新一輪世貿組織特殊和差別待遇之爭及其前景*

柯 靜

[內容提要] 世貿組織中特殊和差別待遇(S&DT)概念自誕生以來，發達成員和發展中成員始終圍繞其內涵、范圍及實現方式存在嚴重分歧。近年來，隨著世界經濟格局變化和美國政府總體對華戰略轉變，S&DT之爭進一步激化。新一輪爭論由美國為首的發達成員率先挑起，向發展中成員適用S&DT的資格條件發起全面挑戰,矛盾焦點和斗爭進程呈現出不同于此前的復雜性、針對性和緊迫性。未來S&DT如何演進，主要取決于世貿組織各方在這一問題上的利益認知和互動方式。鑒于中國經濟發展水平的逐步提升，特別是中美間日趨激烈的競爭態勢，未來中國在世貿組織中的S&DT回旋空間可能會逐步縮小。

特殊和差別待遇(Special and Differential Treatment， S&DT)是關貿總協定/世貿組織(GATT/世貿組織)體制為發展中成員所提供的一種優惠待遇。它允許發展中成員在一定的范圍和條件下背離協定所規定的一般性承諾，從而擁有相對發達成員較輕的義務水平。自其誕生以來，發達成員和發展中成員就圍繞其內涵、范圍及其實現方式出現激烈分歧和紛爭。隨著特朗普就任美國總統，其美國優先的執政理念和貿易保護主義的政策實踐使世貿組織面臨前所未有的嚴峻危機。在特朗普政府看來，S&DT成為諸多“自我認定”為發展中國家的成員不恰當地尋求世貿組織規則和談判中的靈活性工具，并借此規避更高標準的自由貿易規則，是造成世貿組織體系不夠公平的重要原因。因此，取消發展中國家身份“自我認定法”，重新界定世貿組織成員適用S&DT的資格條件，成為美國推動本輪S&DT改革的重要目標。2019年初，美國先后向世貿組織提交兩份文件，主張修改發展中國家地位的“自我認定法”并提出排除部分成員S&DT資格的四類標準。7月26日，美白宮發表《關于改革世貿組織發展中國家地位的備忘錄》，聲明將采取一切可用手段來改變世貿組織體制中的這一現狀。在美國壓力下，歐日等發達成員也對此問題表現出極大關注。S&DT由此成為本輪世貿組織改革的焦點議題。重要的是，新一輪S&DT之爭是在世界經濟格局變化和美國政府總體對華戰略轉變的背景之下展開的，不僅關涉到發達成員和發展中成員之間尚未彌合的分歧，更關乎日益激烈的中美戰略競爭和美國改革世貿組織的政治意愿，呈現出不同于此前的復雜性、對立性和緊迫性。本文主要分析新一輪S&DT之爭的矛盾焦點和改革方案，在此基礎上探討S&DT的發展前景及其對中國的影響。

一、 新一輪特殊和差別待遇之爭的矛盾焦點

2017年12月，美國貿易代表萊特希澤在世貿組織部長級會議上闡述了美國對世貿組織發展問題的立場，表示不再容忍任何新規則只適用于少數成員，而大多數成員卻得以通過“自我認定”為發展中國家來規避規則義務(1)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference, ”https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/december/opening-plenary-statement-ustr. (上網時間：2019年7月30日)，由此揭開了世貿組織體制中新一輪S&DT之爭的帷幕。與此前發達成員與發展中成員主要圍繞著如何具體實施S&DT安排不同，發達成員對發展中成員的S&DT資格條件發起了全面挑戰。從事態進程來看，矛盾主要圍繞著以下問題而展開。

第一，發展中國家身份的“自我認定法”。世貿組織框架內雖多次提及“發展”和“發展需要”，但未曾對此作出精確定義。除了經濟標準，是否還應包括人權、環境等社會政治目標，仍然存在爭議。即便是經濟指標范圍，觀點也難以統一。在世貿組織官網上明確提到，世貿組織未對“發達國家”和“發展中國家”進行定義，由成員方自行宣稱它們是“發達國家”還是“發展中國家”，(2)WTO， “Who Are the Developing Countries in the WTO?” https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm. (上網時間：2019年8月14日)也即“自我認定法”。近段時期以來，這一方法頻繁遭遇發達成員的責難，并被認為是發展中國以此規避自由貿易規則，成為阻礙世貿組織發展的重要原因。

2017年12月，萊特希澤在世貿組織部長級會議上指出，當今世界最富有的六個國家中有五個都聲稱自己是發展中國家。(3)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”.而根據白宮最新發布的《關于改革世貿組織發展中國家地位的備忘錄》，按購買力平價法計算，全球人均GDP排名前十的經濟體中有七個都宣稱自己是發展中國家，經合組織成員國中的墨西哥、韓國和土耳其也是如此。(4)The White House, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization, ”https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/. (上網時間：2019年8月8日)發達國家宣稱，越來越多成員通過這種方式此規避自由貿易規則。萊特希澤宣稱，如果有眾多成員認為可以從規避規則中獲得利益，會讓所有成員感到不安。(5)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”.美國總統特朗普在一次公開演講時甚至聲稱美國也應被列入發展中國家。(6)Davis Richardson, “Trump Calls the United States a ‘Developing Nation’ at North Dakota Rally, ”https://observer.com/2018/09/trump-calls-the-united-states-a-developing-nation-at-north-dakota-rally/. (上網時間：2019年8月5日)美國認為，多哈回合的失敗正是因為日益強大的發展中成員不愿意承擔與其能力相適應的責任。(7)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019，p.13.歐盟也持類似觀點，表示發展中成員方所要求的全面靈活性甚至可以被用來作為阻止談判取得進展的工具，是造成當前世貿組織內部緊張和談判僵局的主要原因。(8)European Commission, WTO modernization Introduction to future EU proposals, Sep.18, 2018，p.6.

第二， 發展中國家發展水平的區分標準。雖然世貿組織對聯合國所認定的最不發達國家進行了確認，(9)WTO, “Towards Free Market Access for Least-developed Countries， ”https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/brief_e/brief03_e.htm. (上網時間：2019年8月12日)認同此類成員有更加特殊的發展需求，但并未在發達國家和發展中國家之間增加其他類別。在世貿組織官網上，發達國家以外的成員仍被區分為“發展中國家”和“最不發達國家”兩大類。而根據1979年關貿總協定通過的《關于發展中國家差別、更優惠、互惠和較全面參與的決定》(“授權條款”)，為發展中成員所提供的優惠應該具有普遍性和非歧視性，(10)WTO, “Implementation-Related Issues and Concerns, ”https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_implementation_e.htm#crosscutting. (上網時間：2019年8月12日)也即優惠應給予所有的發展中成員，不應有所區分。世貿組織整體上未對發展中成員發展水平進行區分的做法，同樣成為發達成員抨擊的焦點。

發達國家認為，缺乏分類標準是“自我認定法”的產生原因。美國就此認為，正是因為世貿組織欠缺諸如IMF等國際組織對經濟體發展狀況進行歸類的清晰標準，才導致有近2/3的世貿組織成員都自我宣稱為發展中國家，造成世貿組織無法有效運轉的不利局面。(11)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019.西方發達國家進而認為，“二分法”已不再符合當今世界經濟的現實。2018年7月，歐盟貿易政策委員會在討論世貿組織問題時宣稱，一方面，發展中成員和發達成員之間的經濟差距越來越小；另一方面，同是發展中成員，彼此之間的發展水平卻存在很大差異。(12)European Commission, WTO modernization Introduction to future EU proposals, Sep.18,2018，p.6.2015年1月1日，歐盟將中國所有商品排除出“普惠制”，理由便是中國的受惠商品已經在國際市場上顯示出較強競爭力。而特朗普上任以來，更是在多個場合對新興國家仍然位列發展中國家表達強烈不滿。

西方發達國家還指責，“二分法”是導致世貿組織成員之間不對稱性的重要原因。2018年2月，美國貿易代表辦公室(USTR)在其發布的《貿易政策議程》中提到，世貿組織未能根據經濟發展水平對發展中成員進行區分，導致相對發達的“發展中國家”得以享受與經濟上落后國家相同的靈活性，對此現象應考慮重新加以平衡。(13)USTR, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, p.86.與此同時，西方將“二分法”視為阻礙世貿組織發展的重要原因。2018年9月，美歐日三方貿易部長在關于世貿組織改革的聯合聲明中指出，過于寬泛的發展分類便利眾多發展中成員承擔不同的義務水平，阻礙了世貿組織達成擴大貿易的新協定。(14)European Commission, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157412.pdf.(上網時間：2019年7月25日)

第三，中國的發展中國家地位問題。自1986年7月中國正式向關貿總協定提交復關申請后，根據要求與世貿組織的37個成員展開了拉鋸式的雙邊談判，最終于2001年12月11日加入世貿組織。中國的發展中國家地位，是中國當初談判時所堅持的基本原則之一，與中國經濟發展水平和產業承受能力相一致，并且通過一系列的雙邊談判所確立。(15)龔雯：“讓歷史銘記這15年——中國入世談判備忘錄”，《人民網》，http://www.people.com.cn/GB/jinji/222/6755/6757/20011111/602478.html。(上網時間：2019年8月2日)然而，隨著近年來中美經濟實力差距日益縮小，美國逐漸從地緣政治角度看待中國經濟崛起，將同意中國加入世貿組織視為重大戰略錯誤，為美國培養了一個可怕的競爭對手。(16)Robert E. Lighthizer， Testimony Before the U.S.-China Economic and Security Review Commission: Evaluating China’s Role in the World Trade Organization Over the Past Decade, Jun.9, 2010.在此背景下，美國政府總體對華戰略開始發生轉變，從曾經鼓勵中國融入世界的“接觸戰略”開始轉向對華“不接觸政策”，反映在貿易政策中，突出表現為美國越來越不能容忍中國的發展中國家地位。在特朗普政府挑起本輪世貿組織系統性改革后，帶頭向中國的發展中國家地位發起了前所未有的猛烈攻勢，使這一問題成為當前S&DT之爭中最受關注的焦點，也使本輪改革呈現出不同尋常的針對性。圍繞這一問題，中美駐世貿組織大使在世貿組織總理事會上開展了針鋒相對的交鋒。為剝奪中國發展中國家身份以及附隨產生的S&DT資格，美國已經至少采取了以下五種措施：

一是從觀念層面，試圖扭轉國際社會對中國身份的認知。特朗普上任后，多位美國政府官員頻頻列舉中國占據世界領先地位的領域，抨擊中國利用發展中國家身份，攫取不公平競爭優勢，否認中國“自我認定”為發展中國家的權利。(17)WT/GC/W/745, July 26-27, 2018, pp.7-8.二是聯手盟友國家，挑戰中國的發展中國家地位。為形成統一戰線，美國與歐盟、日本建立了對話機制。2018年9月，美歐日舉行紐約會談后將“發展中國家地位”問題納入三方關于世貿組織改革的聯合聲明中，呼吁在世貿組織中擁有發展中成員地位的“發達成員”做出全面承諾，標志著對S&DT的改革意義和方向基本達成一致。(18)European Commission, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157412.pdf.(上網時間：2019年7月25日)2019年3月，歐盟在其發布的《歐盟與中國的戰略前景》中指出，中國再也不能被視為發展中國家，而是重要的全球行動者和技術力量的領先者。(19)歐洲委員會：《歐盟與中國的戰略前景》，2019年3月12日，第3頁。2019年4月，日本外相在中日經濟高層對話中也指出中國已經“超出發展中國家”范疇。(20)“日本外相稱中國‘超出發展中國家’，正引領世界經濟”， https://www.guancha.cn/internation/2019_04_19_498343.shtml. (上網時間：2019年8月2日)三是分化發展中成員，削弱發展中成員的影響力。2019年3月，巴西總統在與特朗普會晤后宣布放棄S&DT。作為世界上最大的發展中國家和金磚國家之一，巴西此舉會影響到發展中成員在世貿組織中的整體影響力，不利于包括中國在內的發展中成員維護自身發展權利。四是動用單邊措施，施壓世貿組織盡快修改相關規定。在白宮最新發布的聲明中，美國不僅再次重申不接受中國的發展中國家地位，更表示將采取一切可用手段，迫使世貿組織修改發展中國家的“自我認定法”，并設定了90天的改革期限，(21)The White House, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”.五是展開雙邊談判，促使中國實質提升義務水平。因世貿組織的改革困境，特朗普執政以來，中美已就雙邊貿易問題展開多輪磋商，美國旨在讓中國在知識產權保護、政府采購、國有企業補貼等方面全面提升義務水平，實質性地縮減中國的優惠待遇空間。

為推動世貿組織改革，美國特朗普政府采取一系列單邊措施，向各方進行施壓。一方面頻繁訴諸國內政策工具，肆意對他國商品加征關稅，“提醒”世貿組織規則不夠與時俱進，要求以“對等”為前提，重構自由貿易秩序，(22)Trump,“President Donald Trump’s Davos Address in Full,” World Economic Forum, https://www.weforum.org/agenda/2018/01/president-donald-trumps-davos-address-in-full-8e14ebc1-79bb-4134-8203-95efca182e94/. (上網時間：2019年8月3日)另一方面以上訴機構無視訴訟程序期限、超越審查范圍等為由，屢屢阻撓新成員任命，破壞世貿組織爭端解決功能，以進一步提升改革的緊迫性，迫使各方重視美國改革訴求。在美國主導之下，發達成員頻繁質疑發展中成員的S&DT資格。而白宮最近威脅世貿組織必須在90天內修改發展中國家的“自我認定法”，否則將單邊取消成員S&DT優惠的做法，再次升級了美國與世貿組織體系的對抗色彩和推動改革的單邊權力特征，使本輪S&DT之爭更呈現出不同于以往的復雜性。

二、 新一輪特殊和差別待遇改革的主要方案及其特點

2018年9月以來，歐盟、加拿大、美國、挪威等發達成員相繼向世貿組織提出包含S&DT改革動議的方案，內容聚焦于重新界定發展中成員適用S&DT的資格條件。隨著發達成員越來越質疑發展中成員根據S&DT條款所獲得的優惠，S&DT究竟是個尚未充分展開的問題，還是一個需要逐步取消的概念，圍繞于此的分歧較從前更加激烈。

(一)發達成員的改革方案。第一，美國方案。2019年初，美國向世貿組織先后提交兩份文件，即《無差別化的世貿組織：自我認定式的發展地位威脅體制相關性》和《加強世貿組織談判職能的程序》，闡釋美國對此問題的主張，主要有三點內容。一是主張修改發展中國家的“自我認定法”。美國強調，S&DT的設計初衷是幫助那些被認為難以融入全球貿易制度的成員，但“自我認定法”導致包括OECD成員、G20成員等世貿組織成員都可以宣稱自己是發展中國家，在實踐中給世貿組織談判制造了巨大困難，是導致多哈回合失敗的重要原因。(23)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019，pp.10-11.二是要修改發達國家和發展中國家“二分法”。美方上述文件宣稱，自世貿組織成立以來，以中國為代表的一些發展中成員在多個領域實現了迅速增長，甚至超越了部分OECD成員的發展水平，但世貿組織卻仍停留在發達國家和發展中國家“二分法”的過時結構之中。為此，美國建議世貿組織效仿IMF等國際組織，對國家發展狀況作出更多區分。(24)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019.三是主張事先排除部分成員的S&DT資格。美國主張以下成員不得擁有S&DT：OECD成員或已啟動加入程序的成員、(25)OECD現有36個成員，正尋求加入的有哥倫比亞(處于最后確認程序中)、阿根廷、巴西、秘魯。G20成員、被世行列為“高收入”、(26)世行高收入經濟體標準為人均國民收入超過12068美元。據IMF統計數據，2018年度超過該標準的經濟體共有62個。中國目前人均GNI為9608美元，位于第72位。進出口額占全球商品貿易比重超過0.5%。(27)經整理UNCTAD數據，2018年進出口額占全球商品貿易比重超過0.5%的經濟體共有37個。See https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=101. (上網時間：2019年7月3日)(28)WT/GC/W/764, WTO, 15 Feb.2019.根據2018年度數據，被這四類標準覆蓋的世貿組織成員共有71個。而按目前狀況，164個成員中屬于發達成員的數量尚不足1/3。這一區分方法接近于“一刀切”，不考慮各國千差萬別的國情特征，刻意忽略大國和小國之分，以剝奪一些規模較大從而具有較重要影響力成員的S&DT資格。

從方案來看，美國希望實現的目標有三個：其一，在剝奪中國發展中國家地位的同時，也一舉將印度、越南等對發達成員市場具有一定沖擊力的成員排除在優惠范圍外，大幅削減擁有S&DT資格的發展中成員數量；其二，減少發展中成員適用規則的靈活性，提高世貿組織自由貿易化水平；其三，提升世貿組織成員之間權利和義務的對等性，遏制發展中成員利用S&DT所帶來的競爭優勢，重新平衡整個世貿組織體系的利益分配格局。

第二，歐盟和加拿大方案。歐盟和加拿大作為美國盟友，在S&DT改革方向上與美國大體保持一致。尤其是歐盟，還專門與美國和日本建立了對話機制，就世貿組織改革問題保持溝通。2018年9月，歐盟和加拿大分別向世貿組織提交了改革方案，對S&DT議題提出以下建議：一是同樣主張修改發達國家和發展中國家的“二分法”，并突出強調世界上最重要的貿易國家不應被視為“發展中國家”，暗指不接受中國的“發展中國家”身份。二是主張在進行個案分析的基礎上區分成員的發展水平。不同于美國，歐盟、加拿大不贊同事先確認或否定成員S&DT資格的“一刀切”做法。歐盟方案相對更加具體，提議修改發展中成員全面主張靈活性的“集體豁免”。以實際發展需求為導向，以客觀證據為基礎，提供具有差異性的S&DT。(29)European Commission, European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization, Sep.18,2018；WTO, JOB/GC/201, Sep. 21, 2018.三是落實發展中成員S&DT的“畢業機制”。歐盟認為，發展中成員適用S&DT的基礎已經發生變化，主張享有S&DT的發展中成員應澄清具體擁有了哪些特殊待遇，在此基礎上制定“畢業”的時間表，期滿后便承擔所有規則義務。此外，還提議將此設計納入世貿組織貿易政策審議的組成部分，旨在使發展中成員承擔通知義務，提升透明度，增強可執行性。(30)同上。

顯然，歐盟和加拿大一方面希望盡可能回應美國的核心關切，化解美國的不滿，為世貿組織改革爭取時間；另一方面也希望一定程度地縮減發展中成員的優惠空間，以提升自身競爭優勢和貿易自由化水平。

第三，挪威、冰島、新西蘭、瑞士的聯合提案(簡稱“挪威方案”)。(31)新加坡隨后加入這一提案。See WTO， WT/GC/W/770/Rev.2, May 7-8, 2019.這一方案不同于前述方案，主張繞開分歧較大的“二分法”本身，以結果為導向，設計S&DT的操作方案。在區分成員發展水平上，與歐盟方案較為類似。挪威方案重在打破目前僵局，注重在未來規則中實現發展目標。此外，在對目前世貿組織各協議中的S&DT操作方法進行比較后，方案指出《貿易便利化協定》(TFA)模式具有重要參考價值，也即允許發展中成員對其自身履約能力進行評估，自主選擇履行義務的方式。(32)WTO， WT/GC/W/770/Rev.1, 7-8 May.2019. TFA中的履約方式分為三類：A類措施，立即執行；B類措施，一定過渡期后執行；C類措施，一定過渡期且提供技術援助后執行。

總體上，從發達成員方案來看，本輪S&DT之爭已不再圍繞著發展中成員的發展需求進行博弈，而是部分發達成員意圖限制獲得S&DT資格的發展中成員數量，削減發展中成員根據當前S&DT條款所擁有的全面靈活性。

(二)發展中成員的方案。面對發達成員的改革訴求，中國、印度等發展中成員也向世貿組織提交有關文件，闡述己方對S&DT議題的立場。

第一，中印等聯合提案。在美國向世貿組織提交了旨在取消一大批發展中成員享受S&DT權利的改革文件后，2019年2月15日，中國、印度、南非和委內瑞拉等10個發展中成員聯合向世貿組織提交了《惠及發展中成員的特殊和差別待遇對于促進發展和確保包容的持續相關性》的文件。該文件對美國方案進行駁斥和回應。文件指出，一方面，發達國家與發展中國家的“二分法”和世貿組織體制中S&DT條款都是經過各方談判而確立，擁有堅實的世貿組織法基礎，不得隨意篡改。另一方面，雖然新興國家作為一個整體在世界經濟格局中地位得到提升，但大多數發展中成員參與多邊貿易體制的能力依舊缺失。即便是被美國點名的“發達的”發展中成員，例如中國、印度，在人均GDP、貧困水平、全球價值鏈中的貿易附加值率等指標上，仍然與發達成員存在巨大鴻溝。基于此，發展中成員普遍適用S&DT的基礎條件并未消除。該文件提出了發展中成員對S&DT的訴求。文件指出，發展中成員的發展需求遠未得到應有的重視，導致與發達成員間的差距非但未能縮小，在一些領域仍在持續擴大。為此，世貿組織應繼續致力于多哈回合關于S&DT條款“更精確、有效和有操作性”的目標。(33)WTO, WT/GC/W/765/Rev.1, Feb. 26, 2019.

第二，中國方案。2019年5月，中國向世貿組織提交《中國關于世貿組織改革的建議》，就S&DT提出五項建議：一是加強對現有S&DT條款的執行和監督，特別是有關最不發達成員所關切的免稅免配額(DFQF)和服務豁免機制問題；二是強調技術援助應有助于發展中成員真正融入全球價值鏈；三是應繼續推進多哈回合的未竟議題，也即堅持發達成員應履行其消除農業出口補貼、減少農產品國內支持等承諾；四是S&DT應繼續體現在未來世貿組織規則中；五是鼓勵發展中成員承擔與其發展水平相符的義務。(34)參見《中國關于世貿組織改革的建議文件》，2019年5月14日，第11頁。

從兩份文件內容上看，發展中成員提出的并非是改革建議，而是在駁斥發達成員改革要求的同時，對堅持世貿組織應繼續落實S&DT條款，持續提高S&DT的有效性的要求。發展中國家這些訴求早在多哈發展議程中就得到了確認。由于S&DT條款在立法時并未采用具有約束力的措辭，導致實施過程中欠缺可執行力，難以發揮應有效用。(35)WTO, “The Doha Implementation Decision Explained,” https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/implem_explained_e.htm. (上網時間：2019年8月3日)以普遍優惠制度(GSP)為例，這是由發達成員為發展中成員的出口商品提供普遍的、非歧視的、非對等的優惠關稅，是在最惠國關稅基礎上進一步削減關稅的一種特殊優惠。(36)WTO, Special and Differential Treatment Provisions, https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm. (上網時間：2019年7月3日)

但作為發達成員履行S&DT義務的重要方式，一直以來只能取決于發達成員國內立法，從而使得這一制度具有高度的不確定性和任意性。一是發達成員可以自行設置提供優惠的內容，時常將關系發展中成員大量就業、具有重要出口利益的商品排除在清單外且廣泛實行配額。在ICTSD的分析報告中指出，美國迄今不愿在免關稅待遇中納入紡織品和成衣，但這恰是亞洲最不發達成員核心出口利益所在。同樣，2013年巴厘島部長級會議計劃為最不發達成員97%的商品提供免稅免賠額待遇，但被排除在外的3%卻覆蓋了最不發達成員90%～98%的出口；(37)ICTSD, “Promoting Capability Enhancing Development”, Mar. 2018, pp.2-3.二是發達成員可以通過修改國內立法隨時改變授益條件甚至取消一方受益資格。例如2017年12月以來，特朗普政府先后以烏克蘭未能提供充分有效的知識產權保護、土耳其發展水平不再符合發展中國家身份、印度未能為美國商品提供公平合理的市場準入為由，暫停上述三國的GSP資格。(38)WTO, WT/COMTD/N/1/Add.10, Jun. 17, 2019.為糾正S&DT缺陷，多哈回合授權世貿組織貿易與發展委員會對此進行研究并提出建議，旨在讓S&DT條款更加精確、有效，具備可操作性，而這也成為發展中成員一直以來所致力于實現的目標。這便是為何在新一輪S&DT之爭中，發展中成員的訴求并未有明顯變化的根本原因。

綜合對比各方方案，可以明顯看出，不僅兩大集團的訴求具有巨大差異，甚至嚴重對立，而且發達國家內部也存在較大分歧。

首先看兩大集團訴求的沖突性。盡管發展中成員的訴求較此前并未有多大變化，但隨著發達成員在S&DT立場上的集體后退，兩大集團間的分歧進一步凸顯，突出體現在三個方面：一是在對待多哈回合的立場方面。發展中成員堅持應繼續推進多哈回合的未竟議題，發達成員應切實履行多哈回合承諾。(39)Third World Network, “South Reject Moves to Curtail Policy Space to Pursue Industrialization,” https://www.twn.my/title2/wto.info/2019/ti190513.htm. (上網時間：2019年8月3日)對此，2019年7月24日，美國駐世貿組織大使丹尼斯·謝伊在世貿組織總理事會議上明確表態，美國不支持為加強S&DT而重新談判或者修改條款的額外工作，并將多哈回合的失敗原因歸咎于發展中成員拒絕承擔相應義務。二是在對待政策空間的立場方面。考慮到全球價值鏈發展的新特征和邊境后監管措施協調的增長趨勢，發展中成員認為世貿組織應允許為促進國內結構性改革而保留更多的政策空間,應積極為發展中成員提供包括行政、財政、技術等方面的支持和援助。(40)參見《中國關于世貿組織改革的建議文件》，2019年5月14日，第11頁。然而，在發達成員看來，這些大多屬于政府干預的產業政策范疇。美國在其改革方案中宣稱，對一些發展中成員把S&DT條款用作在世貿組織規則外保留本國政策空間的手段表示強烈質疑。(41)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019， p.12.三是對于發達成員頻繁敦促“發達的”發展中成員全面履行義務，發展中成員堅決予以反對。5月7日，南非在世貿組織總理事會上表示，世貿組織成員有權決定自己是否屬于“發展中國家”，而非由其他成員強加“畢業標準”。(42)“強調發展目標，反對美國荒誕的世貿組織改革建議”，http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-07/28/c_1124807645.htm. (上網時間：2019年8月14日)2019年5月24日，在美歐日三方貿易部長第六份聯合聲明發布后的次日，印度、南非和G90集團的貿易部長和高級官員即對該聲明試圖縮減發展中成員政策空間的意圖予以強烈駁斥，認為發達成員應切實履行其在S&DT條款下的義務。(43)“South Reject Moves to Curtail Policy Space to Pursue Industrialization, ”https://www.twn.my/title2/wto.info/2019/ti190513.htm. (上網時間：2019年8月7日)當美國將單邊取消特定成員的S&DT優惠作為威脅，為世貿組織體制中的S&DT改革設定最后期限時，美國與發展中成員的沖突更上升至前所未有的程度。

接著再看發達成員立場的差異性。一方面，因同樣面臨著近年來國內經濟民族主義升溫和世界經濟權力下降的突出挑戰，發達成員普遍具有限制發展中成員S&DT資格、提升貿易自由化標準、促進本國就業和經濟繁榮的共同訴求。與此同時，美國的主導地位、彼此的盟友關系和相同的價值觀，也會促使其他發達成員產生追隨動機。但另一方面，其他發達成員并無美國維護全球主導地位的考量，不具備從地緣政治視角看待S&DT的動因，改革目的并非為了遏制他國發展，而是更多從自身經濟利益出發。這一重要區別自然會反映在改革方案中，主要體現在美國的立場最為激進，而其他發達成員的立場稍顯溫和。一是在方案的可行性方面，為盡可能避免談判僵局，其他發達成員或多或少會考慮廣大發展中成員的訴求。挪威方案很好地詮釋了這一點，在重申世貿組織發展目標和S&DT重要性的基礎上，建議各方擱置“二分法”分歧，以務實的態度設計S&DT的操作方案；二是在區分發展水平的標準方面，其他發達成員相對客觀，并未如同美國，根據特定成員的特征，量身打造區分標準；三是在操作方法上，不贊同美國近乎“一刀切”的做法，而是主張在證據基礎上，根據發展中成員的實際需求進行個案分析。

三、 世貿組織體制中特殊和差別待遇前景展望及對中國的影響

從上述各方圍繞S&DT的斗爭脈絡中清晰可見，S&DT成為世貿組織制度的一部分并不能說明世貿組織成員已就這一待遇的內涵、范圍和實現方式達成共識。正相反，發達成員和發展中成員之間始終未能化解的分歧是導致S&DT制度基礎迄今并不牢固的主要癥結。在新一輪的S&DT之爭中，各方矛盾更加凸顯。未來S&DT將如何演進，主要取決于世貿組織各方對此問題的利益認知和互動方式。

(一)各方的利益認知與互動。一般而言，不同行為體總是基于對各自利益的認知采取行動，一方的行為又會對他方的認知發生影響并可能導致他方作出調整，進而影響事件的發展趨勢。因此，在S&DT議題上，各方怎樣看待自身的利益，據此會采取怎樣的行動，成為分析S&DT前景的起點。

對于美國來說，如果執著于維護其全球主導地位，堅持從地緣政治角度看待以中國為代表的新興國家崛起，那么這些國家因擁有發展中國家身份便會與美國利益認知嚴重不符。美國必然不愿意為促進實現世貿組織發展目標而做讓步。但若美國能夠超越以自我為中心的行事思維，客觀看待世界經濟中心逐漸從大西洋沿岸轉移至新興國家的歷史趨勢，正視這一趨勢背后的分化現象，承認發展中成員和發達成員之間的巨大發展不平衡，則不會對當前國際經濟秩序和發展中成員的優惠待遇如此不滿。美國堅持既有思維行事，S&DT的調適空間將會嚴重受限。若其執意以單邊權力手段迫使世貿組織做出改變，非但發展目標遙不可及，多邊貿易秩序也會遭遇巨大破壞。

對于其他發達成員來說，如果過于看重短期經濟利益，樂于追隨美國步伐，也會將發展中成員的優惠待遇看作是一種負擔，從而傾向于減少讓渡利益，盡可能地限制發展中成員的S&DT資格；但若能夠擁有更廣闊的全球思維，逐步擺脫對美國霸權的依賴，則更有可能認識到建立在發展不平衡基礎上的一時繁榮并不具有可持續性，而只有全球均衡發展，才能共同擁有更加光明的前景。堅持短期思維行事，不但無助于緩解新一輪S&DT之爭中的沖突與對抗，也會因共同將多邊貿易秩序推向深淵而最終殃及自身。若能更多地考慮到發展中成員的發展需求，共同維護多邊貿易秩序，則有助于抵制美國的單邊做法，推動世貿組織改革的良性發展。

對于發展中成員來說，固然需要致力于推進S&DT各項安排落于實處，敦促發達成員兌現多哈回合承諾，但在目前兩大集團訴求嚴重對立的情況下，必須分步驟、分階段地推進發展目標，不能急于求成。同時，又因市場競爭關系，S&DT可能會在發展中成員內部帶來貿易轉移效應，使得發展中成員之間也會產生利益分歧。然而，一旦被眼前利益所分化，于根本利益上行短視之舉，面對實力和資源遠強于己的發達成員集團，推進S&DT將會更加遙遙無期。因此，發展中成員能否擱置分歧，共同抵制不公正的改革訴求，對于實現發展目標至關重要。

(二)S&DT的改革前景展望。在新一輪S&DT之爭中，各方利益認知方面存在較大差異，政策調適空間相對有限，特別是表現在發達成員和發展中成員之間，這必然會影響到S&DT的改革進程。但同時，這并非意味著完全沒有調適的可能，世貿組織談判本身就是在討價還價中尋找和確認共同利益的過程。

從短期來看，發展中國家身份的“自我認定法”以及國家發展水平的區分標準，因分歧明顯，在共識原則下取得進展的可能性較小，各方或許必須在一個爭端解決功能不暢的世貿組織中繼續尋找打破僵局的方法。如果“畢業機制”設計合理，充分照顧到發展中成員所需要的靈活性，也許能夠有一定突破。事實上，TFA中的履約模式就已經充分體現了“畢業”概念。但需要注意的是，在TFA模式下，發展中成員選擇履約過渡期間的靈活性比較充分，然而這一協定是在2013年巴厘部長會議上獲得通過的，如今的美國是否認同這樣的靈活性，答案卻很可能是否定的。這意味著即便是TFA模式，如今的談判難度也會更甚于從前。相對來說，由于美國也認同最不發達成員亟需提升發展水平，(44)WT/GC/W/757/Rev.1, WTO, Feb.14, 2019.世貿組織貿易與發展委員會在過去年間所提交的有關最不發達國家S&DT安排的提案或許能夠較快取得進展。但從目前美國所呈現出的盡可能減少提供國際社會公共產品、極其強調權利義務的公平和對等、不斷加大運用單邊權力且無視多邊秩序能否存續的行事風格來看，發展中成員若要在落實S&DT問題上獲得任何進展，即便是在最不發達成員的S&DT安排上，都很大程度取決于美國的“良善意愿”。而若美國在S&DT議題上的核心關切未能如愿解決，那么至少需要在其他議題上獲得滿足，例如正在進行的電子商務談判、漁業補貼談判，以彰顯世貿組織依舊對美國具有不容忽視的重要價值，才有可能換取美國配合推進S&DT實施的“良善意愿”。尤其是在特朗普執政時期，美交易型決策思維十分明顯，更有可能會出現這一情形。

從長期來看，全球權力轉移已經成為一種必然現象。南方國家占全球GDP的比重從1980年的33%上升至2010年的45%，南方國家之間的貿易額占全球比重從2008年時的不足8%上升至2011年的26%，這一增速較北方國家之間和南北國家之間更快。這意味著未來全球化更多是由南方國家之間的貿易活動所推動。(45)Amitav Acharya, Constructing Global Order: Agency and Change in World Politics, Cambridge University, 2018, p.200.這種趨勢必然會對世界權力分配產生潛移默化的影響，未來包括世貿組織在內的全球經濟治理機制中的規則制定權不會僅由發達成員所主導，發展中成員甚至非國家行為體的作用將會有更多的體現。事實上，這一趨勢已經呈現，但發達成員未能及時作出調適，既不愿正視發達成員與發展中成員之間的發展差距，也不愿接受發展中成員逐漸上升的話語權，而這才是導致多哈回合以來世貿組織改革及談判陷入僵局的根源，更是本輪S&DT之爭的癥結所在。

綜上所述，未來S&DT發展前景一方面取決于發達成員對世界權力格局趨勢的認知程度，其中還包括其他發達成員能否逐步擺脫對美國霸權的依賴與追隨，接受發展中成員正在提升的國際經濟地位并愿意與之分享全球經濟治理的規則制定權；另一方面則取決于發展中成員對此是否做好了充分準備，在發達成員意圖修正國際經濟規則，再平衡當前國際經濟秩序中的權力義務分配格局的緊要時刻，能否團結一致，頂住壓力。在此基礎上，積極參與世貿組織談判，主動提出促進世界均衡發展的方案，為實現世貿組織發展目標做出貢獻。

(三)對中國的影響。總體而言，囿于共識決策原則，美國推動本輪S&DT改革，意圖從多邊層面剝奪中國等世貿組織成員的發展中國家地位，這一目標很難在短期內有所進展。但同時，世貿組織其他成員也很難阻止美國單邊拒絕承擔S&DT的相關義務。除此之外，隨著發達成員愈來愈執著于區分發展中成員的發展水平，所有發展中成員籠統適用S&DT條款的情形很可能會在未來發生變化。中國作為全球第二大經濟體，尤其在美國將中國視為戰略競爭對手的背景下，S&DT的任何改革都會對中國產生實質影響。

第一，中國在世貿組織未來談判中爭取S&DT的難度將會顯著提升。新議題的談判是世貿組織成員圍繞S&DT進行角力的新戰場。由于較少溯及既往，發展中成員和發達成員在S&DT中的權利和義務都將取決于正在進行中的談判，故此被視作S&DT發展的重要嘗試。例如，美國在提交世貿組織的改革文件中強調，漁業補貼談判是未來世貿組織如何處理S&DT問題的試金石，檢驗世貿組織是否有能力制定有效規則以禁止惡劣形式的漁業補貼，且必須同樣適用于許多自我宣稱是發展中國家的成員。(46)WT/GC/W/757/Rev.1, WTO, Feb. 14, 2019, p.11.中國在不久前向世貿組織遞交了提案，主張允許所有成員根據自身情況的多樣性和差異性，自主選擇三種補貼上限中的其中一種。(47)Inside US Trade, China Offers Spending-Cap Options in WTO Fisheries Negotiations, Vol. 37, Iss. 23, Jun. 7, 2019, p.61.對此，美國很可能會在自主選擇的空間、具體的閾值和分類標準等方面，向中國發起挑戰。又比如世貿組織正在進行的電子商務談判，中國此前提交的提案并未表明中國在電子傳輸關稅問題上的立場，而其他多數談判方，特別是美國，堅持永久禁征關稅。(48)Inside US Trade, China’s E-commerce Proposal Includes Privacy Protections, Lacks Data Flow, Vol.37, Iss.20, May 17, 2019, p.61.對此，印度和南非曾表示，禁征關稅會讓發展中成員每年損失數十億美元的收入，(49)Inside US Trade, India, South Africa: WTO E-commerce Moratorium too Costly for Developing Members, Vol. 37, Iss. 23, Jun. 7, 2019, p. 14.可見關稅事關發展中成員的發展利益。然而，美國多次表態必須要達成一個高標準的電子商務協議。美國駐世貿組織大使丹尼斯·謝伊甚至認為所有談判方都應承擔相同水平的義務。(50)Inside US Trade, Shea: Cross-border Data Flows “Lifeblood” of Digital Economy, Vol. 37, Iss. 21, May 24, 2019, p.56.可見，未來中國在任何世貿組織談判中爭取S&DT的空間都會受到美國壓力，難度較之從前會明顯增大。

第二，中國在世貿組織既有協議下的S&DT可能會提前“畢業”。從美歐日加等主要發達成員發布的一系列包含S&DT改革內容的文件來看，雖然在區分國家發展水平的具體方法和標準上仍然存在分歧，但在區分的必要性和意義、敦促發展中成員盡快從S&DT中畢業、改變發展中成員所擁有的全面靈活性等問題上已基本達成共識，未來很可能會圍繞這些問題展開磋商。一旦有所進展，鑒于發達成員普遍對中國的發展中國家地位存在質疑，中國在現有S&DT條款下的利益很可能會受到影響，不排除在一些具體條款中提前承擔和發達成員相同的義務水平的可能。

第三，中美雙邊貿易談判進展可能會加重中國承擔的義務水平。因認識到在多邊層面很難迫使中國大幅提升義務水平，目前美國正與中國開展雙邊貿易談判，意圖繞開世貿組織改革，從雙邊層面拉平彼此所適用的規則標準，使中國在知識產權、國有企業補貼紀律等美國特別關切的問題上，承擔高于世貿組織的義務水平。為實現這一目的，美國已經發起了對華貿易戰，并在科技、金融、人權、安全等多個領域向中國進行施壓。因此，不排除未來雙方在一些領域達成一定安排。若如此，中國在雙邊層面上對美國所須承擔的義務將會顯著提高，而這又可能會通過世貿組織最惠國待遇義務等渠道，影響中國在多邊層面上的S&DT空間。○