我國環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)方式研究

徐寧 昆明理工大學(xué)法學(xué)院 云南昆明 650500

一、環(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)定義

關(guān)于行政法理論中的行政救濟(jì)的這個(gè)定義，不僅限制了對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)的概念的理解，而且對(duì)于行政救濟(jì)的理解也是絕對(duì)的、孤立的。法學(xué)理論界大體上有兩類觀點(diǎn)：

第一類觀點(diǎn)認(rèn)為，行政救濟(jì)源自于行政侵權(quán)，“行政救濟(jì)是國家為受到公共行政侵害的個(gè)人、法人或者其他組織提供的行政法上的補(bǔ)救制度。”第二類觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政救濟(jì)是針對(duì)消極運(yùn)行行政權(quán)力后果的一種法律救濟(jì)。”筆者認(rèn)為，環(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)是針對(duì)受損害的環(huán)境公益或者公民、法人及有關(guān)單位的環(huán)境權(quán)益，環(huán)境行政執(zhí)法主體所使用的可能的法律救濟(jì)措施的總和。這個(gè)定義的特點(diǎn)在于環(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)不僅僅局限于公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的損害的補(bǔ)救，而是把所有受到損害的環(huán)境權(quán)益都列入救濟(jì)范圍之內(nèi)。

二、環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)的存在的問題

（一）缺乏有力的法律保障

這個(gè)問題在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域十分突出：我國的環(huán)境立法雖然在數(shù)量上越來越多，但已經(jīng)頒布的法律存在很多不完善的地方，無法很好的指導(dǎo)環(huán)境行政執(zhí)法；因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法部門在具體執(zhí)行時(shí)無法可依，引發(fā)環(huán)境行政違法行為，所以環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)就顯得十分必要。現(xiàn)行的許多環(huán)境法律法規(guī)都存在滯后性，存在諸多的空白、缺陷和盲區(qū)，有的法律法規(guī)缺乏配套措施。以上多種情況，經(jīng)常致使環(huán)保部門面對(duì)違法行為時(shí)束手無策，難以進(jìn)行有效的現(xiàn)場執(zhí)法或者雖然執(zhí)法但是執(zhí)法行為不符合法律規(guī)定，而且造成了相對(duì)人的損害。

（二）執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力差

環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力差主要有兩個(gè)方面的原因。一是法律沒有授予環(huán)保部門直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，不能像工商、稅務(wù)等部門那樣擁有查封、凍結(jié)、扣押、沒收等手段，法律授予環(huán)保部門最強(qiáng)硬的執(zhí)法手段是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)備差、監(jiān)控手段落后、人員少而且素質(zhì)參差不齊、經(jīng)費(fèi)難以保障。所以，在調(diào)查取證、污染后果評(píng)估、違法行為性質(zhì)的認(rèn)定上經(jīng)常會(huì)有不當(dāng)行為，不僅導(dǎo)致追究責(zé)任難，而且還容易損害相對(duì)人的權(quán)利。

三、國外的環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)

德國作為大陸法系國家，其許多法律都是我國法律的立法淵源。根據(jù)德國1996年最后一次修改的《聯(lián)邦德國行政程序法》第47條規(guī)定，“如果所追求的目的相同，有關(guān)當(dāng)局能夠依法以可以執(zhí)行的程序方式和形式作出，并符合作出的條件，有缺陷的行政行為可以轉(zhuǎn)換為一個(gè)其他的行政行為。當(dāng)有缺陷的行政行為轉(zhuǎn)換為另一行政行為后，如果立法部門表示目的是矛盾的或新的行政行為對(duì)當(dāng)事人更加不利，其不能轉(zhuǎn)換。”通過上述法律規(guī)定可以看出，德國對(duì)不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為實(shí)行轉(zhuǎn)換制度，在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，如果德國環(huán)境部門的行政執(zhí)法行為不合法，給當(dāng)事人造成損失的，該執(zhí)法行為需要轉(zhuǎn)換成其他符合法律規(guī)定的行為。

在英國，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反公法規(guī)定的行為，當(dāng)事人并不享有要求賠償?shù)囊话阈云胀ǚ?quán)利。但是，當(dāng)事人可以在司法審查程序中申請(qǐng)某一救濟(jì)方式時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求，而且現(xiàn)有規(guī)定也澄清了當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的資格。目前，英國法學(xué)界的立場是，如果能夠證明行政機(jī)關(guān)違法或者侵權(quán)，當(dāng)事人通過司法審查向法院提出賠償請(qǐng)求仍然是可行的。但是，在英國申請(qǐng)賠償需要證明行政機(jī)關(guān)或者其公務(wù)人員是有違法行為的。

四、 完善環(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)方式

（一）確立救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)形式的確立主要在于標(biāo)準(zhǔn)的確立，由于對(duì)行政救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)存在理論分歧，必然在確立其形式上也會(huì)有不同理論。但是，筆者認(rèn)為，劃分環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)的形式標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將上述兩種方式結(jié)合。因?yàn)椋h(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)形式的劃分標(biāo)準(zhǔn)來自于環(huán)境行政執(zhí)法的動(dòng)態(tài)變化中，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境行政執(zhí)法，有的執(zhí)法主體因行為不當(dāng)而導(dǎo)致需要救濟(jì)，但是隨著環(huán)境行政執(zhí)法部門自我約束能力的提升，此現(xiàn)象不斷減少。所以，環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)形式的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：在實(shí)體和程序兩個(gè)層面進(jìn)行制度化的動(dòng)態(tài)劃分。

（二）形成救濟(jì)方式

筆者認(rèn)為，針對(duì)中國環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀而言，應(yīng)當(dāng)把救濟(jì)方式中的賠償和補(bǔ)償制度統(tǒng)一于公法賠償制度，把國家賠償作為終極補(bǔ)救措施。具體個(gè)人看法如下：

一方面，環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)不以違法為歸責(zé)前提。在很多情形下，既使環(huán)境行政執(zhí)法主體沒有違法，也會(huì)產(chǎn)生環(huán)境行政救濟(jì)責(zé)任。根據(jù)《國家賠償法》第2條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”在很多情況下，公民個(gè)人因?yàn)樽C據(jù)收集困難等原因，無法證明國家機(jī)關(guān)或者其公務(wù)人員存在違法行為，但是個(gè)人能證明自己的損失與國家機(jī)關(guān)或者其公務(wù)人員實(shí)施的某項(xiàng)職能有關(guān)，國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

另一方面，環(huán)境行政執(zhí)法救濟(jì)的對(duì)象本質(zhì)上是受到不合法的環(huán)境行政行為侵害的環(huán)境權(quán)益或者環(huán)境公益。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國家是公共利益的守護(hù)者，環(huán)境權(quán)益作為其中一部分，賠償是針對(duì)整個(gè)環(huán)境公益的救濟(jì)，并不是局限于特定人的環(huán)境權(quán)益。而補(bǔ)償表面上看屬于私益救濟(jì)，但是本質(zhì)也是國家環(huán)境公益的需要。根據(jù)《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成的財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”通過上述條文可以看出，補(bǔ)償其本質(zhì)也是為了保護(hù)公共利益。