芻議深化改革進程中社會組織自治能力拓展的困境與對策

王相紅 電子科技大學

社會組織,國外一般稱為非政府組織,在我國是指政黨、政府之外的各類民間性組織,主要包括社會團體、基金會和民辦非企業單位,具有民間性、自愿性、自治性、非營利性、公益性等特征。改革開放40多年以來,我國社會組織經歷了從少到多、從弱到強的歷史變遷,為社會發展作出了積極的貢獻。伴隨著國家權力的不斷下放,社會組織以其獨特的優勢和功能獲得了國家、政府與社會的認同。它的發展壯大一方面反映了我國民主進程的推進程度,又一方面體現了社會組織承接公共責任能力的提升。在我國深化改革的攻堅期,社會組織的公益性定位要求其必然承擔更多的公共責任,客觀上要求社會組織承接的公共服務越來越多,拓展其自治能力是深化改革中的一項重要內容。

一、社會組織變遷的歷史考察

伴隨經濟體制轉軌、政府改革與社會轉型,我國社會組織蓬勃發展,在不同的歷史時期,社會組織發揮了不同的作用,它以集體意志、集體表達及行動模式推動了整個國家社會的和諧發展,在數量增長、社會參與、組織建構和活動領域四個維度上,社會組織的權責、義務與職能逐漸制度化、規范化、常態化,逐漸構建了政府、市場、社會組織各具優勢、三足鼎立的發展格局。

(一)計劃經濟模式下的起步階段(1978-1992)

改革開放初期,我國還在延續政府主導下的計劃經濟模式,社會組織的注冊登記主要以政府的授權為主。“從改革開放初期開始,我國城鄉各地就出現了大量的社會組織。這些社會組織不同于黨政機構、也不同企業,它們過多地面向各種社會問題，成為改革開放中具有公共組織性質的公益主體。”【1】據查證,社會組織統一的登記注冊時間為1988年,從1978年到1988年的10年時間,社會組織以其內生的力量默默成長發揮作用。在數量增長上,社會組織有一種劇烈增長性。我國的各類社會組織伴隨改革開放的歷史潮流洶涌迸發,逐步成為推動我國社會改革的不可忽視的力量。根據中國期刊網權威檢索的1979到1992年期間社會組織數目顯示,學會、各種協會和基金會以其本有的力量突飛猛進,這是一種長期禁錮后的某種力量的釋放。這一階段,社會組織的蓬勃發展是寓于特殊的歷史時期的一種集聚爆發,說明社會組織在強國家一弱社會模式下,政府還未給予他們合適的法律地位和發展空間。

(二)市場經濟模式下的發展規制階段(1992-2002)

1992年鄧小平同志的南方談話,歷史性地確立建立社會主義市場經濟體制,給各種利益主體帶來挑戰和機遇。更為重要的是,國家要求政府職能轉變把部分權力還給社會、讓市場自主配置資源這一歷史性的政策跨越,帶給社會組織更多的發展機遇。市場經濟的發展,為社會組織發揮作用釋放出新的社會空間,社會組織在數量上呈現出“爆炸式增長”現象。在這一背景下,學者們開始關注社會組織與政府之間的互動關系,并從中探索和界定轉型期國家與社會關系的生成模式。這一時期,社會組織的數目增長尤為驚人,這得益于國家的政策傾向支持,但同時也側面反映出社會組織的強大力量由幕后走向臺前的事實,它們的發展猶如雨后春筍,給整個國家的發展帶來了活力。毋庸置疑的是,社會組織潮水般的自發增長,帶來的不僅僅是財富和價值,也產生了一些負面作用,破壞了社會秩序,由此更引發了國家對社會組織的嚴格監管。在1989年政治波動的影響下,政府對社會組織大規模的行政干預分別是199年和1997年的2次清理整頓。“第一次整頓,從190年到1992年6月底,經過清理整頓,統一注冊的社會組織數量從1990年的10855家增加到1991年的82814家和199年的154502家,分別增長廠6.63倍和13.2倍。第二次整頓從1997年4月到1999年10月,經過清理整頓,社會組織的數目降中有升,2002年登記注冊的社會組織達到24.45萬家。”【2】

這兩次清理雖然對社會組織的發展帶來了一定的消極影響,利用各種有利的資源、空間和機會,在謀求自身發展的同時解決社會問題,逐漸成為但從長遠來看,對社會組織的制度化建設具有積極意義。另一方面,我們必須到社會組織在這一階段經過整頓數目上有增有減,不但反映了政府對社會組織管制的心,更引發了政府對社會組織自律性弱化的一種擔憂。社會組織的參差不齊,容易對社會秩序造成破壞,影響社會穩定。基于政治穩定的需要,我國政府對社會組織采取雙重管理機制,給社會組織拓展自治能力帶來機遇和挑戰.

(三)社會管理創新下的社會組織理性深化時期(2002-)

這一時期,隨著市場經濟體制的進一步深化,社會組織迎來了新的發展機遇期,各種工商協會和新型商會組織迅速發展。截至2017年10月底,全國依法登記的社會組織約有67萬個,其中社會團體32.9萬個,民辦非企業單位33.1萬個,基金會5038個。社會組織的整體實力不斷提升,成為政府職能下放的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者,成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。同時,“據登記管理機關提供的數據顯示,從2002年到2006年,行業性社會團體總數從3.91萬家,增加到5.97萬家,凈增2.06萬家在社會團體總量總所占比重從29%提高到31%【3】。由于這一時期的經濟體制轉軌帶動了政治體制的自我調節,政府職能有了實質性轉變,政府分權給社會組織的發展帶來新的機遇,市場承接的職能越來越多,社會組織的作用也愈來愈突出。

不可否認,我國經過十多年經濟領域的高速發展,社會領域發生了深刻的變革,社會結構也發生了變化,群眾的政治參與意識日益高漲,群眾對自身權利的維護成為推動民主政治發展的催化劑,社會組織在社會各領域發揮著重要的公益作用。這一時期,社會問題與矛盾催生了社會管理的創新,社會組織逐漸承接了政府、市場失靈后的調節職能。尤為突出的是,農村發展的協會和農村合作組織在農村發展中發揮了承上啟下的關鍵作用,促進了農村經濟增長和農民增收,維護了基層穩定。這種體制支持的優勢,在帶給社會組織充分的發展空間的同時,也帶來了社會組織自身能力、自律性不足、違反規則等負面問題。黨的十八大明確提出要加快形成現代社會組織體制,這種“現代性”突出體現在要建構政府和社會組織既分開又合作的新型互動關系。通過以上分析我們可以看出,中國社會組織的發展具有自己獨特的歷史背景,社會組織從來不是國家的對立物,社會組織與政府的目標是一致的。

二、改革深化進程中社會組織面臨的困境

理論界普遍認為,社會組織對政府失靈與市場失靈問題能夠作出有效的回應,與政府、企業共同構成了滿足群眾復雜需求的網絡系統。改革的深化為社會組織帶來外部和內部的沖擊,社會組織基于內生力量不足以及適應外部環境變化的滯后性,在深化改革推進過程中面臨諸多困境。

(一)體制機制與法律不完善的困境

當前我國對社會組織實行雙重管理體制日益成為社會組織發育成長的瓶頸,如同健全監管體制,使之有一個寬松活躍而又有序規范的發展環境,成為社會組織的熱切期盼。制度理論家們認為,在一些社會部門(特別是非營利部門)中,組織往往面臨著“制度復雜性”,即它們不得不經常面對所在領域中內在要求互相不一致的目標原則或者意義的“強制”。有學者認為,社會組織被綁在了政府的行政體制里,受到雙重管理體制的約束,缺乏微觀活力。在當前的中國,國家仍趨于重視社會管控和重要社會資源掌握,這意味著國家不僅僅在形式上會介人社會,在實踐中也強調對于社會資源的汲取與控制。在這樣背景下,社會組織賴以生存的基本要素大多為龐大的“行政國家”所控制,與權力部門進行交流成為社會組織難以避免的任務,因而政府權力的大小成為非常關鍵的變量【4】。另外,我國的社會組織法律依據不足是地方探索中的最大困惑。現行的社會組織管理法規,有些規定操作性不強,不適應新的形勢,有些空白急需填補,導致社會組織準入門檻高、雙重管理、資金扶持和稅收優惠落實難、社會組織內部管理不規范、獎懲和退出機制不健全,阻礙了社會組織健康發展。因此,制度上的先天介入與法律層面的缺位,使社會組織面臨體制機制創新的困境。基于此,十八屆四中全會決定,推進多層次多領域依法治理,明確加強社會組織立法。

（二)獨立性與自主性不足的困境

目前,社會組織普遍存在著對政府的資源依賴現象和行政化傾向明顯弊端,這在短時期內是無法解決的難題。社會組織“先天”與政府不是“平等關系”,而是一種“依附關系”第一,資源依賴嚴重。社會組織依賴政府的嚴重性向我們揭示了資源背后的潛權力。這主要表現在:我國大部分的社會組織是政府創辦的,因此導致了組織職能、管理模式上都具有濃厚的行政色彩。“國家對于社會組織的管控權力,已深化改革中的社會組織自治能力拓展研究超越了統意義的各部門間的邊界,從而建立起了一種類似于國家自身科層制內部的指令體系”。由此理解,權力邊界問題便是社會組織的獨立性程度問題,因此,社會組織的獨立性成為了結構性視角最關注的基本特征。第二,價值認同上的錯位。這導致一些地方和部門對社會組織的用認識不到位,對政府職能和社會組織功能的界定不清晰,習慣于將社會組織視為“第二政府”,越權安排行政工作,干涉社會組織內部事務。同時,各級黨政機關主管部門難免將自己的利益偏好強加給社會組織,長期忽視社會組織的自主性。特別是一些權力部門的領導退休后領導后,其自主性也受到制約。

(三)競爭不足與公共責任缺失的困境

競爭本是社會發展的常態,但從我國社會組織登記及制度規約上看,政府干預仍然存在,帶來的直接后果就是社會組織內部競爭力不足,繼而產生公共責任承擔主體模糊的問題。社會組織數量的快速增長、社會影響力的日益擴張,使得人們更加關注社會組織公共責任的實現。自20世紀90年代以來,各國社會組織領域的弊端和丑聞逐漸被揭露出來,例如,美國聯合之路的主席Billaramony榨取社會組織公款案,在社會組織領域掀起軒然大波。

我國的社會組織在發展壯大后,同樣面臨著公共責任缺失的問題。主要問題有:濫用減免稅收的特權牟取暴利、以“公益”名義從事營利活動等。這類事件的發生,引起強烈的公眾危機信任衰敗。當公益追逐牟利造成的惡劣影響難以挽回其公益的旗幟,其公信力必然下降。社會組織必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。“這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,而是要創立共同的利益和共同的責任。但由于非競爭機制的存在,社會組織的公共責任缺失。”這在實踐中造成了少數社會組織壟斷資源,工作缺少創新活力。“社會組織產生和存在的基礎在于公眾的角色期待,社會組織的角色最終是由處于各種不同地位和期望的社會網絡所構成。”不可忽視的是,社會組織為居民解難的類型占比例太低,文體類組織占據了總數的絕大部分,而居民日常生活急需的公益類、服務類、事務類的組織數量相對較少,無法滿足居民日漸增長的公共服務需求。

三、改革深化進程中社會組織拓展自治能力的路徑

社會組織從弱小到強大,不但是靠政府的大力支持,更是其自身能力增強換取會信任的結果。因此,拓展社會組織的自治能力,必須依賴于外在力量的推動和服務能力的自我增強。社會組織自治能力的拓展應包括5個層面的優化,建構社會組織自身的資源體系、能力體系、自律體系等。

(一)優化運行機制,提升公共服務能力

現代社會組織的運行體制應執行公平、透明、問責和高效的四大原則,包括內部治理結構、信息公開制度、專業化能力建設等方面。“第一,建立科學的內部治理機制。現代社會組織要求,決策機構的組成應具有專業化、民主化、高社會資本等特征,管理執行應具有職業化、高效化等特征。第二,建立信息公開制度。現代社會織的運行體制要求將組織信息、財務信息和活動信息,以及與公益相關的其他信息以不損害捐贈人、受益人和合作機構等利益相關方的隱私和商業秘密為限,依法、真實、準確、完整、及時、便捷地進行公開,符合最大透明度的原則。”

十九大報告明確要求政府進一步轉變職能,簡政放權,把一些事務性的管理職能和公共服務職能,從體制內轉移到體制外,由社會組織承接,從而提高行政效能和公共服務質量當前,社會組織承接政府部分職能的意愿強烈,但它們面臨的一個共性問題是總體質量不高,這在很大程度上影響了它們接手政府轉移職能項目的能力。因此,提高其自身的服務能力勢在必行。增強社會組織自主性,就是要提升自身的行動力,培育和提高其支持社會公共服務的能力。社會組織應具有承接政府職能的能力,參與協同治理公共管理與公共政策能力。“社會組織可以不斷通過提升行動力來增強自主性,尋求生存和發展所需要的社會資源。”【5】社會組織真正立足于社會,向社會負責,向社會負責的核心是保障和實現社會公共利益,真正做到“公益”、“無償”,只有取得社會的信任,得到社會的認同才能更好地發展。

(二)發展社會企業,拓展公益的資源來源

社會組織獨立的主要特征是依靠自身資源,大力改善組織生存、發展的基本條件。社會企業是一種介于公益與營利之間的組織狀態,是社會公益與市場經濟有機結的產物,具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特征。它以解決社會問題為宗旨,以追求社會和諧為基本理念,以解決困難人群的就業機會為重要目標,是解決那深化改革中的社會組織自治能力拓展研究些不能通過市場經濟滿足需求的人的要求而建立的。經合組織(OECD)認為,“社會企業包括任何為公共利益而進行的私人活動,它依據的是企業戰略,但其目的不是利潤最大化,而是實現一定的經濟目標和社會目標,而且它具有一種為社會排擠和失業問題帶來創新性解決辦法的能力。”增強社會組織的自主性,社會組織應建立多元的網絡化合作關系。在實際發展中,社會組織不僅越來越多地與政府、企業合作互動,而且在運行體制上越來越多地從市場體系中借鑒其高效、規范、可持續的各種機制,通過市場化、企業化的運作模式改變社會參與、服務提供的方式。“社會企業家以其豐富的市場經驗和創新能力,在經營競爭性市場活動的同時,成功地在市場競爭中找到了可作為公益事業經營不斷拓展的增長點。”社會企業必須提高自身經濟能力、存活能力,做成本效益分析,爭取更多的政府財政支持,應該爭取慈善組織的贊助,通過經營獲得收入,來提高企業自身的造血能力,從而提高服務質量,增強服務效益,這樣逐漸從傳統社會組織轉向現代社會組織的社會企業。另外,還可以通過收費、提供有償服務,提高自身的經濟實力,占有更多的話語權,但必須堅持社會企業的非盈利原則、公益性原則,防止社會企業成為市場經濟的企業改變其公益屬性。

(三)破除行政化陋習,建立公共責任監督機制

美國學者費希爾認為,“社會組織的自主性包括七個方面:組織的承諾、分散的財政、公眾基礎、專門的技術知識、管理的優勢、策略知識以及培訓政府工作人員的經驗。”【6】如果按照這7個方面逐一對照,我國社會組織在一些方面表現出依附性強、自主性弱的特征。社會組織自主性,意味著組織可以按照自己的目標來行事,其目標設定及自身運作過程中的決策方式都自行確定。如果社會組織帶著“二政府”的態度和習慣去執行公益事務,群眾肯定會有意見,意見多了就會反映到政府部門去,政府要對此類組織進行規制。拓展社會組織的自治能力,必須建立公共責任的問責機制,實現多元公共管理,關鍵在于實現公共責任的具體化和明晰化。

因為權責對等是公共管理的基本原則,隨著公共權力的分散化、公共管理主體多元化趨勢,社會組織要成為承擔公共職能的有效主體,就必須具備相應的公共責任機制。“第一,制定社會組織法,健全和完善法律體系。第二,建立信息披露和報告制度。依照法規規定,及時準確向公眾公開組織的行為,包括財務報告、審計報告、公益支出、資產管理、收益分配等,保證公眾的知情權。”【7】完善法律監督、政府監督、社會監督實行社會組織信息公開和評估制度,健全失信懲罰、違法退出機制。

(四)發動群眾參與社會組織,增強基層自治能力

社會組織內部應建立公眾參與規范化制度,通過會員制度、志愿者制度等形式形成廣泛和開放的公眾參與機制,并通過信息公開、財務透明等接受來自社會公眾和體的廣泛的社會監督。隨著改革在各領域的不斷深化,群眾的各種生活需求也越來越多樣化,人們維護自身權益的意識也不斷增強,圍繞權益保護而產生一些權益糾紛要社會組織建立“把問題解決在基層”的機制【8】。拓展社會組織的內生力,必須緊緊依靠群眾。第一,讓群眾參與社區建設。社區是民眾的社區,是民眾的家。只有充分發揮社會組織的社會性優勢,通過加強溝通交流,有效化解矛盾糾紛,滿足日益增長的社區居民需求,促進社會和諧,才會壯大社會組織的力量;居民借助社區社會組織，豐富文化體育生活,實現自我價值和精神富有,培育群眾對社會組織的信任感和責任感,以增強內生性力量。

今后,基層社會組織要充分發揮其自身的優勢,為居民提多種多樣的公共服務,如積極為社區居民解決日常生活中的問題、提供再就業、養老服務、進行心理輔導和心理救助等,以服務緩解輿情壓力。第二,參與社會服務管理。社會組織應在鄉村積極開展教育幫扶、安置幫教、人民調解、法律顧問、法助和普法宣傳等服務內容,破解基層群眾在法律、維權方面的難題,突出社會組織在聯系居民、服務居民的職能優勢,有效推動居民參與社會服務工作【9】。第三,發動群眾參與公益事業發展。社會組織是社會公益服務的重要承擔者,在推動公益事業發展中起到了重要的作用。部分基層還存在著貧困的問題,例如困難戶,困難大學生等,社會組織不但有項目資助,更要動員更多的群眾參與公益服務中心和社會組織發展基金會等社會組織。