從智能政府到智慧政府：價值與追求

引言：追溯電子政府發展之路

虛擬政府建設作為電子政府建設的基礎實踐，自始至終都是其發展的關鍵環節和中心內容。政府上網后，社會公眾開始面對互聯網——時空的四維空間之外的第五維中異化形塑的“虛擬政府”，它所彰顯的價值遠遠超出當初人們對辦公自動化的想象和預期，使人們自此認識和體驗到它對推動行政管理改革的價值，美國最初想利用電子政府推動行政管理改革的理念開始為人們熟知并被逐漸接納。

虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府、智慧政府等概念冷熱度的轉換是電子政府工作重心切換的結果，每個概念名詞前的修飾語——“虛擬”“信息”“一站式”“電視”“移動”“智慧”的使用指向的都是各個時期政府創新和變革的重點領域，驗證了電子政府的構建過程，是信息技術、互聯網與政府進行深度結合的過程，也表明了面對電子政府建設中每個階段的重點工作，最重要的從來都不是技術是否前沿、系統是否先進，而始終是利用技術、應用系統的那些人。人工智能技術再高超，系統行事再擬人，也只能解決電子政府的智能問題，而不能根本性解決智慧問題。要投入智慧政府建設，更得依靠其利益相關者以及其他所有與電子政府干系人的更多參與和智慧奉獻。

智能政府與智慧政府的分野

智慧政府階段意味著政府從智能實現轉到智慧擔當，需要解決在達到哪些標準或具備怎樣的條件才能承擔“智慧擔當”職責的問題。解決這一問題的關鍵是先要分清智能與智慧的差別，辨明智能政府和智慧政府為何劃界以及以何劃界，以此為判斷或衡量什么樣的電子政府才足以為智慧政府提供標準或表征，進而給電子政府趨向智慧政府提供晉階“標桿”，引導電子政府漸次進入智慧層次。

先來辨識智能與智慧。“智能”，是“智力”和“能力”的總稱?！爸橇Α笔侵溉苏J識、理解客觀事物，并運用知識、經驗等解決問題的能力。因其已涵蓋“能力”，具有能動性，常與“智能”通用。哲學視域中的“智慧”源自wisdom。哲學學者從共相（即本原）的角度理解智慧，認為它是“普遍必然的知識”?！皬V義的智慧是指一切有用的知識……狹義的智慧是專指哲學和宗教的智慧?！迸c知識相比，智慧不是現成的客觀知識，而是一種創造性探索的方法，是人的一種內在的本質能力和素養?！叭擞捎诒拘允谷?，必然與智慧相關聯……同樣由于本性使然，人并不擁有智慧，而且，原則上永遠不能占有智慧?！钡腔塾质强梢耘囵B的。智慧是一個相對的概念，智慧有高低之分，人們追求智慧的任務是無限的，即人們想要具有更高的智慧，就只有持續不斷地追求下去。人們具有智慧是可能且可行的，只是程度不同而已。

再談為何為智能政府和智慧政府劃界。把虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府等框在智能政府范疇中，將它們與智慧政府區分開來，不是為了劃界而區分，主要是緣于兩點考慮。一是基于電子政府一直在全面應用信息技術，并且現在和未來更傾向于采用更多、更先進的智能技術的事實。電子政府的智能水平高低主要取決于它所利用的智能技術部分的先進性與否，于是就有了這樣的追問：電子政府的智能水平達到什么程度或高度才能算作或可以認為達到“智慧”的標準？這使得為智能政府和智慧政府劃界變得重要。二是在現今取得共識的智慧政府出現以前及發展之中，受人工智能技術發展水平的局限，電子政府的“聰明”度始終是有限的，遠未達至“智慧”的程度，在此狀況下因采用了智慧政府理念和名詞就將電子政府輕易地改稱智慧政府，顯然與其智力水平不符，不符合實際的過譽之詞不僅有毀譽的風險，也有阻礙電子政府進步之憂。因此，對電子政府有否達成“智慧”加以判斷有其必要性，以智能政府稱謂未達至智慧政府之前的電子政府比較準確，也符合我們對智能與智慧的理解和辨識。

最后，智能政府和智慧政府以何劃界?！昂巍奔粗腔壅臉藴驶虮碚?。追求“智慧”是智慧政府應有之義，是智慧政府的標志，也是智慧政府建設的主要目的。關于智慧政府到底應與“smart government”還是該與“wisdom government”對應，筆者查閱了大量英文文獻后發現，無論是學術研究還是實踐方案，智慧政府、智慧城市、智慧國家一類詞匯中的“智慧”大多采用了“smart”（聰明），只有極少量的智慧城市成果使用過“wisdom”。智慧政府追求聰明沒錯，但追求“智慧”只是為了使政府聰明嗎？追溯“smart”與智慧政府的淵源，查找到美國科羅拉多州議會在2010年提出的《本州關于責任性、回應性和透明性政府衡量標準法案（State Measurement for Accountable, Responsive, and Transparent Government Act）》的首字母縮寫恰好組成“smart”一詞，而SMART的主要追求——責任性、回應性和透明性政府也與我們探討的“智慧”追求相契合，這說明或許正是如同SMART類追求才是人們普遍認同采用“smart”一詞的原因。此外，政府的智慧從電子政府產生以來就一直注入其中，只不過不同時期的電子政府所具備的智慧存在高下而已。電子政府能不能被視為智慧政府，應由它所具備的智慧的能量是否充沛、等級是否足夠決定，因此智慧政府的標準應是電子政府更多地具有更高程度的智慧，表征為更多強調人的因素、體現人文關懷，強調社會層面與技術層面的互動融合，強調服務供給與服務需求的交互整合，包含了倫理、公共價值、歷史文化、人性化、親民性、公平性、預測性、更多參與、更為負責、更快回應、更加靈活、更有彈性和保障信用等更多的智慧元素。

關于智慧政府的概念，國外學者認為智慧政府是通過利用信息和通信技術，實現政府單層級（城市、州或聯邦）或跨層級（跨州和地方政府）的一體化管理，從而創造可持續的公共價值；可界定為政府理解它的顧客——市民、居民和訪問者——表達的或沒有表達的需求，設計解決方案以處理那些需求，以及有效提供解決方案的能力。我國學者認為，“智慧政府是指通過將政府服務與智能IT技術整合，使公民能夠隨時隨地利用任何設備方便地獲取政府服務、參與政府活動并與政府交流的新型政府”。雖然學界認同智慧政府是電子政府的一個高級階段，是服務型政府的理想化產物，但比較中外學者對智慧政府的認知程度，在智慧政府的表征描述上可見差距，在有關“智慧”的標準認知方面顯著不同，提醒我國需要對智慧政府的標準和表征繼續加碼，并進行深入研究，以保證智慧政府的追求能夠真正超越智能政府，做到前瞻性籌劃和有的放矢踐行。

智能政府與智慧政府的價值與目標追求

我們從中外學術文獻和一些發達國家的政策、法案、規劃和報告中尋找相關素材，廓清這些國家在與智能政府和智慧政府相關的戰略戰術方案中究竟在追求什么，以借鑒“智慧”元素和相關經驗，明確我國在智慧政府建設中到底應該追求什么。

（一）與智能政府相關的價值與目標追求

1994年美國的《政府信息技術服務的遠景》提出建立以顧客為導向的電子政府，為公眾提供更多獲得政府服務的機會與途徑。1999年英國的《現代化政府》提出以提供更優質的公共服務為電子政府的發展追求。2002年美國的《電子政府法案》旨在確?；ヂ摼W和計算機資源廣泛用于公共服務提供。2006年新加坡的《iN2015》將目標集中在網絡設施建設與完善。2008年加拿大的《行政長官游說》旨在確保公職人員游說的透明度和問責制，提高公眾對政府決策誠信的信心。2011年加拿大的《開放政府倡議》目的是實現政府部門公共信息和數據的開放共享以及公民參與，《數字經濟戰略》旨在提升加拿大的創新和創造力，使加拿大成為數字經濟全球領導者。2012年加拿大的《現代化的價值觀和道德準則》旨在增強公職人員的價值觀和道德準則。2012年英國的《英國政府數字戰略》將政府各部門的服務統一到GOV.UK網站，并提出“數字默認”服務標準，要求所有在線服務必須簡單便捷，以至任何可以使用這些在線服務的人都會主動選擇在線服務，同時確保不能使用這些在線服務的人士不被排除在這些服務之外。2013年加拿大的《加拿大開放政府行動方案2014—2016》承諾擴大其政府公開活動。2014年德國的《數字議程（2014—2017）》致力于推動“網絡普及”“網絡安全”及“數字經濟發展”三大進程，使德國成為具有國際競爭力的“數字強國”。2016年德國的《數字戰略2025》將目標確定為建設成最現代化的工業國家。2016年英國的《國家網絡安全戰略2016—2021》旨在防范網絡攻擊，維護英國經濟及公民信息安全，提升互聯網技術，確保遭到互聯網攻擊時能夠予以反擊。2017年英國的《政府轉型戰略2017—2020》著力于政府各部門間的數據共享、提高公務員的數字技能、完善稅務和護照申請等的網絡服務。

發達國家政府給予我們的啟示包括：在價值理念上，采取以顧客為導向，遵從現代化的價值觀和道德準則，以及開放政府、透明政府、責任政府、高效政府、節約政府等行政理念，這些理念在實踐中的表現形式雖有不同，但在指導智能政府建設過程中發揮了重要作用；在發展目標上，實現數字經濟現代化、國家智能化和城市全球化，提升國家的創新和創造力，提高公眾對政府決策的信心，驅動經濟社會發展，爭取成為具有國際競爭力的“數字強國”、最現代化的工業國家；在政府行動上，注重促進信息和數據的開放共享（甚至包括核心公共部門數據公布）和公開對話，擴大政府公開活動，提供更優質的公共服務以及服務的機會與途徑，提高公務員的數字技能，增進公民對其個人資料安全性的信心，提高公民與國家之間的信任度；在技術領域，重點關注ICT產業發展、基礎設施建設與完善、互聯網和計算機資源建設、政府信息技術服務供給、免費無線網絡覆蓋率等；在路徑選擇上，建立開放數據原則，制定統一的服務標準，建設統一的政府服務網站，將大量服務重組轉移到網絡上進行，以數字化創新推動“網絡普及”“網絡安全”及“數字經濟”發展，提高用戶在享受政府服務時的體驗，加強網絡安全，防范網絡攻擊，維護信息安全，提升互聯網技術；在相關要求上，則體現在服務必須簡單便捷，具有包容性，作出具體承諾，行動需要具有主動性、開放性、公民參與性，并加入開放政府伙伴關系，還要確保政府數字轉型的安全性，等等。

（二）與智慧政府相關的價值與目標追求

2009年日本的i-Japan戰略提出要以一種公民普遍接受的方式利用數字技術，創造數字包容條件，使得公民能夠在需要時公平、容易和安全地獲得和使用必要信息。2011年韓國的《智慧政府實施計劃》將智慧政府定位在與公民一起實現世界頂級的電子政府，體現了服務于民的思想，同時也提出“智慧工作”理念，引導公民進行工作方式的轉變，以期實現全社會的智慧化轉變，使全社會共同步入智慧時代。2014年新加坡的《智慧國2025》的理念包括連接、聚集和理解，旨在鼓勵政府、企業、組織和個人在數字經濟中實現共同繁榮。2015年西班牙的《智慧城市2020》提出應最大限度地發揮公共政策對信息通信技術的影響，提高生產力和競爭力，實現工業部門在國內生產總值中的份額占比不斷增加，以滿足歐盟要求。2018年新加坡的《數字政府藍圖》提出提升數字素養，鼓勵每個人在加強政府數字成熟度方面發揮作用，以及實現全流程和服務設計的數據編碼等諸多建議。

發達國家在智慧政府的價值與目標追求方面值得我們借鑒的是：在價值理念上，除了秉持智能政府的價值理念，還堅持服務于民的思想以及連接、聚集、理解和智慧工作的理念，以一種公民普遍接受的方式利用數字技術，創造數字包容條件，使得公民公平、容易和安全地獲得和使用信息，使政府的信息與服務承載更多的附加價值；在發展愿景上，超越智能政府之處在于實現數字社會，實現全社會的智慧化轉變，提高社會生活質量和保障居民生活無障礙，為所有居民和游客提供更加無縫、安全、高效和個性化的城市體驗，確保每個人都體驗到技術優勢，使全社會共同步入智慧時代，成為一個真正的公民驅動型的社會，成為世界上最幸福的城市，政府與公民共同實現頂級的電子政府；在技術層面上，提供廣泛的技術訪問，鼓勵全民在加強政府數字成熟度方面發揮作用，以及實現全流程和服務設計的數據編碼；在路徑選擇上，倡議通過技術創新、積極尋求第三方合作、與私營部門建設伙伴關系，來共同追求智慧，鼓勵政府、企業、組織和個人在數字經濟中提升數字素養，實現共同繁榮；而在要求上，則主要體現在數字化轉型和最大限度地發揮公共政策對信息通信技術的影響方面。

縱觀各發達國家在智能政府和智慧政府建設中的價值與目標追求，雖然他們大多秉持先進理念，主張采用先進技術，但給我們的總體感受是，大多數國家的“智能”與“智慧”分野仍不夠清晰，他們的智慧政府在“智慧”追求方面仍未真正超越智能政府，真正意義上的智慧政府還停留在人們的想象之中，盛名之下，其實難副。

政府能否或可否具有更多智慧，與其是否具有智慧追求相關。理想的狀態或境界是：政府能夠在追求具有更多、更高程度的智慧的過程中不斷地“批判性地反思人類一切活動和全部知識的各種前提，為人類的存在和發展提供自己時代水平的‘安身立命之本’或‘最高支撐點’”。鑒于中國人建立安身立命之基的“基本共識的基本途徑只能是：追尋智慧”，而“最高支撐點”無疑非智慧莫屬，面對未來網絡環境更多的不確定性、風險性和復雜性，政府更應該以具有更多、更高智慧為目標追求，勇敢選擇追尋智慧的科學路徑，建設利用泛在的合作網絡與更多的組織和公民合作。一方面，應該明確追求智慧應更多側重于價值層面的建構，需要的是共同的理解、協（合）作與規范，從而運用集體智慧——即將大量松散的個人、組織或機構集合在一起，通過集體成員間的互動協作所產生的高于個體所擁有的能夠進行理性思考、制定決策、執行任務、解決復雜問題的團體性智慧或能力來解決智慧政府面對的各種問題；另一方面，又應該依靠數據的支持，借助區塊鏈技術打破政府壟斷數據的局面，實現數據去中心化，使社會更加公正包容，使智慧政府匯聚起所有能匯聚起來的智慧元素，成為一個超越政府原有智慧局限的新的智慧共同體?？傊?，當電子政府開啟通向智慧之路，有了明確的價值和目標追求，并依靠積極、有效、良序的公共參與和數據以及大數據、區塊鏈等智能技術提供保障，它才有可能有清晰的前進方向，實施智慧性的行動策略，進而向智慧階段進發。如此，我們就能理解為什么當電子政府從虛擬政府進行到智慧政府建設階段時需要政府從智能實現轉到智慧擔當。