美國國際發展融資機構的改革*

2019-11-17 03:03:47趙行姝

現代國際關系 2019年8期

趙行姝

[內容提要] 美國新近完成國際發展融資機構改革，將海外私人投資公司(OPIC)和美國國際開發署(USAID)的發展信貸管理局(DCA)合并為一個新機構——美國國際發展金融公司(IDFC)。新機構在資金規模、融資工具、治理結構等方面發生較大變化，但其服務于美國國家安全與外交政策的本質并未改變。美國國際發展金融公司的成立，不僅順應了發展中國家發展需求變化的趨勢，也反映了美國在國際競爭中增強自身優勢的決心，而且還預示出未來美國對外戰略有兩大傾向：一是強調發展中國家在美國全球戰略中的重要作用，二是將贏得發展中國家演變為中美戰略競爭的博弈前沿。與中國面向發展中國家的巨額投資倡議相比，美國國際發展金融公司在資金規模上仍顯微不足道，近期難對“一帶一路”倡議為代表的中國國際發展戰略帶來太大沖擊；但是，長期來看，作為抗衡中國全球影響力的重要工具，有可能在局部地區與中國國家導向的融資模式形成競爭，甚至通過與盟友、伙伴合作進行制度輸出。不過，美國的這一舉措能否實現其目標仍需隨時間推移進行評估。

自上任以來，特朗普對國際發展融資問題極為重視。他先是于2017年11月首次公開表態要改革本國發展融資機構，隨即于2018年2月12日正式公布發展融資機構改革方案。長期陷入極化與分裂的美國國會在發展融資改革問題上取得高度一致，2018年2月27日，參眾兩院同時提出兩個幾乎完全相同的《善用投資引導發展法提案》。該提案在國會順利通過后即由特朗普簽署為正式法律。美國宣稱此舉意在增強自身的發展融資能力，幫助美國應對發展挑戰以及解決外交政策優先事項。(1)OPIC, “A New Era in U.S. Development Finance,” https://www.opic.gov/build-act/overview. (上網時間：2019年4月20日)然而，有評論認為美國的真實意圖是為了對抗中國借“一帶一路”倡議獲得全球影響力。(2)“瞄準‘一帶一路’，美將建國際發展金融公司每年提供600億融資”，僑報綜合網，2018年10月4日， http://www.uschinapress.com/2018/1004/1144696.shtml (上網時間：2019年8月5日)；Daniel Kliman, “To Compete with China, Get the New U.S. Development Finance Corporation Right,” February 6, 2019, https://www.cnas.org/publications/commentary/to-compete-with-china-get-the-new-u-s-development-finance-corporation-right.(上網時間：2019年5月10日)中國先于2018年9月宣布向非洲國家提供600億美元的資金支持，美國則于同年10月組建國際發展金融公司并對其授權高達600億美元。在中美兩國戰略競爭態勢不斷加劇的大背景下，美國的行為很容易被解讀為是針對中國的直接回應。

那么，美國發展融資改革究竟是為增強自身能力還是針對中國？在得出結論之前，有必要先回答下列幾個問題：美國是在何種背景下實施發展融資改革的？相比原有機構，作為新機構的美國國際發展金融公司究竟新在何處？它將如何支持美國企業獲得海外投資機會？它與美國的戰略目標與外交政策有怎樣的關系？美國能否借助國際發展金融公司削弱中國在發展中國家的影響力？本文試圖對上述問題做出分析和闡述。

一、美國國際發展融資機構改革的背景

發展融資是指具有政府背景的融資活動，用以支持私營部門在發展中國家的投資。(3)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.1, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網時間：2019年4月28日)該類融資方式介于贈款及優惠貸款類純政府支持與遵循市場利率規則類純商業融資二者之間。近年來，美國的國際發展融資活動落后于發展中國家發展形勢的需要，且不斷受到自身融資權限約束，在發展融資領域面臨的國際競爭壓力加大，拖累了美國在發展中國家的影響力。為走出困境，美國迫切需要調整其發展融資制度，以使其更加有效。

第一，美國國際發展融資活動落后于發展中國家的實際需求。一個時期以來，受全球化日益深化以及自身經濟發展影響，發展中國家對來自國際發展機構的資金需求發生兩個重大變化。一是發展中國家雖然仍面臨貧困挑戰，但在許多方面已經能夠為本國國民的基本需求提供資金，而傳統對外援助在發展中國家發展資金中的重要性顯著下降。數據顯示，在120個被評估的發展中國家中，1990年有13個發展中國家所獲援助超過其國民總收入的20%；這一數字在2012年下降到4個。(4)Ben Leo and Todd Moss, “Bringing US Development Finance into the 21st Century, CGD Policy Brief,” The White House and the World 2016 Briefing Book, July 7, 2016, p.2, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/070716_Moss_Testimony.pdf. (上網時間：2019年4月26日)二是發展中國家正在進入快速城市化，對當地經濟發展有重大支撐作用的基礎設施項目如鐵路、公路、機場、港口等，亟須巨額資金支持；同時，發展中國家要求為本國迅速擴大的勞動年齡人口提供經濟機會和就業。因此，發展中國家對貿易和外國直接投資的興趣日益增大，越來越關注如何撬動私人投資。

理論上，各類針對發展中國家的國際發展機構，均應把目標定位在解決發展中國家最具挑戰性的發展問題上。然而，美國的國際發展活動未能響應發展中國家實際需求的上述變化。就籌資方式而言，官方發展援助在美國國際發展活動中占據主要地位。美國提供的官方發展援助(ODA)高達343億美元；(5)OECD, “OECD Online Data: United States,” https://www.oecd-ilibrary.org/sites/45472e20-en/index.html?itemId=/content/component/5e331623-en&_csp_=b14d4f60505d057b456dd1730d8fcea3&itemIGO=oecd&itemContentType=chapter#chapter-d1e18244.(上網時間：2019年7月15日)而海外私人投資公司(OPIC)提供的發展融資總額為290億美元。事實上，低收入國家和不發達國家要實現發展目標，所需發展資金高達數萬億美元。如此之大的籌資規模，勢必要求調整籌資方式，即迫切需要超越官方發展援助，通過大力鼓勵發展融資充分動員和撬動私人投資。就重點發展領域而言，美國國際發展融資機構的重心偏離了發展中國家的實際需求。數據顯示，發展中國家最關心的問題是就業和經濟機會。在非洲， 80%以上的人將就業、基礎設施(如電力、道路、水和衛生設施)列為本國面臨的最緊迫問題；在拉丁美洲，大約80%的受訪者最關心就業、經濟和金融政策問題以及犯罪和安全問題。(6)Ben Leo and Todd Moss, “Bringing US Development Finance into the 21st Century, CGD Policy Brief,” The White House and the World 2016 Briefing Book, July 7, 2016, p.2, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/070716_Moss_Testimony.pdf. (上網時間：2019年4月26日)顯然，只有不到10%的非洲人和拉丁美洲人最關心的問題是健康、教育、環境和治理，然而這些卻正是美國原有國際發展機構的政策重心所在。

第二，受融資權限與能力所限，美國在國際競爭中面臨較大壓力。近些年來，發展融資作為鼓勵私人投資進入資本不足地區的一種方式，其重要性變得愈加突出。發展融資機構(DFIs)是提供此類融資的專業實體，通常包括多邊組織和雙邊機構。世界上第一個發展融資機構是1948年成立的英國聯邦發展公司(CDC)。之后，不斷有國家效仿，紛紛成立發展融資機構，推動私人投資者在發展中國家投資商業可行項目。此外，國際金融機構通常也設有發展融資分支，作為其組成部分進行多邊經營。例如，以世界銀行為代表的國際金融機構是美國在二戰后建立起來的，其下屬的國際金融公司(IFC)曾經在促進發展中國家發展過程中發揮了重大作用。2014年，在發展融資機構對發展中國家私營部門的投資總額中，全球性發展融資機構占40%，雙邊發展融資機構占35%，地區性金融機構占25%。(7)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.4, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網時間：2019年4月28日)在發展融資市場上，美國面臨的競爭者非常多。通常，發展融資機構使用一系列金融工具來支持私人投資，包括股權、直接貸款、貸款擔保、政治風險保險和技術支持等。歐洲發展金融機構非常成熟，為企業提供綜合服務，涵蓋債務融資和股權融資、風險緩解和技術支持。而與此相對，作為美國的主要發展融資機構，海外私人投資公司的融資工具有限，僅為美國私營部門在低收入國家的投資提供貸款、貸款擔保、政治風險保險以及對私募股權投資基金的支持。由于后者不包括股權融資工具，也不提供技術支持等服務，在一定程度上限制了美國在發展中國家的發展融資活動，進而制約了美國實施發展政策的有效性。數據顯示，2016年，歐洲發展融資機構協會(EDFIs)成員的融資規模達到450億美元，比美國海外私人投資公司215億美元的規模高出一倍；而日本的海外發展融資規模高達1580億美元，比美國海外私人投資公司215億美元的規模高出六倍。(8)同上。

此外，伴隨經濟實力快速增長，新興經濟體越來越多地成為發展融資的主要供應者。包括中國、印度、巴西和馬來西亞在內的新興市場大幅增加了在拉丁美洲和非洲的融資活動。作為后起之秀，中國每年提供的發展融資規模巨大，已成為全球發展融資的最大來源之一。(9)“國家開發銀行、中國進出口銀行負責人表示——堅持市場化運作辦好一帶一路專項貸款”，人民網，2017年5月16日，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0516/c1001-29277370.html; “2017年中國對“一帶一路”沿線國家投資合作情況”，中國商務部，2018年3月5日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201803/20180302717955.shtml; “中國進出口銀行“一帶一路”建設貸款余額超萬億元”，中國新聞網，2019年4月18日，http://www.chinanews.com/cj/2019/04-18/8813297.shtml; “中國政策性對外貸款流向‘一帶一路’”，FT中文網，2015年6月19日，http://www.ftchinese.com/story/001062628?ccode=LanguageSwitch&archive.(上網時間：2019年5月9日)根據美國知名智庫統計，2000年至2014年間，中國向其他國家提供了總計3540億美元的貸款、贈款以及其他資源，年均236億美元。(10)CSIS China Power, “Where Is China Targeting Its Development Finance?” https://chinapower.csis.org/china-development-finance/.(上網時間：2019年5月9日)此外，多數國際金融機構都擁有發展融資業務，特別是新近建立的幾個大型多邊融資機構，如金磚銀行(BRICS Bank)和亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)等也紛紛入場。

綜上所述，從需求層面而言，作為發展融資需求方的發展中國家，對發展資金的需求發生重大變化。盡管這些國家仍面臨嚴峻的貧困挑戰，但僅僅獲得官方發展援助類傳統外援已遠遠不能滿足其發展需求，它們迫切希望與富裕國家在經濟、技術方面建立更深層次的伙伴關系。但美國國際發展政策未能及時調整融資方式，過于側重健康、教育、治理等問題，對貿易和投資類問題沒有給予充分重視，導致美國的發展融資活動嚴重落后于發展中國家的實際發展需求。從供給層面而言，作為發展融資供應方的發展融資機構，相互之間競爭十分激烈。近十年來，國際發展融資格局已經發生重大改變。相比其他發展融資供應國，美國發展融資制度數十年來未取得重大進展。海外私人投資公司因其權限受到限制，難以在國際競爭中勝出。

在發展融資領域出現的上述供求失衡問題顯然對美國提出了嚴峻挑戰。更嚴重的是，在戰略層面，相較于其他競爭對手借助發展融資工具拓展影響力，美國對發展問題重視不足、發展工具滯后，勢必削弱美國對發展中國家的經濟影響力，進而損害美國在這些國家實現政策目標的能力。數據顯示，2006年，美國是近130個國家的主要貿易伙伴。然而，這一數字在2016年下降到76個；與此相對照，中國已取代美國的地位，成為124個國家的最大貿易伙伴。(11)Daniel F. Runde and Romina Bandura, “Renewing U.S. Economic Engagement with the Developing World,” CSIS Report, November 26, 2018, p.5, https://www.csis.org/analysis/renewing-us-economic-engagement-developing-world.(上網時間：2019年4月28日)美國不再是發展中國家貿易、投資活動的最大伙伴，這在一定程度上反映出發展中國家對美國的經濟依賴程度下降，進而導致美國對發展中國家的經濟影響力下降。為避免上述情況進一步惡化，美國認識到亟需改革、升級現有發展融資制度，鞏固、增強美國政府的發展融資功能，唯此才能使美國擺脫其在發展融資領域的不利地位，進而鞏固、深化美國與發展中國家的經濟關系。

二、美國國際發展融資機構改革的主要措施及特點

美國國內具有發展融資功能的機構、部門或機制較分散，其中海外私人投資公司曾經是其中最重要的一個。海外私人投資公司依據《1961年外國援助法》(Foreign Assistance Act of 1961)創立于1971年，它是一個獨立的政府機構，其使命是通過動員私人資本投資于發展中經濟體來應對當地的發展挑戰并幫助推進美國的外交政策目標。1987年，海外私人投資公司的融資工具得到擴展，開始為私募股權基金提供支持。此后，海外私人投資公司一直沒有重大發展。當前，海外私人投資公司為美國私營部門在低收入國家的投資提供貸款、貸款擔保、政治風險保險，支持私募股權投資基金。按部門統計， 2018財年海外私人投資公司業務的43%用于金融服務，31%用于公用事業；按地域統計，其資金總額的27%投入非洲，23%投入拉丁美洲，18%投入亞洲。(12)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.6, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf. (上網時間：2019年4月28日)海外私人投資公司并非永久性機構，需要不斷得到國會授權才能持續運營。自2007年開始，國會每年都要討論海外私人投資公司的授權，(13)美國海外私人投資公司(OPIC)需要得到國會不斷授權和撥款才能正常運轉。2018年2月，國會提出《善用投資引導發展法提案》；2018年10月，該提案在國會正式通過并經特朗普簽署而成為正式法律。法案要求，美國海外私人投資公司和美國國際開發署的發展信貸管理局合并為一個機構——美國國際發展金融公司，新機構將于2019年10月正式開始運作。在過渡期間，特朗普政府根據過渡計劃整合相關人員、資源、部門職能等。最近一次授權截止日是2018年9月30日(P.L.115-141)。(14)115th Congress (2017-2018), “Consolidated Appropriations Act 2018,” 2018, p.602, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1625.(上網時間：2019年5月10日)

此外，美國聯邦機構內還設有專門的發展融資部門，即美國國際開發署(USAID)下設的發展信貸管理局(DCA)，它通過提供部分風險擔保來撬動私人投資，以支持美國的國際發展政策。部分風險擔保是指，發展信貸管理局通過承諾美國政府償還高達一半的違約金，來支持銀行貸款用于特定的發展目的，從而減輕貸款銀行的責任，鼓勵銀行為目標客戶提供貸款。如果沒有發展信貸管理局的部分風險擔保，一些項目可能因商業上不可行或風險太大而遭銀行拒貸。按部門統計，發展信貸管理局業務的47%用于能源活動，26%用于農業；按地域統計，發展信貸管理局業務的一半用于撒哈拉以南非洲，25%用于亞洲。(15)US GAO, “Overseas Private Investment Corporation: Additional Actions Could Improve Monitoring Processes,” December 2015, p.7, https://www.gao.gov/assets/680/674142.pdf.(上網時間：2019年4月20日)

除了上述獨立機構、獨立部門外，美國國際開發署內還設有一些具有發展融資功能的機制，其功能都是促進發展中國家的“私營部門主導型發展”。如設立于1989年的企業基金(Enterprise Funds)，最初是支持前東歐國家的私營企業，后來其業務地理范圍不斷擴大到其他國家如埃及和突尼斯等。除了雙邊發展融資活動，美國還向國際金融公司和各個地區開發銀行等實體提供資金，支持多邊和區域一級的發展融資項目。

2018年10月5日，特朗普簽署了《善用投資引導發展法》(Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018)(簡稱BUILD法)，將海外私人投資公司和美國國際開發署的發展信貸管理局合并為一個新機構——美國國際發展金融公司(IDFC)。新機構預計在2019年10月正式運營，將維持海外私人投資公司和發展信貸管理局原有計劃作為其核心工作，統籌安排發展融資活動。(16)The White House, “Reorganization Plan for the United States International Development Finance Corporation,” March 8, 2019, p.3, https://www.opic.gov/sites/default/files/files/Shelby_Letter_USIDFC_Reorg_Plan_08032019.pdf.(上網時間：2019年4月26日)新、舊機構的任務均是為促進私營部門參與欠發達國家以及市場經濟轉型國家的經濟發展，并推進美國的外交政策和國家安全利益，二者本質上都是美國對外政策的一種工具，但新機構在發展融資活動中擁有新的功能與特點。

第一，新機構權限擴大、能力增強，有助于拓展美國在發展中國家的發展融資活動。一是融資規模更大。美國國際發展金融公司成立后，美國海外投資的融資能力將增加一倍，高達600億美元/年；就單個項目而言，美國國際發展金融公司所支持實體的上限為5%的融資總額(即30億美元)；而過去海外私人投資公司對單個項目的最大貸款額僅為5億美元。(17)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.14, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg29690/pdf/CHRG-115hhrg29690.pdf.(上網時間：2019年4月28日)二是融資工具擴展，這是美國發展融資機構改革最為關鍵的變化。改革后，除了保留海外私人投資公司原有融資工具外，新機構被賦予股權投資的權力，可在項目中參股，最多可持有20%的股權，而且還可提供技術支持、支持可行性研究等。三是可用貨幣類型增多。海外私人投資公司僅被授權使用美元交易；而美國國際發展金融公司不僅可以使用美元，還可以使用當地貨幣進行交易，從而可幫助投資者規避外匯風險。

新機構“擴權”體現了特朗普政府對發展融資活動的重視。美國在發展融資中面臨各種壓力與挑戰，早在奧巴馬政府時期，國內支持發展融資機構改革的輿論氛圍就已經初步形成。盡管奧巴馬政府未能完成發展融資制度的現代化，但聯邦政府已然開始實踐，比如“非洲電力倡議”(Power Africa)即是在此方向上的一次成功嘗試。特朗普當政后，立即表達其推進海外發展融資活動的決心，宣布要“改革我們的發展融資機構，以便更好地激勵私營部門對當地經濟進行投資。”(18)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,” Press Release, November 10, 2017.“擴權”大大增強了美國國際發展融資機構的競爭力，新機構在低收入和中低收入國家運作更為靈活、有效，也更容易與外國同行開展合作。未來美國很有可能掀起一股拓展海外發展融資活動的熱潮。

第二，新機構治理結構發生變化，有助于增強其服務于美國戰略與外交政策的主動性。國際發展金融公司與過去的海外私人投資公司在治理結構上存在顯著區別。國際發展金融公司董事會成員總數為9名，其中4名為非政府組織成員、5名成員來自聯邦政府。相比之下，海外私人投資公司的15名成員董事會由8名私營部門董事和7名聯邦政府董事組成。顯然，國際發展金融公司董事會規模縮小，且擁有更多聯邦政府成員而非私營部門代表。這意味著新機構的經營管理、業務開展將與美國政府保持高度一致。此外，海外私人投資公司僅鼓勵聯邦機構之間保持密切聯系、進行政策協調；而國際發展金融公司則專門設立了首席發展官(Chief Development Officer, CDO)一職，以便國際發展金融公司與國務院和美國國際開發署建立強有力的“制度性聯系”(institutional linkages)，確保聯邦機構之間密切有效合作，以“全政府”方式支持、保護美國的國際發展融資活動。

由此可見，美國改革發展融資機構，并不僅僅是表面上“擴權”，而是凸顯其增強發展融資機構服務于美國對外戰略的內在意圖。通過增強聯邦機構間的政策協調、推動發展融資活動與對外政策深度融合，美國希望優化聯邦政府資源配置，及時響應國際環境變化與政策調整。預計未來，美國國際發展融資機構的資金流向、業務范圍、重點領域將與其對外政策趨勢更加一致。總之，盡管國際發展金融公司使用市場化工具并面向私營企業，但它本質上仍是美國政府對外政策中的一個工具，目的是推進美國的安全、外交與發展政策，使發展項目符合美國的整體戰略和國家目標。

三、發展融資制度改革預示美國對外戰略新動向

近些年來，美國財政吃緊導致對外援助預算日益受到限制，削減外援的壓力越來越大。特朗普執政后，在“美國優先”的對外政策議程下，全球議題倍受冷落，外援預算被大肆削減。但是，作為對外援助工具之一的發展融資，卻受到特朗普政府高度重視，發展融資機構的能力與權限得到大大提升。特朗普政府改革發展融資機構，其所預示的美國對外戰略動向十分明顯。

第一，重新評估發展中國家在美國全球戰略中的重要作用。相當長的一個時期以來，發展中國家在世界經濟和全球治理中的地位和作用持續上升，無疑對美國實施全球戰略意義巨大。傳統外援始于二戰后美國幫助歐洲重建，冷戰期間美國繼續使用外援作為對外政策工具抗衡蘇聯影響。在上述關系中，援助國通過提供資金、技術、資源等幫助受援國減少貧困、改善民生，援助國與受援國之間是一種不對等的依賴關系。但進入新世紀，美國對發展中國家的戰略認知開始逐漸發生變化，認為發展中國家不再是“問題”，而成為“機會”，這首先表現為一種經濟機會。正如2015年美國發布的《四年外交與發展政策評估》(QDDR)報告所指出，發展中國家的經濟增長能夠為美國出口創造“新客戶”(new customers)。(19)US DOS and US AID, “Quadrennial Diplomacy and Development Review (QDDR),” 2015, p.35, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1870/QDDR2015.pdf.(上網時間：2019年8月1日)可見，美國已經認識到，發展中國家的經濟發展過程蘊含巨大經濟機會。通過參與發展中國家最緊迫的優先事項如就業和經濟發展，美國企業從海外獲取豐厚經濟回報，并為國內創造就業機會，而同時，發展中國家亦可獲得重大基礎設施建設等發展項目，這種“雙贏”使得發展融資供需雙方建立了一種更為平等的合作關系。

特朗普上臺后，美國不僅看重發展中國家的經濟利益，還十分關注發展中國家在其全球戰略和對外政策中的作用。正如參議院外交關系委員會主席、來自田納西州的共和黨人鮑勃·科克(Bob Corker)所說，發展中國家經濟持續增長不僅能夠擴大美國企業的市場，而且還能促進美國在安全和穩定方面的利益。(20)“Corker, Coons Introduce Bill to Modernize U.S. Approach to Development Finance,” US Senate Committee on Foreign Relations Website, February 27, 2018, https://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/corker-coons-introduce-bill-to-modernize-us-approach-to-development-finance.(上網時間：2019年8月1日)當前，發展中國家普遍對經濟增長與就業類發展項目興趣濃厚，尤以基礎設施建設為代表。作為響應，很多國家政府、區域組織或全球機構已啟動基礎設施建設計劃，幫助發展中國家消除“基礎設施赤字”，基礎設施也由此成為第三世界國家外交的重要組成部分。(21)Jeffrey Wilson, “Diversifying Australia’s Indo-Pacific Infrastructure Diplomacy,” Australian Journal of International Affairs, Volume 73, 2019 - Issue 2, pp. 101-108.這實際上為美國在這些國家或地區推進自己的戰略目標提供了重要機遇。2017年《國家安全戰略》報告指出，中國和俄羅斯正在大力向發展中國家投資，以擴大影響力并獲得對美國的競爭優勢。(22)The White House, “National Security Strategy,” 2017, p.38, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/.(上網時間：2018年2月8日)美國改革發展融資機構、現代化融資工具之后，美國企業更有動力識別并利用發展中國家的經濟機會，美國在全球影響力競爭中也不會被“落下”(left behind)。(23)同上,p.39.

美國對發展中國家的戰略認知不斷深化，戰略邏輯變化勢必帶動政策框架發生變化。預計未來，美國將通過增強發展融資功能來擴大其在發展中國家的融資活動，由此可影響發展融資需求方的商業政策乃至外交與安全政策，進而增強美國在發展中國家的國際影響力，進一步推進美國的外交政策和全球戰略。

第二，借助發展融資工具贏得發展中國家成為中美戰略競爭的前沿。在中美戰略競爭態勢加劇的大背景下，發展融資作為抗衡中國在發展中國家影響力的外交工具，不可避免地牽涉到中美博弈。中國是發展融資的主要供應國，美國已經認識到中國借助發展融資在發展中國家獲得日益增長的經濟優勢和影響力。特朗普政府在《國家安全戰略》中公開表示，中國正在全球投資數十億美元的基礎設施，由此擴大了在發展中國家的影響，并獲得了競爭優勢。(24)同上, p.38.美國知名智庫國際戰略研究中心(CSIS)深入研究了中國如何利用海外基礎設施項目來推進自己的影響力，認為中國的影響力貫穿于基礎設施項目周期的三個階段。第一階段是融資，可獲取外交讓步、制定項目計劃、獲取資源和獲得運營控制的機會；第二階段是設計和施工，可為制定標準、轉讓技術和收集情報提供途徑；第三階段是所有權和運營權，可用來收集情報、限制或抵制競爭對手。在上述三個階段中，融資是中國發揮影響力的最重要途徑。(25)Jonathan E. Hillman, “Influence and Infrastructure: The Strategic Stakes of Foreign Projects,” CSIS Report, January 2019, https://www.csis.org/analysis/influence-and-infrastructure-strategic-stakes-foreign-projects.(上網時間：2019年5月9日)

除了經濟利益和影響力之外，美國認為，中國在發展中國家的發展融資活動，開始觸及美國深層外交與安全利益，已經對其形成威脅乃至造成損害。對外關系委員會高級研究員埃利·拉特納(Ely Ratner)指出，“‘一帶一路’正在推動我們與盟國之間的分裂，破壞我們與其他國家的伙伴關系。”(26)Committee on Armed Services, House of Representatives, One Hundred Fifteenth Congress Second Session, “Hearing: Strategic Competition with China,” February 15, 2018, p.6, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg28995/pdf/CHRG-115hhrg28995.pdf.(上網時間：2019年5月9日)美中經濟安全審查委員會專員、前美國國際發展署助理署長喬納森·斯蒂維斯(Jonathan N. Stivers)指出，“一帶一路”擴大了中國進入具有重要戰略意義的海、陸貿易通道。(27)One Hundred Fifteenth Congress First Session Hearing before the Subcommittee on Asia and the Pacific of the Committee on Foreign Affairs House of Representatives, “Development Finance in Asia: US Economic Strategy amid China’s Belt and Road,” November 15, 2017, p.39, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg27552/pdf/CHRG-115hhrg27552.pdf.(上網時間：2019年5月9日)美國擔心，如果中國控制戰略要塞、獲得海外軍事基地，或者中國借助海外設施從中收集情報，會損害美國的國家安全利益。(28)“China is Cheating its Way to the Top by Hon. Ted Poe of Texas,” Congress Record — Extensions of Remarks E1705, December 20, 2018, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CREC-2018-12-20/pdf/CREC-2018-12-20-pt1-PgE1705.pdf.(上網時間：2019年5月9日)

總之，美國戰略界認為，中國以“一帶一路”倡議為代表的發展融資“正在改變政治和經濟格局”，(29)“Modernizing Development Finance: Statement of Ray W. Washburne, President & CEO, Overseas Private Investment Corporation, to the Senate Foreign Relations Committee,” May 10, 2018, https://www.opic.gov/media/speeches-testimony/modernizing-development-finance.(上網時間：2019年7月17日)將中國海外發展融資活動視為對美國國際影響力的挑戰。美國擔心中國以基礎設施為重點的發展融資，并不僅僅是出于經濟目的，而且是為了安全與戰略目的，最終增強自身國際影響力進而挑戰美國的全球霸權。因此，為了與中國進行“全球影響力競爭”(30)同上。，美國必須改革發展融資機構，提供不同于中國“政府主導、附帶隱形條件的發展融資活動”的“替代方案”，(31)The White House, “Statement from the Press Secretary,” October 3, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-35/.(上網時間：2019年5月9日)發展中國家也由此演變為中美戰略博弈的主戰場之一。

美國政府多次在官方文件或政要公開演講中凸出要在發展融資領域與中國競爭的一面。2017年11月，特朗普在亞太經合組織(APEC)峰會上公開宣布，美國要“改革發展融資機構，以便更好地激勵私營部門對當地經濟進行投資，并為各種附帶條件的國家導向計劃提供強有力的替代方案。”(32)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,” Press Release, November 10, 2017,2017年12月發布的《國家安全戰略》報告再次指出，“美國主導的投資代表了最可持續和負責任的發展方式，與專制國家提供的腐敗、不透明、剝削和低質交易形成鮮明對比。”(33)The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.39, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.(上網時間：2019年5月9日)如果說上述言辭還只是一種含蓄表態，那么進入2018年后，特朗普政府將矛頭公開指向中國，明確提出使用發展融資工具與中國競爭。2018年10月，副總統彭斯在哈德遜研究所發表演講時說，“我們將給其他國家一個公正、透明的選擇，以取代中國的‘債務陷阱外交’”。(34)“Vice President Mike Pence’s Remarks on the Administration’s Policy Towards China,” October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/。(上網時間：2019年6月20日)2019年，特朗普政府在政府預算申請中再次強調，國際發展金融公司的新工具將使美國政府能夠更好地與盟國合作，并為來自中國的國家主導類動議提供替代方案。(35)“Budget of the U.S. Government: FY2020, A Budget for A Better America: Promises Kept Taxpayers First,” 2019, p.75, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf.(上網時間：2019年4月26日); Michael R. Pompeo, “Landmark Development Finance Legislation Improves America’s Competitiveness Overseas,” October 3, 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/10/286427.htm.(上網時間：2019年5月9日)此外，實踐也表明，美國近年來的發展融資行為具有顯著競爭性。當多邊發展銀行(MDB)決定國別計劃時，針對那些已簽署“一帶一路”倡議的國家，如果中國在這些國家的投資總額仍然較低，美國則更有可能對其投贊成票。這表明美國正圍繞在相關國家的發展融資與中國競爭。(36)Krishna Chaitanya Vadlamannati, Yuanxin Li, Samuel Brazys and Alexander Dukalskis, “Building Bridges or Breaking Bonds? The Belt and Road Initiative and Foreign Aid Competition,” SPIR Working Paper WP11, School of Politics and International Relations, UCD, Ireland, 2019.

但是，一個基本事實是，發展中國家的發展需求所需資金量非常大，任何一個國家或一個發展融資機構都無法單獨提供滿足需求的全部資源，這是美國與中國均為發展融資供應國的一個基本前提。此外，中美兩國發展融資機構的重點領域存在交叉。中國投資的重點放在政府主導的基礎設施特別是能源項目上；而金融服務和公用事業曾是美國海外私人投資公司支持力度最大的兩個部門。所以，就全球市場而言，美國作為發展融資的提供者之一，與中國展開合作或競爭都不乏可能性。

四、美國發展融資機構改革對中國的可能影響

美國改革發展融資機構產生多方面影響。當前，以“一帶一路”倡議和中非合作論壇為代表的中國海外發展融資計劃正在穩步推進，預計未來以基礎設施建設為代表的關鍵部門將會落實更多投資。美國國際發展金融公司權限和能力增強后，是否會在提供大型基建等發展項目的融資選擇方面與中國展開正面交鋒？美國在發展融資領域究竟能否成為中國的“替代選項”呢？

從融資規模與能力來看，與中國倡議的巨額投資計劃相比，美國的美國國際發展金融公司在資金規模上仍顯微不足道。以中國國家開發銀行(CDB)為例，截至2016年底，它已經在“一帶一路”沿線國家累計發放貸款超過1600億美元。(37)“國家開發銀行、中國進出口銀行負責人表示——堅持市場化運作辦好一帶一路專項貸款”，人民網，2017年5月16日，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0516/c1001-29277370.html.(上網時間：2019年5月9日)截至2018年底，中國國家開發銀行的資產為16.2萬億元(折合2.3萬億美元)。(38)“國開行資產總額已達16.2萬億元”，新華網，2019年1月22日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-01/22/c_1124027313.htm.(上網時間：2019年5月9日)以資產衡量，中國國家開發銀行的規模超過世界銀行的國際金融公司，后者資產總額僅為904億美元。相比之下，以美國對印太地區的承諾為例，特朗普政府在2020財年預算申請中，為確保美國成為地區“首選的安全和經濟伙伴”，僅為印太地區提供了10億美元，為國際發展金融公司提供了3億美元(融資規模上限為600億美元)。(39)“Budget of the U.S. Government: FY2020, A Budget for A Better America: Promises Kept Taxpayers First,”2019, p.72, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf.(上網時間：2019年4月26日)由此可見，短期內，盡管美國主觀上想突出中美在發展融資領域的競爭性，但對中國的直接影響非常有限。

既然在資金數量上，美國發展融資機構無法抗衡中國，那么，美國還會通過哪種方式或途徑推進其政策目標？一種可能是，美國國際發展金融公司將充分利用新工具，策略性部署資源，與盟國或伙伴合作，以便更有效地與中國同行競爭。正如國會眾議院對外關系委員會主席愛德華·羅伊斯(Edward R. Royce)所說，“美國不可能也不應該跟中國的投資比美元數量，但我們可以而且應該做更多的事情來支持國際經濟發展，即與那些支持私營部門驅動型發展模式、尊重法治的國家合作。”(40)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.1.(上網時間：2019年4月28日)

在發展融資領域，美國聯合其盟友伙伴、孤立中國具有一定基礎。一是模式相近。美國及其盟友、伙伴的發展融資活動均采取“私營部門主導型發展模式”，目的是吸引私人部門參與公共服務的提供，這與中國“政府主導型”發展融資存在較大差異。二是標準類似。美國國際發展金融公司對項目甄選作了明確規定，強調要審查項目潛在的環境和社會影響以及人權影響。歐洲、日本等國的發展融資機構所設條件與美國類似，如歐洲發展融資機構協會表示其成員采用“一套共同的負責任融資原則，強調尊重人權和環境可持續性是成員融資的先決條件。” 而與此相對，中國海外發展融資并未對所支持項目附加很多條件，如項目所在國的負債情況、項目的環境與社會影響等，這引起美國及其盟友、伙伴國家對中國投資方式的不滿。三是東道國自身偏好。比如，中國在印度尋求投資機會時，印度為防止中國進入并控制該地區而主動向美國尋求幫助，希望美國支持當地私人企業發展。(41)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.13.(上網時間：2019年4月28日)

在上述情況下，美國策略性部署自身資源，形成以美國為中心的發展融資集團，作為談判工具，吸引或強壓東道國接受其主張，在那些對美國具有重要戰略意義的國家與中國抗衡，成為中國國家主導投資模式的替代方案也并非全無可能。特別是在單個項目的競爭中，美國組建多方合作的發展融資集團，不僅彌補了美國自身融資規模的劣勢，而且進一步增強了美國在專業知識、商業模式、融資經驗等方面的優勢。此外，對于東道國而言，通過與美國領導的融資集團合作，還有可能爭取更多與集團成員的經貿合作機會，這是極大的誘惑。因此，在單個項目競爭中，面對美方來自資源優勢、技術優勢、地緣政治優勢等方面的多重擠壓，中國處于較為不利的地位，迫切需要思考除了資金數量以外如何培育新的國際競爭優勢。

更為重要的是，美國為推進戰略利益，并不會止步于與其盟友、伙伴之間針對單個項目開展零星合作，而是有可能倡導為發展融資制定國際規則，確保各個發展融資機構在“公平環境”中競爭。當前，國際上尚未就發展融資形成通行的多邊規則，相關活動分散在多樣化的雙邊、全球、區域性發展融資機構中。各個發展融資機構在治理結構(政府獨有、政府和私營部門共有等)、投資部門(基礎設施、教育衛生等)、業務地區(非洲、亞洲等)以及融資工具(如股權、貸款等)等方面都存在差異。這些運營條件、融資條款和具體做法上的差異，實際上可以產生相當大的影響。在這種情況下，如果形成國際通行的發展融資規則或制度，會大大有助于簡化流程、降低成本，撬動更多私人資本，取得更大發展成果。

事實上，美國已經開始布局。2017年11月，美國海外私人投資公司與日本的發展融資機構簽署諒解備忘錄，加強雙方在基礎設施、能源和其他關鍵領域的發展融資合作。2018年2月，美國海外私人投資公司與澳大利亞外交和貿易部簽署了類似協議，加強雙方在印太地區的基礎設施、能源和其他部門的發展融資合作。2018年11月，美國、日本、澳大利亞三國簽署了關于發展融資合作的三邊協議，目的是“推動新興市場的經濟增長，并為國家主導型發展提供一種替代方案。”(42)“OPIC, US Japan Australia Sign first Trilateral Agreement on Development Finance Collaboration,” November 12, 2018, https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-sign-first-trilateral-agreement-development-finance-collaboration.(上網時間：2019年5月9日)當前，美國正在與印度磋商，以期讓印度加入美國主導的發展融資協議。

長期來看，美國塑造全球發展融資制度必將對中國產生明顯沖擊，但具體影響的范圍和程度取決于美國的路徑選擇。一種是“硬制度”，即美國以自身為模板塑造國際發展融資制度，如果與之不符則會受到其懲罰。在這種情景下，如果一些高標準規則是中國未來需要完成的，那就有可能成為中國海外發展活動的制度性壁壘。另一種是“軟制度”，即美國與“同好”國家達成自愿協議，其他國家自愿加入。歷史上，美國與其盟友曾就進出口銀行(Ex-Im Bank)相關規則形成自愿協議，(43)《經合組織支持出口信貸的安排》(The OECD Arrangement on Officially Supported Export Credits)是美國和其他一些經合組織成員國之間的自愿協議，對官方出口信貸活動的條款和條件設定了限制，例如最低利率和最高還款期限。中國并未加入該協議。如果美國沿襲這種做法，中國的外部環境不會立即惡化，短期內中國發展融資活動被替代程度有限。

五、結語

美國將海外私人投資公司與發展信貸管理局整合為國際發展金融公司，它既是一個全新實體，同時也是海外私人投資公司的延續。新機構在資金規模、融資工具、治理結構存在較大變化，但其本質仍是服務于美國國家利益，與美國經濟和國家安全目標一致。此次發展融資機構整合，不僅是為了提高政府效率，而且是通過促進新興市場投資和商業機會來實現美國的經濟利益，還是中美戰略競爭大背景下美國提高自身國際影響力的戰略需求。

美國改革融資機構，促使國際發展融資渠道和模式多樣化，對迫切需要發展的廣大低收入國家來說有一定積極意義。新機構通過補充作用或催化作用，鼓勵大量私人資本進入發展中國家，支持當地能源、水務、農業等關鍵部門發展，客觀上有助于滿足發展中國家的發展需求、進一步彌合發展融資缺口。但是，美國國際發展金融公司對中國的影響復雜而深刻。與中國巨額投資倡議相比，美國國際發展金融公司的融資規模仍顯不足，近期難對“一帶一路”倡議等中國海外發展計劃帶來太大沖擊；長期來看，美國國際發展金融公司與盟友、伙伴合作，有可能在特定地區與中國國家導向的發展模式形成競爭，從而成為長期對抗中國在全球發展中日益增長影響力的重要一環。

對美國而言，國際發展政策曾幫助美國成功將很多國家從援助對象轉變為貿易伙伴。美國前15個貿易伙伴中，有12個曾是美國對外援助的接受國。未來，美國國際發展金融公司能否成為美國外交政策的一個有力工具，很大程度上取決于其能否成功動員私人投資，即能否幫助私營部門成功駐扎商業投資環境不佳的發展中國家市場，并能夠長期獲得可持續的盈利。對美國發展融資制度改革能否實現上述目標，尚需時間進行評估。