建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制強(qiáng)化干部正向激勵(lì)問(wèn)題研究
——以連南瑤族自治縣的探索為例

鄔潔婷 中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872

黨的十八大以來(lái)，隨著全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)力推進(jìn)，干部“亂作為”現(xiàn)象得到了有效遏制，但“不能為”、“不想為”、“不敢為”的問(wèn)題仍然存在。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，習(xí)近平總書(shū)記提出“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，要求健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。近年來(lái)，連南瑤族自治縣堅(jiān)決執(zhí)行《問(wèn)責(zé)條例》，深入貫徹落實(shí)黨中央及省委關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，先破后立、多措并舉激勵(lì)廣大黨員干部想干事、敢擔(dān)當(dāng)、有作為，以工作實(shí)際成效推動(dòng)了基層各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

一、主要做法

（一）健全政策引導(dǎo)機(jī)制，以宣傳教育正風(fēng)肅紀(jì)。沒(méi)有思想的自覺(jué)就沒(méi)有行動(dòng)的自覺(jué)。連南縣堅(jiān)持思想引領(lǐng)，做好政策引導(dǎo)，推動(dòng)治理為官不為和容錯(cuò)糾錯(cuò)宣傳教育工作常態(tài)化。一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格履行“一崗雙責(zé)”，督促分管領(lǐng)域及單位抓好省委關(guān)于“三個(gè)區(qū)分”精神的貫徹落實(shí)。二是自查自糾。對(duì)照黃先耀同志講話精神，結(jié)合《中共廣東省委關(guān)于深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的決定》和《中共清遠(yuǎn)市委關(guān)于落實(shí)省委“三個(gè)區(qū)分”激勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）等文件精神，組織各鎮(zhèn)各單位黨員干部開(kāi)展自查自糾、抓好整改落實(shí)。三是深化教育。深入組織學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記系列講話精神和十九大精神，充分利用新聞媒體、微信等平臺(tái)宣傳干事創(chuàng)業(yè)的政策、舉措和先進(jìn)典型，為干部提供政策規(guī)定和法律法規(guī)咨詢服務(wù)，引導(dǎo)黨員干部嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，增強(qiáng)了法紀(jì)觀念和依法行政的意識(shí)和能力。

（二）健全齊抓共管機(jī)制，各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)。治理為官不為、建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)需要多要素、多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程。連南縣充分發(fā)揮各部門相互配合的作用，狠抓治理為官不為和建立正向激勵(lì)。一是完善全縣督查督辦制度。由縣委常委、縣委辦公室主任牽頭完成督查辦公系統(tǒng)建設(shè)工作，縣政府辦公室負(fù)責(zé)案件的督查督辦、定期通報(bào)，形成以點(diǎn)帶面、全面帶動(dòng)的效應(yīng)。二是建立違紀(jì)違法信息“雙向”通報(bào)機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)委與司法、公安、新聞媒體等部門的線索移交、督查聯(lián)動(dòng)、問(wèn)責(zé)溝通和成果共享。截至目前，全縣反腐敗協(xié)調(diào)小組成員單位向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問(wèn)題線索14件立案14宗，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送處理2件2人、批轉(zhuǎn)公安部門協(xié)作案件1件，通報(bào)曝光典型案例9起16人，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督和行政執(zhí)法的協(xié)作合力，增強(qiáng)警示教育效果，營(yíng)造了干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（三）健全監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，聚力解決“為官不為”。一是突出“重點(diǎn)問(wèn)題”，開(kāi)展巡視巡察。連南縣緊盯省委、省紀(jì)委八個(gè)方面重點(diǎn)問(wèn)題和“五種類型”，把“為官不為”問(wèn)題納入縣委巡察工作任務(wù)。截至目前，巡察發(fā)現(xiàn)、處理“為官不為”問(wèn)題6宗25人，其中立案審查22人、誡勉談話3人，切實(shí)發(fā)揮了巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾的作用。二是突出“關(guān)鍵少數(shù)”、開(kāi)展約談提醒。連南縣運(yùn)用“四種形態(tài)”，突出抓好“第一種形態(tài)”，扎實(shí)開(kāi)展談話提醒，推動(dòng)抓早抓小監(jiān)督工作顯成效。2017年，全縣開(kāi)展談話提醒共2463人次，其中黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制約談2399人次，提醒談話41人次，誡勉談話23人次涉及處級(jí)干部89人次，科級(jí)干部813人次，一般干部1560人次，做到了及時(shí)提醒，打好“預(yù)防針”。三是突出“三個(gè)區(qū)分”，進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)。根據(jù)省、市委關(guān)于落實(shí)“兩個(gè)尊重”、“三個(gè)區(qū)分”文件精神，連南縣結(jié)合實(shí)際，有效實(shí)施容錯(cuò)、容誤機(jī)制。2017年，全縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)處理“為官不為”問(wèn)題19件61人，其中立案審查52人，科級(jí)干部15人，并對(duì)無(wú)意過(guò)失、情節(jié)較輕的5名黨員干部免予黨紀(jì)政紀(jì)處分。通過(guò)運(yùn)用誡勉談話、批評(píng)教育等方式，讓違紀(jì)人員從中受到警示教育，又感受到“嚴(yán)管就是厚愛(ài)”的初衷，達(dá)到了懲前毖后、治病救人的效果。

（三）健全正向激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)。一是完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。出臺(tái)了《連南瑤族自治縣效能建設(shè)考核獎(jiǎng)發(fā)放實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，把單位和黨員干部工作表現(xiàn)和執(zhí)行紀(jì)律等情況納入年終考核綜合評(píng)價(jià)，發(fā)揮考核的導(dǎo)向、激勵(lì)和約束作用，探索從政治地位、社會(huì)榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)待遇等方面為“為官愿為、為官有為”的黨員干部提供正向激勵(lì)和保護(hù)。二是完善干部能力提升機(jī)制。以縣委黨校為主陣地，邀請(qǐng)省市專家教授培訓(xùn)講課、舉辦干部大講壇、縣委中心組理論學(xué)習(xí)等，設(shè)立廉政和黨建教育基地，組織黨員領(lǐng)導(dǎo)干部分期分批接受廉政教育嚴(yán)防腐化教育，平均每年培訓(xùn)干部4000人次 請(qǐng)進(jìn)來(lái)與派出去掛職有機(jī)結(jié)合，5年來(lái)爭(zhēng)取對(duì)口幫扶單位、省直單位到我縣掛職23人，縣內(nèi)進(jìn)行交流干部182人，選派干部到市直單位、南部地區(qū)掛職鍛煉和跟班學(xué)習(xí)共66人、到省直部門7人，不斷提高干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。

二、存在的問(wèn)題

雖然連南縣在干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)中取得了一定的成效，但作為一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的新生機(jī)制，現(xiàn)行的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在規(guī)劃、運(yùn)行和保障仍存在一些普遍性的問(wèn)題，需要上級(jí)有關(guān)部門進(jìn)一步調(diào)整和改善。

（一）容錯(cuò)免責(zé)邊界和尺度把握有待清晰。當(dāng)前，干部容錯(cuò)機(jī)制仍處于起步探索階段，省市尚未正式出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和辦法。《意見(jiàn)》對(duì)于容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)定也比較寬泛，如明確容錯(cuò)免責(zé)的條件為：法律、法規(guī)沒(méi)有明令禁止的 符合市委、市政府決策部署的 經(jīng)過(guò)民主決策程序的等等。這些規(guī)定具有較大的彈性解釋和認(rèn)定自由裁量空間，再加上改革創(chuàng)新往往需要突破一些過(guò)時(shí)的法律法規(guī)政策的規(guī)定，導(dǎo)致縣級(jí)部門在容錯(cuò)免責(zé)的邊界和尺度難以把握，具體操作難。此外，由于容錯(cuò)免責(zé)情形不夠具體化，未能凸顯地方發(fā)展特色及重點(diǎn)任務(wù)，也導(dǎo)致縣級(jí)部門的容錯(cuò)舉措對(duì)于寬容改革失誤、激發(fā)創(chuàng)新活力的實(shí)效難以發(fā)揮。

（二）容錯(cuò)糾錯(cuò)的運(yùn)行機(jī)制有待完善。從目前連南的探索進(jìn)程來(lái)看，尚存在容錯(cuò)機(jī)制的流程、保障等需要進(jìn)一步規(guī)范、明確的問(wèn)題。容錯(cuò)機(jī)制中最重要的環(huán)節(jié)在于誰(shuí)來(lái)認(rèn)定錯(cuò)誤或免責(zé)，目前規(guī)定是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)研究決定，或報(bào)同級(jí)黨委、政府批準(zhǔn)。容錯(cuò)認(rèn)定僅限于黨委、政府內(nèi)部機(jī)關(guān)，缺乏行業(yè)專家、群眾代表及市場(chǎng)評(píng)價(jià)的介入，再加上具體情況中界定責(zé)任非常復(fù)雜，受限于時(shí)間、地點(diǎn)、具體背景等因素，容易導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果的片面性。此外，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相配套的協(xié)同保障制度尚未健全，如免責(zé)結(jié)果運(yùn)用階段的澄清和救濟(jì)等環(huán)節(jié)未有相關(guān)實(shí)施細(xì)則和建議，對(duì)于干部試錯(cuò)后如何彌補(bǔ)等問(wèn)題缺乏明確。

（三）干部考核激勵(lì)機(jī)制有待健全。一是考核辦法有待改進(jìn)。考核項(xiàng)目難量化，特別是黨群部門，大量的工作難以用具體的量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，對(duì)于不同性質(zhì)的部門，難以做到一把尺子、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，目前的干部考核激勵(lì)機(jī)制有待健全。二是干部教育培訓(xùn)缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性。由于缺乏上級(jí)支持和經(jīng)費(fèi)保障，干部的培訓(xùn)大都以基礎(chǔ)設(shè)施落后、師資力量薄弱的縣委黨校短期培訓(xùn)為主，難以常態(tài)化開(kāi)展大規(guī)模培訓(xùn)干部，教育培訓(xùn)效果不甚明顯。三是正向激勵(lì)作用仍不突出。面對(duì)當(dāng)前任務(wù)加碼、考核加重、問(wèn)責(zé)追責(zé)常態(tài)化的新形勢(shì)，基層一些干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部極易產(chǎn)生疲倦、回避心理，導(dǎo)致工作積極性不高、進(jìn)取心不足，甚至產(chǎn)生“少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的畸形心態(tài)，尤其是年齡偏大的干部多安于現(xiàn)狀，應(yīng)付工作，很大程度上削弱了干部隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力。

三、對(duì)策建議

（一）頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合推動(dòng)制度創(chuàng)新。建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，是一個(gè)多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序運(yùn)行的系統(tǒng)化過(guò)程。建議上級(jí)加快頂層設(shè)計(jì)，以正式法律條例或規(guī)定等形式建立容錯(cuò)機(jī)制及相關(guān)實(shí)施辦法，并公開(kāi)督促保障其規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，探索制度改革試點(diǎn)，明確政策底線，為基層實(shí)踐提供制度設(shè)計(jì)的空間，允許市級(jí)以下地區(qū)根據(jù)工作實(shí)際探索擬定免責(zé)清單，把容錯(cuò)免責(zé)限定在權(quán)力清單、決策程序和監(jiān)督機(jī)制內(nèi)，進(jìn)一步發(fā)揮容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制促進(jìn)干部改革創(chuàng)新的實(shí)效。此外，進(jìn)一步拓寬和完善正向激勵(lì)機(jī)制，著力突顯激勵(lì)作用，通過(guò)探索規(guī)范人員編制、福利獎(jiǎng)勵(lì)、選拔任用、考核考評(píng)、干部管理等杠桿，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性，提升整體戰(zhàn)斗力和干事創(chuàng)業(yè)熱情。

（二）容錯(cuò)與糾錯(cuò)相結(jié)合完善制度體系。建議上級(jí)進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，指導(dǎo)縣級(jí)部門建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)的協(xié)同保障機(jī)制，如教育、約束、提醒、澄清及激勵(lì)保障機(jī)制等。完善容錯(cuò)機(jī)制的配套辦法，明確申請(qǐng)、核查、認(rèn)定、反饋、懲處、救濟(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)的要求，建立信息公開(kāi)、監(jiān)督管理、第三方認(rèn)定等一系列配套機(jī)制，促進(jìn)裁決結(jié)果客觀公正。此外，進(jìn)一步指導(dǎo)建立健全以申訴、澄清、保護(hù)、激勵(lì)為主要內(nèi)容的容錯(cuò)救濟(jì)體系，以嚴(yán)肅查處誣告行為、案件審查助辯制度、澄清保護(hù)制度等方式，配合心理疏導(dǎo)、責(zé)任研判和澄清保護(hù)等多方面綜合運(yùn)用，及時(shí)消除干部因試錯(cuò)和改革失敗而帶來(lái)心理和聲譽(yù)等方面的不良影響。

（三）理性培育與容錯(cuò)文化建設(shè)相結(jié)合營(yíng)造寬容的社會(huì)氛圍。容錯(cuò)機(jī)制不僅需要構(gòu)建科學(xué)的機(jī)制，同樣需要營(yíng)造相應(yīng)的寬容文化氛圍。一方面，建議上級(jí)持續(xù)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的人才培養(yǎng)扶持力度，建立干部培養(yǎng)及交流使用的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，指導(dǎo)建立更科學(xué)的干部考核與評(píng)價(jià)體系，不斷激勵(lì)干部做成事、謀好事。另一方面，要積極營(yíng)造寬容的社會(huì)文化氛圍，要在全社會(huì)倡導(dǎo)對(duì)于創(chuàng)新精神的認(rèn)可，培養(yǎng)社會(huì)理性，使社會(huì)團(tuán)體、民眾能以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而推動(dòng)形成大膽改革創(chuàng)新、善于改革創(chuàng)新的良好風(fēng)尚。