基于內部控制的農村基層行政事業單位財務管理研究

李鴻儒

根據財政部的有關規定，2019年1月1日之后，國家實行新的政府會計制度，行政事業單位實行新的行政事業單位政府會計制度體系，這與企業會計制度有一定的差異。行政事業單位與企業一同參與經濟社會的發展，也有不可割裂的經濟往來，這就需要行政事業單位對財務管理進行優化，在不影響自身職能的前提下積極融入市場，借鑒企業的財務管理模式，建立健全內部控制制度體系，提升財務管理水平。內部控制和績效管理并不是企業所獨有的管理模式，農村基層行政事業單位財務管理具有地域性、復雜性和時代性等特點，應當針對這些特點，結合先進的現代化管理理念優化基層行政事業單位財務管理模式。

一、新政府會計制度對財務管理的新規范

2017年10月，財政部印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，從2019年1月1日起正式施行，這標志著新政府會計制度的建立，執行新政府會計制度的行政事業單位，不再執行行政單位會計制度、事業單位會計準則、事業單位會計制度、醫院會計制度、中小學校會計制度以及科學事業單位會計制度等原有的行政事業單位專有會計制度。新政府會計制度將原有行政事業類單位會計制度進行了統一與規范，不再分別規定不同性質不同職能的事業單位會計制度，構建了新的預算會計與財務會計相結合的會計核算體系。

近年來，農村人口正在隨著城市化進程的不斷推進和經濟的發展而逐漸減少，由2013年的62961萬人減少至2017年的57661萬人，但農業的發展不容忽視，農業的發展質量正在逐漸提高，農業總產值由2013年的48943.94億元增加至2017年的58059.76億元，2013-2017年，農業總產值指數均超過100%，農業每年都得到進一步發展。新政府會計制度要求行政事業單位預算會計與財務會計相銜接，會計核算既要體現預算會計在預算執行時的收付實現制，又要體現財務會計在進行資產負債核算時的權責發生制，在經濟社會日益發展的廣大農村，新政度會計制度對農村基層行政事業單位的財務管理提出了更高的要求，也對基層行政事業單位的內部控制提出了更嚴峻的挑戰。

二、行政事業單位內部控制的制度要求

（一）出臺行政事業單位內部控制規范

行政事業單位在我國是公共服務的提供者、社會管理的執行者以及公益職能的實施者，對我國社會發展起到重要作用。優化行政事業單位財務管理一直是國家提升管理服務質量、改善社會發展問題的重要手段。通過對財務狀況的科學反映與指標控制，能夠有效提升行政事業單位的管理效率，同時可以避免經濟舞弊的發生，從而在一定程度上預防腐敗。2012年11月，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月1日起實施。內部控制規范要求行政事業單位要積極建立符合單位自身情況的內部控制制度，并對內部控制的內容、原則和方法進行了指導和規范，從風險評估與控制、單位整體層面、具體業務層面以及評價與監督等方面進行了規范性指引。內部控制規范的出臺，使行政事業單位的內部控制有了評價標準和實施規范，改變了行政事業單位想進行內部控制優化卻沒有規范指引的局面，同時也給全國的行政事業單位提出了新的要求，提高了行政事業單位對內部控制的重視程度。

（二）推行內部控制報告編報工作

黨的十八屆四中全會于2014年10月召開，全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求對各個權利集中的部門和崗位實行分級授權、分事授權、集體研究等事項決定原則，優化內部控制流程，以防止權力濫用、進一步預防腐敗。行政事業單位權利較為集中，是優化內部控制的重點對象，也是推進全面依法治國的排頭兵。財政部根據黨的十八屆四中全會精神，于2016年起要求全國各級各類行政事業單位全面開展內部控制建設，同時統一部署，要求全國各級各類行政事業單位進行內部控制報告編報工作，分類報告、逐級匯總，這一方面促使行政事業單位積極建立健全內部控制體系，奠定了內部控制的初步基礎，另一方面也促進了行政事業單位內部控制體系優化創新工作的開展，推進了內部控制制度的進一步發展。

三、農村基層行政事業單位內部控制特點

（一）內部控制意識薄弱

農村基層行政事業單位包含農村行政機關以及農村事業單位兩大部分，農村行政機關主要包括鄉鎮人民政府、內設機構以及政府派出行政機關，農村事業單位主要包括鄉鎮人民政府設立的事業單位、縣直單位設立在鄉鎮的派出機關以及縣政府設立在鄉鎮的事業單位。農村基層事業單位主要承擔的是服務鄉鎮的公共職能，如鄉鎮衛生院、綜合服務中心等，以及縣直各單位在鄉鎮的延伸職能，如鄉鎮財政所、鄉鎮國土資源管理所、鄉鎮行政執法中隊等，主要面對的是農村人口，業務范圍相對固定，很多單位內部控制意識較為薄弱，從工作氛圍上不重視內部控制，認為內部控制只不過是流于形式。

（二）規章制度不健全

內部控制涉及到包含財務工作在內的方方面面，是意向全局性、系統性的工作，并不僅僅是財務部門的任務。但是在很多地區內部控制體系建設僅由財務部門推動，基層單位財務部門職員數量少、影響力小，單位領導對內部控制不夠重視，沒有在全局角度貫徹落實比較系統和全面的規章制度。即使部分單位比較重視內部控制規章制度，但是由于面向基層的特點，在制定規章制度時難以全面涉及到所有基層工作，同時基層業務比較復雜，無法在上級機關找到相應的經驗。在貫徹執行過程中，由于單位工作人員和集體所掌握的各項資源都較少，無力貫徹全面而嚴謹的規章制度，規章制度難以得到有效落實。

（三）權力和責任不對等

“上面千條線，下面一根針”是農村基層行政事業單位業務工作的真實寫照，基層行政事業單位的人員和資源都較少，但是承擔的業務卻非常多。由于編制職數的限制，在很多地區的農村基層行政事業單位職能以綜合性為主，往往都是一個基層行政事業單位對應數個上級主管部門，承擔數個上級機關下達的任務。這就導致權力和責任不對等，基層行政事業單位往往不掌握執法權，在貫徹落實某些政策或進行業務活動時，只能單純進行上報統計，或者尋求上級業務主管機關的協助與支援，權力不大，責任卻不小。在追究問責時，一級級追究下來，承擔主要責任的往往是基層行政事業單位。由于無法掌握上級主管機關的業務動態，基層單位很難對自身的業務處理進行有效控制和科學預測。

（四）歷史遺留問題突出

在廣大農村，風俗習慣和宗族感情是處理問題時必須要考慮的重要內容，同時也是鄉村治理中的難點。在農村基層行政事業單位進行內部控制體系建設的過程中，需要充分考慮當地的風俗習慣以及宗族感情，正確處理歷史遺留問題。在部分地區，一些基層單位職工是由于歷史問題被照顧才得以聘用，也有部分單位是由于歷史原因承擔了不應該由本單位承擔的職能。這些情況的出現給內部控制帶來了一些困難，如果貫徹績效考核制度，一些被照顧的職工就將長期無法合格，長此以往將被淘汰，而這些人一旦被淘汰，就可能會引發一系列的社會治理問題。部分財務支出于法無據，但是由于歷史遺留問題長期在本單位支出，一旦停止這項活動，便會因其部分村民不滿，如何進行科學處理將會是對基層單位的重大考驗。

四、農村基層行政事業單位財務管理改進措施

（一）科學處理隸屬關系

鄉鎮行政事業單位一部分是鄉鎮人民政府負責管理，承擔的是縣級人民政府的職能;還有一部分是由縣級上級機構負責管理，承擔上級機構在鄉鎮的延伸職能和派出職能。職能不同，對內部控制的要求便不一樣，在財務管理方面應當重視的要點也就不同。行政事業單位的內部管理要與財務管理相結合，實現事前預算、事中控制、事后評價，改變傳統的以單純領導決策為主的工作狀態。貫徹落實民主集中制，不但可以提升決策的科學性，更能防止腐敗，保障國家財政資金得到有效利用。鄉鎮基層行政事業單位應當科學處理單位的隸屬關系，根據隸屬關系的不同，對自身工作做出科學的定位，以承擔的職能為標準構建科學的內部控制體系。

（二）制定切實可行的規章制度

當前很多基層單位按照財政部和上級單位的統一要求設立了內部控制制度和財務管理制度，但是很多制度僅僅流于表面，在頒布實施的過程中沒有結合單位具體的實際情況，往往是上級機關通知的規范模板。由于農村基層工作的特殊性和復雜性，單純照搬其他單位或者上級機關的文件模板無法使規章制度真正發揮作用。規章制度首先是要科學合理，不結合本地區本部門的實際情況的話制度就是一紙空談，其次是要得到貫徹落實，只有真正得到不折不扣執行的制度才能夠發揮其必要的作用，不管制度的組成形式如何，科學制定和執行才是重中之重?；鶎訂挝粦斀Y合本地實際和本單位實際，制定切實可行的規章制度，只有科學的規章制度才有嚴格執行的價值和必要，也只有科學的規章制度才能夠起到應有的積極效果。

（三）樹立成長意識和發展意識

在農村基層行政事業單位工作，應當樹立成長意識和發展意識，在基層單位工作既是扎根基層的奉獻，也是對自己的鍛煉和成長。部分職工和單位領導長期在基層單位工作，認為基層單位工作艱苦，沒有成長和發展的空間，這種想法需要糾正，在基層單位也能得到發展，實現自身的價值。在建立內部控制體系的過程中，也要為職工設立科學的成長和發展路徑，對優秀職工進行有意識的培養，從人才資源上實現良性循環。在當前基層行政機關職級并行政策的影響下，基層公務員也可以有相應的發展空間，事業單位專業技術人員也逐漸得到重視，職稱評聘向基層逐漸傾斜，在保證黨風廉政建設的前提下，職工有了希望和追求，工作積極性才能真正得到提升。只有這樣才能使單位上下一心、共同推動本單位的提升和發展，使基層單位的基礎工作也能起到大作用。（作者單位：阜寧縣財政局）