屆政府都會在政府改革上做文章，然而政府改革一而再、再而三地陷入了改革—反彈—再改革的惡性怪圈。浙江的“最多跑一次”改革，其最深層的意義在于借助現代技術開啟了從“部門行政”向“政府行政”的實質性轉變步伐，消除了政府改革過程中最難突破的部門障礙，具有極高的改革標本價值。因此，系統梳理浙江“最多跑一次”改革樣本的基本經驗，全面剖析特別是改革背后隱含的動力機制、邏輯基礎和行為策略，對于后來者乃至自身都具有積極的現實意義。

一、浙江“最多跑一次”制度改革的動力分析

改革動力不足一直是制約政府改革的最大瓶頸問題，也是政府改革要想取得成功必須破解的大難題。浙江“最多跑一次”改革之所以能快速推進并取得顯著成效，首先就是因為較好地解決了改革的動力問題。

（一）政治的動力

壓力型體制下，政治的力量是地方政府制度變遷的決定性力量，也是地方政府改革行為產生的最重要動力。特別是上級政府的偏好，是影響地方政府行為的重要因素。十八大以來，中國政治生態發生了歷史性的變化，主要表現在三個深刻改變上。

1.地方和中央的服從執行關系有深刻改變

以四個意識為核心的政治要求的強化，以政治巡察為手段的政治監督的全面建立，中央政府的權威大大增強，地方政府執行中央政策變得更加自覺。十八大以來中央政府改革力度之大前所未有，大幅度降低和取消審批事項，壓縮審批時間。

2.政黨的執政理念發生深刻轉變

把堅持以人民為中心的發展思想，擺到了治國理政的重要位置。十九大更是把人們不斷增長的對美好生活的需要和發展的不平衡不充分作為當前和今后一個階段中國社會的主要矛盾。人們對美好生活的向往就是中國共產黨人的奮斗目標，大力解決發展不平衡和不充分問題，更好地滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，是未來的改革方向。在施政理念上和政策導向上，更加突出了老百姓的需求。而政府的公共服務水平不高，一直就是被群眾詬病的地方。特別是傳統科層制結構的政府管理都是以政府為中心設計的，在這方面實現突破有所作為也是情理之中。

3.權力與利益的關系發生了深刻改變

政府改革千難萬難，難就難在各部門不愿意放權，權力是部門尋租和謀求利益的載體，過去改革之所以難以突破被打折扣，就在于缺乏對權力的制約和監督，公權力的私有化沒有得到改變。然而隨著十八大以來反腐力度的加大，特別是隨著制度的籠子越織越密，權力尋租的概率大大下降，而尋租的成本越來越大，權力成為了燙手的山芋。對權力的觀念和看法發生了根本性轉變，極大消除了政府改革的自身障礙。

（二）市場的力量

現代市場經濟是建立在有效的政府基礎上的。脫離有效政府，市場經濟發展就會遇到阻礙。而政府的有效性就在于為市場主體提供可預期的高效政府公共產品和服務。尊重市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，是地方政府改革的重要動力。特別是浙江，作為市場經濟的先發地，也是市場經濟最為活躍、最為發達的省份之一，民營經濟是浙江經濟的最大優勢和特色。據浙江省工商局最新統計，一季度市場主體數據分析顯示，截至3月底，全省共有各類市場主體607.6萬戶，比上年同期增加63.1萬戶，同比增長11.6%，環比增長1%。全省在冊市場主體總量首次突破600萬戶，在冊企業數首次突破200萬戶，每萬人市場主體擁有量為1074戶，位居全國榜首。新登記企業中，新設企業集團59戶，同比增長15.7%，期末企業集團數量位居全國榜首。一季度，全省共有股份制企業2.5萬戶，比去年同期增加30戶，其中新登記上市企業8戶，同比增長166.7%。民營經濟貢獻了全省50%以上的稅收、60%以上的生產總值、70%以上的外貿出口以及80%以上的新增就業崗位，“五六七八”現象充分說明了民營經濟在浙江經濟中的基礎性地位。市場興則浙江興，市場強則浙江強。一直以來浙江黨委政府就有尊重市場、服務市場的天然屬性和傳統自覺。浙江的“最多跑一次”改革就是從商事領域等市場主體最為關心的領域開始的，是從服務于市場主體開始的。這既是對政府傳統優勢的繼承，同時也是對市場的主動回應。

（三）競爭的壓力

地方政府之間的競爭一直是中國經濟社會發展的動力之一。如何在競爭中取得優勢，是各級地方政府博弈的重點，也是顯示地方政府治理績效的重要依據。改革開放以來，相比于全國各地，浙江有市場先發的優勢，市場先發優勢是構成浙江區域競爭優勢的最主要部分。然而隨著改革開放的深入，市場先發優勢已經不在，人口紅利逐步消失。在改革開放40周年的關鍵時刻，浙江如何從市場優勢走向新的優勢格局，及如何構建政府優勢，從而使市場優勢進一步發揮和鞏固，已經擺到決策者的面前。然而現代區域的競爭是綜合實力的競爭，而政府的制度運行成本是構成區域競爭優勢的至關重要部分，也是降低市場主體運行成本的最大外部成本。這既構成“最多跑一次”改革的重要性、緊迫性，也指明了深化這項改革的目標，就是要增創市場有效、政府有為、企業有利的體制機制新優勢。

（四）政府的自覺

自覺也是一種力量，外在的壓力最后還是要通過地方黨委政府的內在自覺，才能成為改革的自覺行動。這也是浙江為什么能夠最早提出最多跑一次改革，并隨后把之作為全省制度改革的重要內生力量。

1.改革意愿堅定強烈

“一事最多跑一次”的提法最早見于2016年浙江省政府第八次全體會議。在2017年浙江省人代會上，浙江省政府工作報告進一步提出，要加快推進“最多跑一次”改革。2017年6月，浙江省委書記車俊在浙江省第十四次黨代會報告中進一步指出，要堅持放管結合、放管并重，以“最多跑一次”的實際成效，倒逼各級各部門減權放權和優化服務，做到服務零距離、監管不擾民，更多依靠網絡讓群眾“不跑腿”，加快打造“審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優、群眾和企業獲得感最強”的省份。

2.改革程度深刻全面

浙江最多跑一次改革是全方位全領域的，根據《浙江省人民政府關于印發加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》，實施范圍是各市、縣（市、區）政府及其部門、承擔行政職能的事業單位，鄉鎮（街道）政府（辦事處），省級有關單位包括承擔行政職能的事業單位。浙江“最多跑一次”最大亮點就是除企業外還把群眾日常到政府辦事事項全部納入“最多跑一次”改革實施范圍。到2017年底基本實現群眾和企業到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”的要求。

3.改革保障指導有方得力

關鍵人物是制度性變遷的關鍵力量，主要領導的重視和關注是浙江“最多跑一次”改革推進的重要力量。浙江的“最多跑一次”是動真格的，省委省政府領導親自領導頂層謀劃，為順利推進改革，圍繞一些重難點問題相繼出臺了一系列規范性文件。與此同時，從上至下都建立了“最多跑一次”改革領導小組，各級黨政領導擔任負責人，并明確了相關部門的職責和分工，明確了任務和時間節點，建立了群眾滿意度測評制度以檢驗和評價改革的成效。確保了改革按照預定目標落地見效。

二、浙江“最多跑一次”改革的邏輯基礎

浙江“最多跑一次”的提出無疑是需要極大的改革魄力和勇氣。然而，改革不光要有偏向虎山行不達目標不罷休的政治勇氣和政治熱情，同時更要考慮改革的現實條件基礎。浙江之所以能夠有底氣提出“最多跑一次”改革，是有良好的現實基礎的。

（一）有良好的前期改革基礎

任何改革都不是一蹴而就的，而是持續累進型的。浙江的“最多跑一次”制度改革，也是建立在前期政府改革的經驗和改革的成就基礎上的。自上個世紀90年代開始，浙江已經先后開展了四輪的行政審批制度改革，從第一輪的聚焦于集中審批的行政審批服務中心的建立，到第二輪的聚焦審批職能的整合，到第三輪的審批方式改革和審批權力下放，再到第四輪的“四張清單一張網”（政府權力清單、責任清單、企業投資負面清單和財政專項資金管理清單、浙江政務服務網），審批事項大幅度減少，審批事項基本確定，網上政府也基本建成，特別是基于頂層設計的全省各級政府和部門高度集成的浙江政務平臺的隆重推出，為浙江的“最多跑一次”改革提供了很好的基礎。如果沒有這樣的前期改革基礎，在如此短的時間內，實現最多跑一次改革是不可能的。浙江的“最多跑一次”改革是浙江政府改革的持續和深化，是對以往改革的深加工、新組合、再優化，是從物理性改革邁向了化學式改革，是集大成者的政府改革升級版。

（二）有專業的現代技術基礎

技術是催生變革的主導力量。埃瑟·戴森（Esther Dyson）指出互聯網的政治變革力量：“數字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的力量”。21世紀人類社會最深刻的變化就是互聯網技術的普及及運用。云計算、大數據、移動互聯網和物聯網等技術已廣泛應用于各個領域。互聯網技術的運用一方面對建立在科層制基礎上的政府行政提出了嚴峻的挑戰，同時另一方面也為改革傳統政府行政提供最為堅實的技術基礎。在2015年的政府工作報告中，李克強總理提出了“互聯網+”的概念，同年7月，國務院出臺了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，要求進一步深化互聯網在經濟社會各個領域的智慧型應用。這標志著“互聯網+”行動作為國家戰略正式啟動，也標志著“互聯網+”時代的到來。浙江“最多跑一次”改革，就是主動運用現代互聯網等技術，利用浙江在互聯網領域發達的獨特優勢，率先開啟了“互聯網+政府服務”的改革進程。雖然互聯網技術已經深刻改變了社會的每一個領域，融入我們每一個人的日常生活，但在政府領域的運用水平，還是參差不齊的。把互聯網技術運用于政府改造需要專業力量的介入，單純依靠政府內部人員是很難完成的。浙江有阿里巴巴等互聯網巨頭，可以為政府改造提供技術的支撐。同時，浙江有濃厚的互聯網文化范圍，互聯網技術在政府系統的運用也有豐富的實踐經驗和良好的前期基礎，比如在政府的城市管理、交通管理等領域已經得到廣泛運用。

（三）有良好的政府文化基礎

任何改革都是需要一定的環境的，什么樣的環境就會長出什么樣的植物。為什么相似的制度背景下，有的發生，有的不發生？文化背景是重要的元素。

1.浙江黨委政府有重商的文化

改革開放以來，浙江經濟發展就是一部市場經濟發展史，就是一部萬眾創業創新的艱苦奮斗史，同時也是一部浙江黨委政府勵精圖治、服務市場尊重市場、發展的改革史。從第一個股份合作制企業在浙江的誕生，到今天的“最多跑一次”改革，到臺州市委市政府提出的媽媽式服務，從而為市場主體創造最好的營商環境，這種服務精神已經深深融入浙江各級政府的文化血液里。為了市場主體而主動推進政府改革的“最多跑一次”，能夠在浙江發生，也是情理之中。

2.浙江各級黨委政府有尊重民主的文化

也許是浙江特有的以民營經濟為主體的經濟結構，一方面老百姓的民主意識普遍比較強，基層民主懇談為形式的基層協商民主是浙江基層民主的一張名片，而更重要的是各級黨委政府把民主懇談主動引入政府的管理中，以此來倒逼政府自身的改革。分析浙江“最多跑一次”改革，就是從市場主體和群眾最關心、最迫切的事情切入的。正是浙江各級黨委政府對市場主體的尊重和服務自覺，以及對人民群眾民主權利的尊重和自覺，這是浙江“最多跑一次”改革得以發生并取得實效的深層文化因素。

三、浙江“最多跑一次”改革的行動經驗

如何把好事辦好做成，也不是一件容易的事。既有戰略的問題，也有戰術的問題。最關鍵是改革需要得到政府和社會的支持和肯定，盡量以最少的成本取得最大的改革受益，從而增強政府自我改革的信心。

（一）堅持以人民為中心

發端于20世紀末的西方新公共管理運動，提出了顧客導向的概念，強調以公民中心的政府治理理念，這是對西方政府管理陷入官僚化繁瑣主義的改革運動。浙江的“最多跑一次”改革，之所以能夠取得如此的成功，就是很好地實踐了新公共管理運動精神，是對世界公共管理改革運動的中國回應，是對以人民為中心的執政理念的實踐回答，更是對傳統地方政府管理中以自我為中心的深刻變革。一段時間以來，部門和政府在理念上也堅持為人民服務，但在實際運作上，還是以政府本位、部門本位為基本出發點，以如何方便自己管理而不是方便群眾來考慮問題的。浙江“最多跑一次”改革樣本的最大意義和價值是真正站在人民的立場來推進政府改革，知行合一，體現了政府的誠意，真正踐行以人民的滿意為改革的價值評判標準。“最多跑一次”是一個衡量改革的目標要求，也體現出政府可衡量的承諾，其深層次體現的是政府公共產品和服務供給的能力和水平如何主動適應社會、企業和個人的需求，實現從管理型政府向服務型政府的深刻轉變。

（二）堅持突破部門的樊籬

部門異化是政府治理存在的一個現實問題，被社會所詬病。部門政治、部門行政、部門利益一直是困擾政府改革的一大痛點。浙江“最多跑一次”改革表面看是政府辦事效率的實質性提升，是政府公共服務質量的根本性改變。而實際上改革的最大核心價值是對傳統部門行政的徹底改變，是政府主體價值和地位的重新確立。從過去的部門審批，到部門審批項目進中心，到今天的一窗受理，部門漸漸退居幕后，而作為政府的整體性價值和角色日益明晰和突顯，這實際就是部門回歸政府的過程。市場主體和群眾再也無需先通過部門來和政府打交道，而是直接接觸零距離。一直困擾我們的臉難看事難辦、辦事找熟人的人格化管理現象也得到了徹底的解決，基于法治和規則的非人格化的管理得以充分實現，部門也隨之從前臺走向幕后，從權力的行使者轉變為服務者，從一度脫離于政府到成為政府的一個有機組成部分，成為政府治理能力和治理體系現代化的一個有效節點。因此浙江“最多跑一次”改革從深層講，是政府對部門功能異化的撥亂反正。

（三）堅持全省一盤棋

1.一致行動

全省上下，四套班子，各級部門，各司其職，一起行動，充分體現了中國體制集中辦大事的優勢，大大降低改革的成本，防止改革中的短板效應。

2.建立浙江標準

浙江先后出臺了《政務辦事“最多跑一次”工作規范》《“一窗受理、集成服務”工作規范》，成為全國首個省級地方標準。政務服務標準先行，標準化是有效實現數據對接，從而保障服務融合的基本前提。學者們普遍提倡將標準化理論運用于行政服務領域，認為標準化是促進行政服務質量持續改進的重要途徑。

3.系統集成

改革是一個系統工程，“最多跑一次”改革是政府內部系統生態的重構，縱向看涉及上下級政府，橫向看涉及各個部門關系，條條塊塊，縱橫交錯，環環相扣，必須聯動重構、系統思考，才有可能實現政府生態系統的重構。

（四）堅持以創新為先

為確保“最多跑一次”改革的順利推進，浙江各級政府發揚了敢為天下先的創新，堅持以創新的態度解決問題。這其中包括技術創新、制度創新和管理創新。特別是在改革過程中在管理體制機制創新上，為浙江“最多跑一次”改革提供了體制機制保障。2017年年初，杭州市政府批準成立杭州數據資源局，并明確了推動數據資源在政府管理和社會治理領域的應用，組織實施城市“數據大腦”等重大項目的建設等九個方面的職責。堅持試點先行，成熟經驗推廣的辦法，2017年7月7日浙江省天臺縣成立了浙江省首個行政審批局，按照“整體集中、分步實施”原則，首批集中了22個部門、178項行政審批事項，整合為5個審批科室，通過再造審批流程、壓縮審批時限、精簡審批材料、加強中介機構服務管理等手段，全面推進行政審批服務提速增效。

四、對深化浙江“最多跑一次”改革的意見建議

浙江“最多跑一次”改革具有重大的理論和現實意義，是新時代地方政府改革的重大創新。浙江“最多跑一次”改革其最終目的是建立與新時代相適應的現代社會治理體系。下一步需要在三個方面深化“最多跑一次”改革，以實現政府治理的現代化，回應群眾對美好政府的期待。

（一）從管理型政府向治理型政府轉變

社會自主是未來社會管理的方向，隨著法治社會的建立，社會組織的發育，政府將把更多的職能放權給社會，實現與社會、市場在法律框架下的有效合作。因此，“最多跑一次”改革應該隨著市場和社會的發育，不斷調整以審批為主要方式、以控制為主要目標的管理主義，向以市場社會政府多中心的現代國家治理轉變。

（二）從門店式政府向智能化政府轉變

要把信息共享作為“最多跑一次”的突破點。讓信息多跑路，讓群眾少跑路，是浙江“最多跑一次”改革的一個亮點。下一步應該在如何整合不同部門的信息資源，在如何有效打破信息孤島上多下功夫。不僅要實現數據的共享共建。更要充分利用現代大數據這個資源，為政府管理提供科學的智能化的服務，實現從門店政府向數字政府再向智能化政府的轉變。

（三）從效率政府向效益政府轉變

“最多跑一次”改革盡管體現了顧客導向，但更多還是停留在技術層面的改進，是以增強政府的辦事效率為改革目標的，還屬于就事論事，本質上還是服從于經濟發展這個核心的，是應對全球化市場化競爭壓力需要的主動作為。如何從以經濟增長追求為核心使命的政府轉向服務型政府，“最多跑一次”只是一個開始。下一步改革必須把服務型地方政府建設作為獨立的改革價值凸顯出來。

參考文獻：

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責任編輯：趙慧敏