宋朝監(jiān)察體制

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/湖南商學院

一、背景介紹

我國歷史源遠流長，隨著歷史的發(fā)展我國的政治制度也在不斷的發(fā)展，不斷的完善。腐敗問題無疑是我國古代政治一個比重較大的頑疾，無論是貪污到富可敵國的和珅還是買官賣官的嚴嵩，對朝代的發(fā)展延續(xù)和當時百姓的生活造成的影響極重。對此我國古代對官員的監(jiān)管制度是古代政治制度中一個比較重要的部分，當然在歷史的尺度上對官員的監(jiān)察制度也是幾經(jīng)其變，各個朝代都有自己獨特的官員監(jiān)察制度，代表了其時代的特點。宋朝處在漢唐與明清中間，監(jiān)察制度承上啟下，但又以其完善性，周密性獨樹一幟，可以說是我國歷史上監(jiān)察制度相對完善的一個朝代。通過對宋朝監(jiān)察制度的分析，對我國當前反腐及推進制度的改革也是有著很大的借鑒意義，2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。同年3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會在北京揭牌。由此我國全面推進依法治國，監(jiān)察全面覆蓋，反腐工作深入開展又到一個新的階段。迫切需要一些有益的理論和經(jīng)驗來進行借鑒。除此之外，隨著新的監(jiān)察制度的確立，一些新的問題也隨之出現(xiàn)。例如對于監(jiān)察機關(guān)本身的監(jiān)管，誰來監(jiān)管，怎么監(jiān)管，如何保證同級人大，部門內(nèi)部監(jiān)管的效力，如何保證社會監(jiān)督，群眾監(jiān)督，輿論監(jiān)督權(quán)限？這些問題的解決不僅可以從實踐中遇到問題，分析問題，解決問題。也可從歷史中，找到相似的制度，找到相應(yīng)的經(jīng)驗，從而提前把問題解決。因此，分析我國源遠歷史中，最獨特的宋朝監(jiān)察制度，可以為我國推進全面推進依法治國，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作提供一些具有指導性的經(jīng)驗和獨特的參考建議。

二、宋朝監(jiān)察制度特點

宋朝監(jiān)察制度充分吸取了漢唐時期中央權(quán)利集中無權(quán)監(jiān)管，地方權(quán)利過大進而割據(jù)難以監(jiān)管而監(jiān)察機關(guān)相對單一獨門難撐的教訓，其對于漢唐的監(jiān)察制度有繼承又有創(chuàng)新，形成了自己的特點。首先其監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化，相對于漢朝的御史和刺史抑或隋唐的司隸臺和觀察使，宋朝分為中央、路級到州級的三級監(jiān)察體制，并且各級監(jiān)察體制相互制衡相互對立，形成一張橫豎大網(wǎng)。使當時地方上一層監(jiān)察體制變?yōu)槎鄬樱辉優(yōu)槎嘣＿M一步加強了中央集權(quán)反對地方分裂，也有效的治理了官員權(quán)利過大，貪腐現(xiàn)象嚴重的局面。宋朝這一由線到網(wǎng)狀監(jiān)察制度的建立，對宋朝以后各個朝代產(chǎn)生了深遠的影響。其次范圍擴大，宋朝監(jiān)察官的監(jiān)察范圍極大，從宰執(zhí)到最底層的幕職官，只要是官職人員都在監(jiān)察的范圍之內(nèi)，遠遠超過秦漢監(jiān)察高品級官員和隋唐所有有品級的官員范圍。這是我國歷史國家反腐監(jiān)察范圍的最大范圍，為今后的反腐監(jiān)察范圍做了很好的標桿作用。最后，監(jiān)察立體化，宋朝監(jiān)察制度，不僅是國家監(jiān)察機構(gòu)對國家職官的單向監(jiān)察，還規(guī)定了中央和地方官員隊監(jiān)察人員的反監(jiān)察制度，由此監(jiān)察人員和各級職官相互監(jiān)察，由平面到立體的雙層監(jiān)察體系。確保監(jiān)察隊伍本身的素質(zhì)，這一開創(chuàng)性的變化解決了監(jiān)察機關(guān)權(quán)利的控制問題。

三、宋朝監(jiān)察制度

宋朝監(jiān)察以其網(wǎng)絡(luò)化的特點，為我國古代各個朝代所不曾擁有，其架床疊屋，多元化多層次的監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置是其監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化的根本,也是宋朝監(jiān)察制度運行的保障，在龐大的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)下，各個節(jié)點相互制約，相互監(jiān)督，從很大程度上解決監(jiān)察機關(guān)誰來監(jiān)督的問題，保證了宋朝國家監(jiān)察隊伍的純潔性。其次由于其網(wǎng)絡(luò)化的特性，也使得宋朝的監(jiān)察制度更加穩(wěn)定，不會因一個節(jié)點的腐化造成地方或者部門集體性監(jiān)察缺失。

(一)宋朝監(jiān)察橫向體系

宋朝中央監(jiān)察機關(guān)繁多，是我國各個朝代無出其右。繁雜的監(jiān)察機關(guān)九龍治水，相互推諉確實是其不足，但是保證了其監(jiān)察體制嚴密周至，相互制衡，但又各自獨立，形成其監(jiān)察橫向的格局。

(1)臺官體系。御史臺又稱臺官，這是宋朝繼承隋唐舊制，設(shè)立御侍史臺，但其最高長官御史大夫，但不授予官員虛制。實際上御史中丞為最高長官，侍御史兼知雜事為副職分管臺、殿、察三院，其中臺院管理御史臺政務(wù)，殿院職責為糾察群臣是否違失朝儀，察院職責為監(jiān)察六部行政和與司法有關(guān)的具體事物。這個部門是宋朝根本的監(jiān)察體系，也是各朝各代都采用的監(jiān)察方式。

(2)諫官體系。宋初，在唐朝初設(shè)諫官的基礎(chǔ)上，宋朝的諫官分屬中書、門下兩省，其中大部分諫官還有其他職務(wù)。仁宗期間，建立諫院，與御史臺一起被叫做“臺諫”但在神宗期間又被分為門下后省和中書后省。其機構(gòu)的改變并不影響諫官的根本職責，即脫胎于唐朝主要見諫言君主，發(fā)展為諫言所有百官，無論品級，無論各部，只要有失當與腐敗之處，皆要諫言，這樣各級各部門官員不僅受到臺院監(jiān)察，還要隨時受到諫官的彈劾，使得從多個角度對官員行為進行監(jiān)督，其監(jiān)督的范圍也更廣，不僅僅是監(jiān)督官員是否違法，其他一些細小的不足也會被指出。諫官體系為宋朝第二大監(jiān)察體系。

(3)封駁制度。封駁制度主要負責對皇帝的詔令的駁回和臺諫官員的奏章進行檢查，對其中錯誤的地方進行論駁。這個制度主要的目的是對國家下達的命令的監(jiān)察，防止權(quán)利的濫用，完善了行政權(quán)力的無邊擴大，對朝廷的財政，司法，人事，軍政等部門決策的正確性有很大益處。實為宋朝的第三大監(jiān)察體系。

(4)史官體系。歸屬于門下省的起居郎，中書省的起居舍人，記錄皇帝的言行，從中國人注重的流芳后世的思想上，約束皇帝的命令，相對來說有效的減少了皇帝權(quán)力的濫用，起到了監(jiān)察皇帝的作用。

(5)其他檢查體系。宋朝設(shè)立了鼓院和檢院，確保百姓能聯(lián)系到上層政府，把經(jīng)過各級官員處理過的還不能讓民眾滿意的事件反應(yīng)出來。其中，鼓院屬于司諫，其主要是管理普通百姓上奏的文書，保證暢通的檢舉通道，擴大了監(jiān)察范圍。檢院屬于諫議大夫。其主要是負責受理上送到鼓院中群眾被受理但未被解決的具體事務(wù)，監(jiān)察官員的濫作為和不作為，以及貪腐行為。兩院的設(shè)置，相互配合，有效的加強了官員的治理，澄清了吏治，對百官起到了監(jiān)察的作用。

行政機關(guān)內(nèi)部宋朝也設(shè)立監(jiān)察部門，例如設(shè)立在尚書省中左右都司，御史房和十房的催驅(qū)房。

(二)宋朝的縱向監(jiān)察體系

漢唐時期權(quán)力集中，藩鎮(zhèn)割據(jù)，宋朝鑒于這些問題，設(shè)置了從中央到地方的官員監(jiān)察的監(jiān)察制度，從中央的御史臺到路一級的監(jiān)司再到州一級判官。行政上進行分權(quán)并且監(jiān)察地方官員具體行為。

監(jiān)司體系，宋朝地方上的監(jiān)察體系主干為監(jiān)司體系，在州縣的基礎(chǔ)上設(shè)路一級行政單位，路即是行政單位也是監(jiān)察單位。其中安撫司稱為帥司主管軍政，轉(zhuǎn)運司稱為漕司，主管賦稅，提點刑獄司稱為提刑司也被稱為憲司，主管刑獄，王安石時期設(shè)立提舉常平司，被稱為倉司，主管農(nóng)業(yè)物資等。以上除帥司外，其余漕、憲、倉三司處負責本職工作外，還都有監(jiān)察地方和地方各級官員的職責，因此被總稱為監(jiān)司。

宋朝律法中寫到：“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。”監(jiān)察地方官員是否盡職盡責，政令是否執(zhí)行；彈劾能力不足，懈政怠政官員；清查地方官員貪腐，結(jié)黨營私；參與到地方司法事務(wù)核查中等等。這些路一級的監(jiān)司構(gòu)成宋朝監(jiān)察體系的中堅力量。